劉 霄，袁紫嫣

(云南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，云南 昆明 650201)

2004年以來，中央連續(xù)9個“一號文件”強(qiáng)調(diào)推動“三農(nóng)”的發(fā)展，如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)民增收，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)，是大到國家政府，小到農(nóng)戶本身迫切需要解決的問題。在國家出臺的各種強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策當(dāng)中，發(fā)展農(nóng)村金融，開辟農(nóng)村金融試點(diǎn)成為了近年來日益重要的課題之一。2006年12月，中國銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，拉開了新一輪農(nóng)村金融改革的序幕。正規(guī)金融機(jī)構(gòu)增加營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、外資銀行爭相進(jìn)軍農(nóng)村市場，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)相繼設(shè)立，都為農(nóng)村金融市場注入了新鮮的血液，并逐漸形成了一個農(nóng)村政策性、合作性、商業(yè)性金融和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)共同組成的多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的農(nóng)村金融體系。

增加農(nóng)村金融供給，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)金融資源的優(yōu)化配置，長期以來是我國發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“老大難”。一方面，農(nóng)民作為新農(nóng)村建設(shè)的主體，在推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及提高自身生活水平方面，都有著強(qiáng)烈的資金需求，尤其是貧困農(nóng)民，在住房、飲食、醫(yī)療、教育等方面，有著很大的資金缺口；而另一方面，由于提供農(nóng)民貸款具有高成本、高風(fēng)險、低收益的特點(diǎn)，農(nóng)民所能取得的貸款是很有限的。國有商業(yè)銀行曾出現(xiàn)大批撤離農(nóng)村的現(xiàn)象，或者“只存不貸”，像“抽水機(jī)”一樣將農(nóng)村資金輸往城鎮(zhèn)，加劇了城鄉(xiāng)金融配給的不平衡。作為支持“三農(nóng)”發(fā)展的“主力軍”農(nóng)村信用合作社，對于農(nóng)村金融的支持力度也有限度，而且常出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)不清、治理結(jié)構(gòu)不完善的問題，同時背著不良貸款和巨額虧損的“包袱”。因此，農(nóng)村的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在支持“三農(nóng)”發(fā)展方面，具有很大的局限性。解決之道在于為農(nóng)民創(chuàng)造新的融資渠道，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)便起到了舉足輕重的作用。2008年10月，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》，決定在中部六省和東北三省選擇糧食主產(chǎn)區(qū)或縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有扎實(shí)基礎(chǔ)的部分縣、市，開展農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新試點(diǎn)。在有利政策的驅(qū)動下，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在全國范圍內(nèi)相繼設(shè)立，根據(jù)中國銀監(jiān)會公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2011年末，全國已組建新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)786家，其中村鎮(zhèn)銀行726家，貸款公司10家，農(nóng)村資金互助社50家。根據(jù)銀監(jiān)會制定的《新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)2009～2011年發(fā)展規(guī)劃》，在2009～2011年三年時間里，全國計劃設(shè)立 1 294 家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，其中村鎮(zhèn)銀行 1 027 家，貸款公司106家，農(nóng)村資金互助社161家。由此看出，農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展速度尚且緩慢。本文就針對制約新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的原因進(jìn)行了分析，并嘗試提出一些政策建議。

一、 研究現(xiàn)狀

開發(fā)農(nóng)村金融市場，是近年來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)者研究的重點(diǎn)問題之一。作為農(nóng)村的“金融”，熊德平在功能范式的認(rèn)識框架下，認(rèn)為農(nóng)村金融是具有促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融，而不是被人為認(rèn)定“農(nóng)村”身份，或只為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供信貸服務(wù)的農(nóng)業(yè)金融，或僅在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域?yàn)樽陨硇枰_展業(yè)務(wù)活動的、地理意義上的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)及其組織體系[1]。我國現(xiàn)在的農(nóng)村金融發(fā)展?fàn)顩r，在于瓊看來，是以正規(guī)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為主，非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)為輔，共同支持農(nóng)村金融發(fā)展的[2]。沈杰、馬九杰指出，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速，村鎮(zhèn)銀行“一枝獨(dú)秀“；農(nóng)村金融創(chuàng)新產(chǎn)品逐漸增多，多元信貸需求得到一定程度的滿足；貸款手續(xù)流程有所簡化，市場交易成本逐漸減少；利率決定機(jī)制嚴(yán)格控制貸款十分靈活；嚴(yán)格控制貸款風(fēng)險水平，實(shí)現(xiàn)了較好的盈利水平[3]。作為解決農(nóng)民融資難問題而出現(xiàn)的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，年志遠(yuǎn),馬寧總結(jié)了其具有的特點(diǎn)：第一，服務(wù)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有針對性，第二，注冊資本金較低，但過低的門檻有可能導(dǎo)致新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“先天不足”——資金不足，進(jìn)而抵御經(jīng)營風(fēng)險的能力較弱；第三，股東持股比例一定，例如村鎮(zhèn)銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)；第四，監(jiān)管指標(biāo)明確，主要是資本充足率和不良資產(chǎn)率。但該作者以為該監(jiān)管指標(biāo)并不合適，可能會影響新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用[4]。針對新型農(nóng)村機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方法，陸智強(qiáng),熊德平，李紅玉分析了如何防止其資金外逃，服務(wù)非農(nóng)的現(xiàn)象，他利用博弈分析的方法，得出政府如果給新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)一定補(bǔ)貼C，使C>R2-R1(新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村貸款的收益為R1，向非農(nóng)貸款的收益在不被政府監(jiān)管的情況下為R2)的情況下，政府在不監(jiān)管的情況下就可以防止新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資金外逃的現(xiàn)象[5]。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的地位日益顯著，伴隨著其發(fā)展，也出現(xiàn)了很多問題，現(xiàn)有的文獻(xiàn)也有分析新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問題及提出解決問題的思路，但從農(nóng)村金融市場的不同主體方面加以分析的并不多。本文的特點(diǎn)在于，從參與到農(nóng)村金融的不同主體入手，系統(tǒng)全面地剖解了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的問題之所在，并由此提出一些對策建議。

二、 新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)存在問題

參與到農(nóng)村金融市場的主體，包括農(nóng)戶、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)(銀監(jiān)會)三大塊。由于三大主體各自具有的特點(diǎn)不同、追求的目標(biāo)不同，在農(nóng)村金融市場各種機(jī)制尚不完善的情況下，很難形成良好的資本循環(huán)體系，市場上的供需矛盾無法得到妥善解決，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)成長的困難重重。

(一)農(nóng)民作為融資主體，主體地位缺失，償債能力弱，對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏理性認(rèn)識

1.農(nóng)民主體地位缺失，制約新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展

農(nóng)民是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主體，是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展壯大的主要推動力量，同時，農(nóng)民主體地位的發(fā)揮，則是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)成敗的關(guān)鍵。然而，在新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)的過程當(dāng)中，我們聽到的更多的是政府和專家學(xué)者的聲音，忽略了農(nóng)民在建設(shè)當(dāng)中的主體地位。農(nóng)民在新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)當(dāng)中，并沒有太多機(jī)會表達(dá)自己的想法和愿望，更沒有向新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)者提出自己建議和意見的渠道，這就使得農(nóng)民處于被動的地位。這種結(jié)果無非使得新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)缺乏廣泛的群眾基礎(chǔ)，不能針對性的解決農(nóng)民存在的問題，反過來制約了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

2.農(nóng)民融資特點(diǎn)對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏吸引力

農(nóng)民融資具有單筆貸款少，分散性強(qiáng)，償債能力對不可控因素的依賴性強(qiáng)，維護(hù)信用的自我約束能力較低，貸款抵押、擔(dān)保品匱乏等特點(diǎn)。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)作為商業(yè)性經(jīng)營機(jī)構(gòu)，必須以盈利性、低風(fēng)險、信貸資金順利周轉(zhuǎn)為前提，而這恰恰是與農(nóng)民融資特點(diǎn)不符的。這使得新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)資金外逃、服務(wù)非農(nóng)的現(xiàn)象。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不愿貸款給農(nóng)民，使得農(nóng)民旺盛的資金需求得不到滿足。

3.農(nóng)民對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)缺乏理性認(rèn)識

農(nóng)民現(xiàn)有的融資手段主要包括三大類：向親朋好友借款、向金融機(jī)構(gòu)貸款以及在農(nóng)村地下金融市場籌資。其中，向親朋好友借款占農(nóng)民融資手段的很大部分，它具有融資手續(xù)簡單、成本低、償債期限長，以及以親友感情為基礎(chǔ)的較低償債風(fēng)險。而新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的貸款程序復(fù)雜，又缺少系統(tǒng)完整的農(nóng)戶信用評價體系，使農(nóng)戶取得貸款變得十分困難。因此，農(nóng)民寧愿向親朋好友借款。另外，農(nóng)民不信任新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象也很突出。由于農(nóng)民長期以來，只在農(nóng)村信用合作社或國有商業(yè)銀行進(jìn)行金融活動，對于新型農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)這樣的新生事物感到陌生，不知其有何作用，或根本就不信任其安全性。有資料顯示有農(nóng)民在村鎮(zhèn)銀行門口徘徊數(shù)小時，不敢進(jìn)去。

4.農(nóng)民之間貧富差距擴(kuò)大，受到差別待遇

簡單說來，根據(jù)農(nóng)民收入水平，可將農(nóng)民劃為高等收入、中等收入、低等收入三類群體。高等收入、中等收入農(nóng)民一般從事第二、三產(chǎn)業(yè)，有較高的知識文化水平，生活較為寬裕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家和養(yǎng)殖大戶集中于這兩類群體之中，他們不僅有很強(qiáng)的融資需求以擴(kuò)大生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，又有著合格擔(dān)保品而利于融資的順利進(jìn)行，同時有著較強(qiáng)的償債能力。因此，新型金融機(jī)構(gòu)偏向于將資金貸款給這兩類群體。相反的，低等收入農(nóng)民的生活水平低下，融資的需求亦十分強(qiáng)烈，但集中于維持生活水平，解決住房、醫(yī)療、子女教育方面的問題，或者小額的貸款以增加些許生產(chǎn)投入。低等收入農(nóng)民沒有良好的擔(dān)保品，沒有穩(wěn)定的收入來源，新型金融機(jī)構(gòu)貸款給他們，不僅沒有高收益，甚至有可能形成壞賬。因此，造成了中高等收入的農(nóng)民群體能順利獲得貸款，而低等收入農(nóng)民被剔除金融市場之外的現(xiàn)象，從而催生窮人越窮、富人越富的馬太效應(yīng)。

(二)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)作為貸款主體，存在服務(wù)空白、競爭不充分問題，信貸規(guī)模有限，缺乏創(chuàng)新金融產(chǎn)品，不能良好服務(wù)于“三農(nóng)”

1.新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多設(shè)立在縣城，覆蓋面不夠，金融市場缺乏競爭

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)為了追求利潤最大化的經(jīng)營目標(biāo)，信貸方向主要集中于農(nóng)村富裕群體，從而導(dǎo)致其營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)多設(shè)立在縣城。據(jù)調(diào)查，除資金互助社是設(shè)立在村一級外，村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司大多設(shè)立在城鎮(zhèn)或郊區(qū)，真正應(yīng)服務(wù)于“三農(nóng)”的村、鎮(zhèn)一級的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)卻出現(xiàn)大量空白。而且，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)由于其經(jīng)營規(guī)模小，輻射范圍有限，即使是在村、鎮(zhèn)一級設(shè)立的機(jī)構(gòu)，也難于服務(wù)邊緣地區(qū)的農(nóng)民。中國銀監(jiān)會公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2011年末，全國已組建新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)786家，其中村鎮(zhèn)銀行726家，貸款公司10家，農(nóng)村資金互助社50家。對于國家制定的 1 294 家新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的目標(biāo)還有相當(dāng)大的距離。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的匱乏直接導(dǎo)致農(nóng)村金融市場缺乏有效的競爭機(jī)制，從而無法刺激機(jī)構(gòu)所有者提高其服務(wù)水平和經(jīng)營效率，愈發(fā)偏離農(nóng)村金融市場的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。

2.機(jī)構(gòu)服務(wù)方向存在偏差，不能“取之于農(nóng)、用之于農(nóng)”

銀監(jiān)會規(guī)定，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)主要是為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，該目標(biāo)定位沒有強(qiáng)調(diào)對貧困農(nóng)民的信貸問題，再加上向農(nóng)民貸款具有“高風(fēng)險、高成本、低收益”的特點(diǎn)，便誘發(fā)了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)信貸目標(biāo)群體為還款能力較強(qiáng)的中小企業(yè)、出口企業(yè)，向農(nóng)民的貸款占總貸款額度的比例很低。截至2008年12月31日，國家最先試點(diǎn)的7家小額貸款公司貸款余額為 25 691 萬元，對農(nóng)戶貸款 7 800 萬元，所占比例30.4%，不到其貸款總額的一半[6]。對于最需要信貸支助的貧農(nóng)，一般是貸不到款的。另外，在新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)中所占比例最大的村鎮(zhèn)銀行，由于按政策規(guī)定，其最大股東或發(fā)起人是國有商業(yè)銀行、政策性銀行、農(nóng)信社甚至外資銀行，它的治理結(jié)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，有可能延續(xù)原有的治理結(jié)構(gòu)缺陷，甚至變成新的“抽水機(jī)”，將農(nóng)村的資本轉(zhuǎn)移到城市，惡化農(nóng)村的發(fā)展，偏離“取之于農(nóng)、用之于農(nóng)”的目標(biāo)。

3.機(jī)構(gòu)信貸規(guī)模有限，可持續(xù)性受到制約

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資金短缺問題一直以來是其發(fā)展瓶頸，由于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻很低，所以大多數(shù)規(guī)模小，實(shí)力有限，許多新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面臨沒有過多資金提供貸款的現(xiàn)象。村鎮(zhèn)銀行面臨的是居高不下的存貸比。村鎮(zhèn)銀行是近年來發(fā)展起來的新生事物，農(nóng)民擔(dān)心其信譽(yù)低下，存款沒有安全性，導(dǎo)致了村鎮(zhèn)銀行吸收存款困難，而村鎮(zhèn)銀行由于有著國有商業(yè)銀行所不具有的貸款方面更加便捷的服務(wù)，使得其面臨著越來越大的貸款需求，這就使得村鎮(zhèn)銀行的進(jìn)一步發(fā)展受到了阻礙。貸款公司面臨的是“只貸不存”的問題。貸款公司這一“先天不足”特點(diǎn)，使其可供貸款的資金極度匱乏，若加上貸款無法順利收回的問題，貸款公司的可持續(xù)發(fā)展受到了很大的制約。最后是農(nóng)村資金互助合作社，其面臨的問題是農(nóng)民收入增長緩慢，可供互助合作的資金極其有限。大多數(shù)農(nóng)村資金互助合作社，投資人到農(nóng)村將農(nóng)民的資金集中起來創(chuàng)業(yè)，但是由于農(nóng)民的收入不高，其進(jìn)一步發(fā)展也舉步維艱。

4.機(jī)構(gòu)的金融產(chǎn)品種類有限，缺少適合于農(nóng)民融資“微型”特殊性的創(chuàng)新產(chǎn)品

20世紀(jì)90年代末，由中國政府和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主導(dǎo)的“政策性小額信貸扶貧“項(xiàng)目的實(shí)施，標(biāo)志我國微型金融的開展。小額信貸是符合農(nóng)民融資小額、分散的特點(diǎn)，為農(nóng)民量身定做的金融產(chǎn)品，具有靈活、方便、快捷的特點(diǎn)，為大部分農(nóng)民脫貧致富創(chuàng)造了最基本的資本原始積累。小額信貸存在的問題是缺乏系統(tǒng)完整的農(nóng)戶信用評價體系，資金回收難度大，流動性較差，而且可供貸款的金額少，不能滿足農(nóng)戶貸款的全部資金要求。除了小額貸款以外，微型金融的其他創(chuàng)新金融產(chǎn)品如保險、理財、信用貸款、農(nóng)產(chǎn)品的金融衍生品等則寥寥無幾。因此，農(nóng)民在新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)獲得融資的方式還是相當(dāng)有限的。

(三)銀監(jiān)會作為監(jiān)管主體，監(jiān)管難度較大，監(jiān)管政策缺乏系統(tǒng)性構(gòu)思，服務(wù)于“三農(nóng)”的優(yōu)惠政策有限

1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管難度不斷增加，面臨眾多監(jiān)管挑戰(zhàn)

隨著新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的增加，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管難度亦在增加。由于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)于“三農(nóng)”的特殊性，對其監(jiān)管政策既不能過嚴(yán)至其撤離農(nóng)村業(yè)務(wù)，也不能過松至其服務(wù)非農(nóng)或形成道德風(fēng)險。目前，銀監(jiān)會出臺了多項(xiàng)制度，督促和引導(dǎo)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)堅持風(fēng)險為本的審慎經(jīng)營原則。但問題是，監(jiān)管資源配置不足；監(jiān)管指標(biāo)并不完全適合農(nóng)村金融市場，因?yàn)橐筚Y本充足率不能超過8%，不良資產(chǎn)率不能超過5%，但農(nóng)民又是風(fēng)險較大和不確定的對象，所以新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)率有時可能會較高。如果嚴(yán)格按照制度規(guī)定的不良資產(chǎn)率來衡量，則新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)就可能難以充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的扶持力度不夠，部分監(jiān)管政策使新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大受到阻礙

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的“主力軍”就是村鎮(zhèn)銀行。雖然村鎮(zhèn)銀行的好處在于它是獨(dú)立法人不用上報審批，在貸款流程上要快很多。但其經(jīng)營的不利之處在于絕大部分村鎮(zhèn)銀行未納入人民銀行大小額支付系統(tǒng)和支票影像交換系統(tǒng)，不能發(fā)行銀行卡，無法印制票據(jù)，不能實(shí)現(xiàn)銀行間的直接匯兌，促使農(nóng)戶主要存款還是放在當(dāng)?shù)毓ば小⑥r(nóng)行和農(nóng)信社，造成了很多村鎮(zhèn)銀行存貸比居高不下的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定的資本投入方面，村鎮(zhèn)銀行不允許具有較強(qiáng)資金實(shí)力的單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人、單個自然人等向村鎮(zhèn)銀行投入資本;貸款公司的營運(yùn)資金為實(shí)收資本和向投資人的借款，貸款公司“只貸不存”的制度安排，也使其資金實(shí)力受到限制；農(nóng)村資金互助社不允許具有較強(qiáng)資金實(shí)力的單個農(nóng)民或單個農(nóng)村小企業(yè)向農(nóng)村資金互助社投入資本。由此可以看出，部分監(jiān)管政策不利于新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大。

3.監(jiān)管政策缺乏整體性與相關(guān)性考慮，對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)缺乏系統(tǒng)性論證

農(nóng)村金融本身是一個獨(dú)立的系統(tǒng)，具有整體性、相關(guān)性。整體性是農(nóng)村金融系統(tǒng)的首要特征，而農(nóng)村金融系統(tǒng)中的各部分相互制約和相互影響，又具有相關(guān)性。我國進(jìn)行的農(nóng)村金融改革，創(chuàng)建新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的工作，是一種漸進(jìn)改革的方式，即“走一步看一步”，遇到問題時再想辦法解決。這種方法缺少一種整體性的發(fā)展思路。而且，對于新型金融機(jī)構(gòu)的管制，也只是對不同類型的機(jī)構(gòu)提出不同的監(jiān)管策略，并沒有形成不同的金融機(jī)構(gòu)之間的相互配合與相互制約的長效機(jī)制。這種情況下，就沒有將整個農(nóng)村金融市場當(dāng)做一個整體去看待，忽略了不同部門之間的聯(lián)系，一定程度上也是制約新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的因素之一。

三、對策建議

在我國，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),農(nóng)民是弱勢群體,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的弱項(xiàng)。為了更好地解決“三農(nóng)”問題，我們必須加強(qiáng)在農(nóng)村金融服務(wù)方面的支持。究竟如何促進(jìn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，本文嘗試從以下幾個方面提出建議。

(一)從農(nóng)民的角度考慮

1.重視農(nóng)民在新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)建設(shè)中的主體地位

發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，開發(fā)農(nóng)民在自主性、創(chuàng)造性方面的潛力，有利于解決新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在缺乏農(nóng)民支持、解決實(shí)際問題的針對性不強(qiáng)、金融產(chǎn)品匱乏等方面的問題。因此，應(yīng)讓農(nóng)民充分發(fā)揮話語權(quán)，通過開展實(shí)地的走訪調(diào)查、村民自治委員會的意見征集等活動，將農(nóng)民的建議和意見充分考慮到建設(shè)中去，形成一個系統(tǒng)的“取之于民，用之于民”的建設(shè)體系。

2.對農(nóng)民在新型農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)識方面加以教育和引導(dǎo)

可以利用發(fā)傳單、貼海報以及開公益講座的方式，用農(nóng)民可以理解的語言，讓農(nóng)民充分認(rèn)識到新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的好處，以及學(xué)習(xí)到在新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)獲得貸款的方式、條件、渠道等。應(yīng)充分鼓勵他們向新型農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)融資，加強(qiáng)其對新型農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)的信任。

3.創(chuàng)新農(nóng)民的貸款擔(dān)保方式，提高農(nóng)民在新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)獲得貸款的可能性

現(xiàn)有較新型的貸款方式有農(nóng)戶聯(lián)保抵押貸款和小額信用貸款。據(jù)了解，江西省萬年縣、龍南縣作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)而嘗試的“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”有效解決了“三農(nóng)“貸款難的問題。原則上，只要產(chǎn)權(quán)明晰，風(fēng)險可控的動產(chǎn)和不動產(chǎn)，都應(yīng)該作為農(nóng)民的貸款抵押方式。另外，可以在農(nóng)村大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，在推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，利用龍頭企業(yè)的地位和信譽(yù)，為入股農(nóng)民提供信用擔(dān)保。不同區(qū)縣的農(nóng)民，應(yīng)根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)以及自身特點(diǎn)，創(chuàng)新具有“本土化”特色的貸款方式，如特色農(nóng)業(yè)貸款，共產(chǎn)黨員聯(lián)保貸款等，應(yīng)在充分了解各項(xiàng)貸款政策的條件下，為自己爭取更多的融資機(jī)會。

(二)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的角度考慮

1. 為新型農(nóng)村機(jī)構(gòu)提供更好的優(yōu)惠政策，鼓勵其發(fā)展的廣度化和深度化

政府應(yīng)該提供更好的優(yōu)惠政策，比如根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行有差別化的稅收政策，以擴(kuò)大新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的覆蓋面；比如適當(dāng)放松新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模限制，使其有更充分的資金提供借貸服務(wù)；同時，政策上還要對新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍進(jìn)行規(guī)范化限制，對于不能達(dá)到向農(nóng)民貸款達(dá)到總貸款額一定比例的機(jī)構(gòu)，降低優(yōu)惠幅度。

2.加強(qiáng)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的體制建設(shè)，提高其市場化和規(guī)范化

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)自己內(nèi)部制度的建設(shè)以及征信體系建設(shè)，針對不同的農(nóng)戶和農(nóng)村小企業(yè)的不同需求,量身定做合適的金融產(chǎn)品,實(shí)行差別服務(wù),開發(fā)具有當(dāng)?shù)靥厣霓r(nóng)村金融產(chǎn)品。應(yīng)規(guī)范機(jī)構(gòu)運(yùn)行制度，做到服務(wù)廣泛與風(fēng)險可控相結(jié)合，推進(jìn)社會信用體系的建設(shè)，形成農(nóng)戶與機(jī)構(gòu)之間良性的信用互動關(guān)系。

(三)從監(jiān)管部門的角度考慮

1.增加監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)，改良監(jiān)管指標(biāo)，增強(qiáng)監(jiān)管效率

監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)提高其監(jiān)管范圍的覆蓋率，尤其是偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村地區(qū)，應(yīng)增加其監(jiān)管的分支機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化總公司對分支機(jī)構(gòu)的管控責(zé)任，切實(shí)增強(qiáng)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)自我約束的自覺性。應(yīng)改良監(jiān)管指標(biāo)，尋找適應(yīng)于不同區(qū)縣條件的監(jiān)管指標(biāo)，尤其在資本充足率和不良資產(chǎn)率方面，應(yīng)考慮到農(nóng)民是風(fēng)險較大和不確定的對象，不能嚴(yán)格按照制度規(guī)定的不良資產(chǎn)率來衡量，而是應(yīng)實(shí)行有彈性的監(jiān)管指標(biāo)，使新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.加強(qiáng)政策扶持，實(shí)行差別化的扶持政策

新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，離不開扶持政策。比如對于村鎮(zhèn)銀行，人民銀行應(yīng)加快農(nóng)村征信體系建設(shè),積極指導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行加入人民銀行大小支付結(jié)算體系,適當(dāng)放松利率管制,允許村鎮(zhèn)銀行根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平,資金供求狀況和債務(wù)人承受能力自主確定貸款利率,實(shí)行略低于農(nóng)村信用社的差別存款準(zhǔn)備金率政策,增加村鎮(zhèn)銀行資金的流動性。在政策扶持方面，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)差別化的扶持政策，對于沒有擔(dān)保品的深度貧困農(nóng)民而言，融資方式可以由扶貧基金會來組織專門的貸款，不用新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)來做，降低其風(fēng)險壓力。

3.為農(nóng)村金融創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，堅持供應(yīng)與風(fēng)險相結(jié)合

推進(jìn)農(nóng)村保險業(yè)的發(fā)展，使其用來分散新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險。應(yīng)提高農(nóng)村保險業(yè)的覆蓋率，健全其風(fēng)險管理機(jī)構(gòu)，增加保險產(chǎn)品的開發(fā)、市場的開拓等，完善農(nóng)村保險管理體系的構(gòu)建。政府應(yīng)對農(nóng)村保險業(yè)加以補(bǔ)助，充分發(fā)揮其支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障農(nóng)村財產(chǎn)安全、降低新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款利率的作用。政府還可以利用稅收款來為新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)提供風(fēng)險準(zhǔn)備金，能為農(nóng)民提供越多貸款的機(jī)構(gòu)，可以獲得越高的風(fēng)險準(zhǔn)備金。

4.增強(qiáng)各項(xiàng)政策的系統(tǒng)性，形成農(nóng)村金融體系的動態(tài)平衡

將農(nóng)民、農(nóng)村企業(yè)、正規(guī)金融機(jī)構(gòu)、新型金融機(jī)構(gòu)以及保險業(yè)等各種政策聯(lián)系起來，使他們能夠相互作用、相互補(bǔ)充、相互制約，形成農(nóng)村金融體系的動態(tài)平衡。我國的農(nóng)村金融改革，是一個系統(tǒng)，一個整體性工程，包括了農(nóng)村金融市場的各個方面，因此，需要的是一個整體性的發(fā)展思路。對于新型金融機(jī)構(gòu)的管制，也應(yīng)形成不同類型機(jī)構(gòu)之間的相互配合與相互制約的長效機(jī)制。

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