洪 涵

(云南行政學(xué)院 法學(xué)教研部，云南 昆明 650111)

加強(qiáng)民生建設(shè)、減少問題產(chǎn)生源，是做好社會(huì)管理工作的保障。同時(shí)，民生建設(shè)也依賴于社會(huì)管理創(chuàng)新。2009～2010年間，筆者到云南白族雨鄉(xiāng)就新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡稱“新農(nóng)?！?的實(shí)施做了長期田野調(diào)查。本文將基于該調(diào)查，兼采人類學(xué)、社會(huì)學(xué)的理論與方法，對民族地方民生建設(shè)中的社會(huì)管理創(chuàng)新做一實(shí)證分析。

一、雨鄉(xiāng)推行新農(nóng)保的概況

近年來，國家關(guān)注三農(nóng)、關(guān)注民生，廣大農(nóng)民同胞日漸迎來了“種地不上稅、上學(xué)不付費(fèi)、看病不太貴”的好光景。為進(jìn)一步緩解農(nóng)村居民的后顧之憂、實(shí)現(xiàn)他們“養(yǎng)老不犯愁”的企盼，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，2009年9月國務(wù)院在總結(jié)多年探索經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上發(fā)布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2009〕32號)，確立了新農(nóng)保的基本原則和主要政策，要求自2009年起，以試點(diǎn)的形式逐年推進(jìn)新農(nóng)保制度的全覆蓋。

雨鄉(xiāng)是云南楚雄彝族自治州N縣境內(nèi)的一個(gè)白族鄉(xiāng)，地處滇中北高原的低緯度、高海拔地帶，國土面積243平方千米，距離縣城14千米，州府51千米。轄7個(gè)村委會(huì)、123個(gè)村民小組。2009年有農(nóng)戶 3 352 戶、 13 927 人，人均收入 3 306 元。國務(wù)院新農(nóng)保指導(dǎo)意見發(fā)布后，云南省上報(bào)并獲批了包括N縣在內(nèi)的13個(gè)首批國家級試點(diǎn)縣。2009年12月云南省新農(nóng)保試點(diǎn)工作啟動(dòng)后，N縣雨鄉(xiāng)先后開展了如下工作：

(一)成立領(lǐng)導(dǎo)組織、制定實(shí)施方案

2009年底N縣召開了縣、鄉(xiāng)、村三級共700余人參加的啟動(dòng)會(huì)議，宣布成立縣新農(nóng)保工作領(lǐng)導(dǎo)小組具體負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全縣試點(diǎn)工作。要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要成立領(lǐng)導(dǎo)小組，各村也要由村干部、村民小組長一起成立工作小組。發(fā)布了《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作實(shí)施方案(試行)》(N政通〔2009〕19號)，規(guī)劃了工作步驟和各階段要實(shí)現(xiàn)的“參保率”。

(二)進(jìn)行宣傳

除召開啟動(dòng)會(huì)議，讓各級工作人員對新農(nóng)保工作“心中有數(shù)”外，N縣要求各鄉(xiāng)勞保所、村委會(huì)、村民小組長負(fù)責(zé)給每戶農(nóng)戶送達(dá)一份名為《參加新農(nóng)保，養(yǎng)老不犯愁》的宣傳單。其中對“什么叫新農(nóng)?！薄ⅰ澳男┤丝梢詤⒓印?、“如何參加”等問題做了解答并舉例說明?！白尫蠗l件的人都知道，做到家喻戶曉”是這項(xiàng)工作的基本要求。

(三)60周歲以上人口基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放

國務(wù)院指導(dǎo)意見要求2009年要將工作覆蓋到第一批試點(diǎn)縣，時(shí)間緊且任務(wù)重。由于該意見規(guī)定新農(nóng)保實(shí)施時(shí)已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇者，不用繳費(fèi)就可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，于是最終包括N縣在內(nèi)的許多試點(diǎn)縣都采取了啟動(dòng)工作后先認(rèn)定、發(fā)放60周歲以上人口基礎(chǔ)養(yǎng)老金的方式。為此，雨鄉(xiāng)抽調(diào)了大量工作人員，對年滿60周歲人口進(jìn)行了摸底調(diào)查、信息采集和資格認(rèn)定。這一工作時(shí)間緊、涉及面廣、工作量大。雨鄉(xiāng)勞保所只有兩名工作人員，所以只有臨時(shí)抽調(diào)其它人員來協(xié)助，各村民小組長也為解釋制度、采集信息付出了辛勤勞動(dòng)。年邁臥床不起的老人，要上門進(jìn)行信息采集。不能自行填寫表格的，要幫助填寫。沒有戶口冊、身份證的，要到派出所補(bǔ)辦第二代身份證、開具戶口證明。拍攝證件照時(shí)，語言不通的，要找同族工作人員為他們“翻譯”。最終，雨鄉(xiāng)有 1 442 名60周歲以上的老年人獲得了領(lǐng)取資格。

(四)16～59周歲人員的參保工作

以基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放為前奏，2010年春節(jié)前后雨鄉(xiāng)又開始開展16～59周歲人員的參保工作。由于這一年齡段村民參保需要先繳費(fèi)、到年滿60周歲后才能享受養(yǎng)老金，所以鄉(xiāng)政府首先繼續(xù)開展宣傳工作，對500多名初中生進(jìn)行了培訓(xùn)，讓他們帶著宣傳單放寒假回家做宣傳。自2010年5月開始，抽調(diào)了43名鄉(xiāng)政府工作人員，以族別、原籍地、語言為依據(jù)，分派到不同村子，分片包干、責(zé)任到人、包村包戶地宣傳政策、辦理參保手續(xù)。43名工作人員要到負(fù)責(zé)的片區(qū)，與各村委會(huì)工作人員、村民小組長配合，召開戶長會(huì)，進(jìn)行宣傳，然后現(xiàn)場收取相關(guān)證件(帶回鄉(xiāng)政府統(tǒng)一復(fù)印)、辦理交費(fèi)手續(xù)、并把收到的參保費(fèi)統(tǒng)一存入鄉(xiāng)農(nóng)村信用合作社，再負(fù)責(zé)將收取的證件退還村民。

為“發(fā)動(dòng)”參保，基于國務(wù)院指導(dǎo)意見對個(gè)人繳費(fèi)的100～500元五個(gè)檔次的規(guī)定，楚雄州人民政府下發(fā)了《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼辦法的通知》(楚政通〔2010〕41號)，規(guī)定按繳費(fèi)檔次分別給予參保人10～40元不等的補(bǔ)助。N縣也要求村干部要帶頭投保最高的500元一檔，其中本人繳費(fèi)250元，縣財(cái)政補(bǔ)250元。雨鄉(xiāng)對各村委會(huì)也有獎(jiǎng)勵(lì)措施，每投保一人就補(bǔ)助村委會(huì)3.5元的辦公經(jīng)費(fèi)。通過采取這些舉措，到2010年6月底，雨鄉(xiāng)共有 7 242 名村民投保，占適齡參保人數(shù)的62%以上。從投保檔次來看，投100元的居多，占95%以上，共投資金 723 000 元。

二、對雨鄉(xiāng)推行新農(nóng)保過程的分析

從雨鄉(xiāng)推行新農(nóng)保的“過程”中可以發(fā)現(xiàn)，制度不僅是被“規(guī)定”的，還是被“實(shí)踐”的，制度的建構(gòu)是宏觀且抽象的，制度的實(shí)踐卻是微觀且具體的，其間存在如下值得思考的問題。

(一)制度的實(shí)施由政府主導(dǎo)，政府為完成“任務(wù)”采用了多種舉措

目前中國的社會(huì)保障模式以官設(shè)、官管、官辦、官督為特征，國家機(jī)關(guān)是推進(jìn)新農(nóng)保的中堅(jiān)力量，而國家機(jī)關(guān)又依托于長期政權(quán)建設(shè)所形成的科層體系來開展工作。這一體系，有著體制性約束力量，可以調(diào)用相關(guān)機(jī)關(guān)和人員，要求他們各司其職、配合完成上級安排的“任務(wù)”。新農(nóng)保工作在雨鄉(xiāng)的啟動(dòng)和開展，就依賴于從上到下層層召開會(huì)議、成立工作組、分派工作人員、布置工作任務(wù)。

新農(nóng)保是一種社會(huì)“保險(xiǎn)”，要求參保人履行繳費(fèi)義務(wù)。在雨鄉(xiāng)，村民每年收入的 2 000～3 000 千元，除了要購買生活必需品外，還要購買來年的生產(chǎn)資料，留足醫(yī)療、教育等開支，再加上養(yǎng)老保險(xiǎn)，是一項(xiàng)要投入多年才見“收益”的特殊險(xiǎn)種，所以青壯年對之不太熱心。為完成“任務(wù)”，基層機(jī)關(guān)及其工作人員，只有采取種種舉措來“發(fā)動(dòng)”投保。這些措施有的具有“合法性”，如成立工作領(lǐng)導(dǎo)組織、召開啟動(dòng)工作會(huì)議；制定試點(diǎn)工作實(shí)施方案；解釋制度、采集信息等。有的則是為實(shí)施制度而采取的“策略”，或者說是對權(quán)力的非正式運(yùn)用。如新農(nóng)保確立了“政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參?！钡脑瓌t，但當(dāng)?shù)夭捎昧藢訉酉逻_(dá)指標(biāo)任務(wù)、包村包戶開展工作的舉措。又如國家規(guī)定：“新農(nóng)保制度實(shí)施時(shí)，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費(fèi)”。按該規(guī)定，基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放和16～59周歲人口參保應(yīng)同時(shí)開展，但雨鄉(xiāng)發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金時(shí)，“符合參保條件的子女”還沒有繳費(fèi)參保。

范堅(jiān)強(qiáng)緊張地看著他。夏冰風(fēng)卷殘?jiān)?，把桌上的酒菜一掃而光，一邊打著嗝一邊向下捋著肚皮，說：“你讓我代你坐牢，自己卻大吃大喝，公平嗎？”

(二)基層機(jī)關(guān)、組織工作量大，村委會(huì)工作具有“行政化”特征

新農(nóng)保服務(wù)對象龐大，工作中要對參保人的身份、戶口信息進(jìn)行采集、審核，建立書面和數(shù)字檔案，進(jìn)行基金監(jiān)管等。但雨鄉(xiāng)農(nóng)保工作人員很少，只有大量臨時(shí)抽調(diào)其它人員來“集中火力”地開展工作。同時(shí)由于沒有聯(lián)網(wǎng)的信息系統(tǒng)，村一級基本無條件建立數(shù)字檔案，只有大量采用手工抄錄的方式，既帶來了較大的工作量，也帶來了參保信息不準(zhǔn)確、不便于提供參保關(guān)系轉(zhuǎn)移服務(wù)等問題。更何況，雨鄉(xiāng)的各基層機(jī)關(guān)、組織，今天要“集中火力”開展新農(nóng)保，明天可能又要“集中火力”開展烤煙收購工作、征兵工作，有些不堪重負(fù)。

另一方面，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在相當(dāng)程度仍將村/居民委員會(huì)作為自己的下屬機(jī)構(gòu)對待，鄉(xiāng)村治理并不是簡單的村民自治，而是一種行政介入與村/居民自治的混合體。[1]在雨鄉(xiāng)，基層機(jī)關(guān)常給村民自治組織布置各種“任務(wù)”，要求他們負(fù)責(zé)“落實(shí)”。再加上因區(qū)位、自然條件所限，集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，村民自治組織的運(yùn)行要依靠政府撥款，所以“行政化”特征尤為明顯。但N縣是國家級貧困縣，財(cái)政補(bǔ)助水平有限(如目前雨鄉(xiāng)的村兩委人員，黨支部書記和村委會(huì)主任每月有560元補(bǔ)貼，副書記、副主任、文書每月有440元補(bǔ)貼。計(jì)生員、獸醫(yī)員等每月有250元補(bǔ)貼。村民小組長若所在小組農(nóng)戶數(shù)在20戶以上，每月有18元補(bǔ)貼，農(nóng)戶數(shù)在20戶以下，只有15元補(bǔ)貼)。在“每投保一人，就補(bǔ)貼村委會(huì)3.5元辦公經(jīng)費(fèi)”措施的帶動(dòng)下，村民自治組織工作人員可能會(huì)想方設(shè)法、軟硬兼施地“發(fā)動(dòng)”村民參保。甚至可能會(huì)出現(xiàn)如杜贊奇所說的、將其職權(quán)變?yōu)橹\利手段的“贏利型經(jīng)紀(jì)人”[2]。如有研究者在廣東某鎮(zhèn)調(diào)查時(shí)就發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府要求2009年底的參保率必須達(dá)到60%，但研究者調(diào)查時(shí)只達(dá)到20%多一點(diǎn)。鎮(zhèn)政府也規(guī)定達(dá)到要求的村，按每人5元的標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)勵(lì)村集體，達(dá)到80%的，按每人10元獎(jiǎng)勵(lì)村集體。這種獎(jiǎng)勵(lì)導(dǎo)致了村干部強(qiáng)制農(nóng)戶參?，F(xiàn)象的產(chǎn)生，有些村干部強(qiáng)制要求村民一次性交清參保費(fèi)用。[3]

(三)村民在制度實(shí)施中處于被動(dòng)地位

在人類學(xué)看來，“認(rèn)知”是一種比較重要的社會(huì)文化現(xiàn)象，它“關(guān)系到人們用來賦予世界以意義的知識，和這些知識獲取、學(xué)習(xí)、組織、儲存與恢復(fù)的方式。更寬泛地講，它包括人類經(jīng)驗(yàn)的所有主要形態(tài)：人們思考的方式、感知和認(rèn)識的方式，這些令他們的生活富有意義，并具有或多或少的秩序?！庇绕涫侨藗冊谌粘Ｉ罨A(chǔ)上所形成的“常識”，提出了一種大多數(shù)人在多數(shù)情況下會(huì)采用的認(rèn)知方式和建構(gòu)體系，構(gòu)成了人們的日常世界。[4]

社會(huì)保障一般被視為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化發(fā)展的產(chǎn)物，每一國家歷史發(fā)展、文化的不同會(huì)帶來社會(huì)保障觀念的不同。中國雖然在很早的時(shí)候就萌生了民本思想，但該思想?yún)s依托于“王道”、“德政”等觀念，被動(dòng)地等待“賜?！薄＝▏詠黼m然也通過各種形式明確了國家在保障民生方面的責(zé)任，但現(xiàn)代社會(huì)保障理念、社會(huì)保險(xiǎn)的運(yùn)行機(jī)理深入人心，群眾自覺選擇投保還有待時(shí)日。在雨鄉(xiāng)這樣的山區(qū)民族地方，新農(nóng)保的實(shí)施從一開始就依賴于通過宣傳來擴(kuò)大村民的認(rèn)知?；鶎訃覚C(jī)關(guān)采取了一戶一信、先行發(fā)放由中央財(cái)政全部“買單”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金等形式進(jìn)行宣傳，還專門吸納了民間“鋪灑青松茅”等文化符號、舉行“發(fā)放儀式”，以實(shí)現(xiàn)國家與民間的“交流”，啟發(fā)社會(huì)認(rèn)同。但做出這些努力后，村民對新農(nóng)保的認(rèn)知和自覺采用程度仍有限，新農(nóng)保的性質(zhì)、意義、內(nèi)容，尚未成為村民日常生活經(jīng)驗(yàn)的一部分。工作人員們也紛紛表示，如果不采用“包村包戶”等方式上門做工作，要完成規(guī)定的“參保率”是很難的。此外，隨著新農(nóng)保的推行，在按年繳費(fèi)義務(wù)的履行、領(lǐng)取資格的認(rèn)定等事項(xiàng)上都可能會(huì)出現(xiàn)爭議。目前的“行政化”的制度推行方式，沒能為村民提供有效的意愿表達(dá)和權(quán)利救濟(jì)途徑。

(四)按年持續(xù)收取保費(fèi)面臨著挑戰(zhàn)

從雨鄉(xiāng)的實(shí)踐來看，村民普遍認(rèn)為新農(nóng)保在一定程度上有助于養(yǎng)老，并且從他們的家庭收支來看，每年投保100元，壓力不算大。只是國家制度設(shè)計(jì)的是“按年”繳費(fèi)，并且需要持續(xù)繳費(fèi)多年。如果沒有村民的持續(xù)繳費(fèi)，新農(nóng)?；鸱e累將會(huì)受到影響，進(jìn)而影響到養(yǎng)老金的發(fā)放?，F(xiàn)在第一年的參保繳費(fèi)，通過基層機(jī)關(guān)、組織采用包村包戶、上門服務(wù)等形式來完成。那么接下來是否政府每年都要采取同樣的措施催繳保費(fèi)？如果政府在前幾年動(dòng)員各種力量發(fā)動(dòng)參保，幾年后又投入到其它工作中去，村民自愿繳費(fèi)積極性仍不高的話，繳費(fèi)工作將得不到鞏固，新農(nóng)保的運(yùn)行將存在很大風(fēng)險(xiǎn)。

三、新農(nóng)保在民族地方實(shí)施中的社會(huì)管理創(chuàng)新

“社會(huì)管理”指的是建立一系列制度和機(jī)制，處理社會(huì)事務(wù)，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，解決社會(huì)問題，化解社會(huì)矛盾，滿足社會(huì)需求，保障社會(huì)有序運(yùn)行。推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，就是要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的新格局，運(yùn)用多種資源和手段，對社會(huì)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范、協(xié)調(diào)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。社會(huì)管理創(chuàng)新是以推動(dòng)權(quán)利保障和民生建設(shè)為基礎(chǔ)和導(dǎo)向的，而民族地方的民生建設(shè)本身也需要社會(huì)管理創(chuàng)新。

(一)加強(qiáng)對國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)行為的監(jiān)督

(二)以基層自治組織為平臺，建立交流協(xié)商制度，完善激勵(lì)機(jī)制

哈貝馬斯曾提出通過話語商談提高全社會(huì)福利的理論，認(rèn)為合法性必須經(jīng)由公民普遍參與并決定。[5]但新農(nóng)保制度在雨鄉(xiāng)的推行，主要是由國家“主動(dòng)出擊”，村民欠缺表達(dá)交流的機(jī)會(huì)，具有“行政化”特征的村委會(huì)也沒有充分扮演村莊社會(huì)管理者的角色。社會(huì)管理創(chuàng)新要求改善社會(huì)治理、擴(kuò)大社會(huì)參與，基層自治組織可謂是促進(jìn)溝通和參與的有效平臺，所以應(yīng)以自治組織為依托，建立一些便于村民表達(dá)意愿、與國家機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商的制度化機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我治理。

另一方面，雨鄉(xiāng)的新農(nóng)保工作大量地依靠自治組織工作人員來開展，但這些人員(尤其是村民小組長)的報(bào)酬與工作的繁雜程度是不相稱的。在國外的研究中，這些位于政府權(quán)力金字塔最底層，在一線與公民打交道的人員被稱為“街頭官僚”，他們權(quán)力小、地位低，只有上級、沒有下級。他們的工作直接構(gòu)成政府機(jī)關(guān)的“產(chǎn)出”。他們的工作質(zhì)量、績效直接影響著公眾對政府的評價(jià)。[6]所以，要順利地推行新農(nóng)保制度，防止“街頭官僚”將職權(quán)視為謀利的手段，還需要以合適的方式規(guī)范其工作規(guī)程、保障其工作經(jīng)費(fèi)、提高其報(bào)酬水平。

(三)創(chuàng)新管理服務(wù)形式

社會(huì)管理創(chuàng)新的核心不是強(qiáng)化管理，而是改善治理、擴(kuò)大社會(huì)參與以避免政府干預(yù)過多、負(fù)擔(dān)過重。具有普惠性特點(diǎn)的新農(nóng)保將給養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)帶來龐大的服務(wù)對象。當(dāng)新農(nóng)保逐步在全國范圍內(nèi)各縣、市、區(qū)、旗鋪開后，各基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都面臨著較大的工作壓力，為此需要?jiǎng)?chuàng)新管理服務(wù)形式。例如，歐洲福利國家就采取了引入私營機(jī)制，減輕官方系統(tǒng)壓力，提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量的方式。在我國，2005年江蘇省宜興市在農(nóng)保工作探索中也以“服務(wù)外包”的形式和保險(xiǎn)公司合作。財(cái)政負(fù)責(zé)基金征繳、管理，保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)參保手續(xù)辦理、賬戶信息管理、養(yǎng)老待遇結(jié)算和發(fā)放，人社局負(fù)責(zé)政策制定和監(jiān)督檢查，以降低行政成本，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能，借助市場壓力提升農(nóng)保服務(wù)水平。[7]這些舉措值得在民族地方、乃至在全國加以推廣。

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