馬 淮

(中央民族大學經(jīng)濟學院，中國北京100081)

論少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控的必要性和特殊性

馬 淮

(中央民族大學經(jīng)濟學院，中國北京100081)

少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控是國家宏觀調(diào)控的重要組成部分。多年以來，我們較多注重對中央政府宏觀調(diào)控功能的研究，相對缺乏對于少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控職能的認識，導致少數(shù)民族地方政府難以根據(jù)本地區(qū)的總量、結構、效益等實際情況進行有針對性的總體、長期調(diào)控，少數(shù)民族地區(qū)社會和經(jīng)濟發(fā)展受到限制。在促進少數(shù)民族地區(qū)跨越式發(fā)展過程中，必須充分認識少數(shù)民族地方政府實施宏觀調(diào)控的必要性和特殊性，以便更好地促進地區(qū)經(jīng)濟穩(wěn)定、長期發(fā)展。

少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控;少數(shù)民族地方政府;必要性;特殊性

建立完善的宏觀調(diào)控體系是建設社會主義市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。在這一過程中，需要加強對少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控必要性和特殊性的認識，形成全國層次分明、結構合理、協(xié)調(diào)有序的宏觀調(diào)控體系，以便更好地促進經(jīng)濟社會的發(fā)展。

一、少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控是國家宏觀調(diào)控的重要組成部分

社會主義市場經(jīng)濟體制下的政府宏觀調(diào)控體系，是由中央政府調(diào)控體系與地方政府調(diào)控體系共同組成的，其中，少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控是地方政府宏觀調(diào)控的有機組成部分。

所謂少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控，是指在市場經(jīng)濟體制下，少數(shù)民族地方政府為實現(xiàn)既定目標，對所轄區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟總體及其運行進行調(diào)節(jié)和控制的過程。地方政府作為地區(qū)宏觀調(diào)控的調(diào)控主體，與中央政府一樣，調(diào)控客體主要是經(jīng)濟總量，只不過總量指標的外延有所區(qū)別。相對于中央政府對一國范圍內(nèi)的經(jīng)濟活動總體進行調(diào)節(jié)，少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控主要是由少數(shù)民族地方政府根據(jù)中央政府宏觀調(diào)控的整體戰(zhàn)略部署，以地方社會發(fā)展現(xiàn)狀和整體利益為依據(jù)，針對各項地方經(jīng)濟總量指標，如地方生產(chǎn)總值、地方價格總水平、地方財政收入、地方總需求、地方失業(yè)率、地方消費品價格指數(shù)等，進行的決策、計劃、監(jiān)督、調(diào)節(jié)等。

少數(shù)民族地方政府之所以是相對獨立的宏觀調(diào)控主體，原因在于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊性。宏觀調(diào)控是基于市場中經(jīng)濟個體自身活動的組織性和總體缺乏有效協(xié)調(diào)而進行的后發(fā)調(diào)節(jié)，經(jīng)濟主體的不同行為模式、不同產(chǎn)業(yè)關聯(lián)、不同組織結構、不同激勵反饋方式，市場的不同發(fā)育程度、不同供需關系、不同競爭格局，都會對宏觀調(diào)控的時機、目標、手段、效果產(chǎn)生影響。與非少數(shù)民族地區(qū)相比，少數(shù)民族地區(qū)在資源稟賦、物質基礎、創(chuàng)新能力、財政水平乃至文化觀念等互有差別，民族關系相對復雜，市場化程度相對較低，這在客觀上要求民族地區(qū)政府在確定所轄區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的目標、任務、布局、速度、重點和政策手段時，必須緊密結合區(qū)域實際:

第一，在執(zhí)行和落實中央政府制定的宏觀調(diào)控決策時，主動、靈活地制定具體實施方案和政策措施。少數(shù)民族地方受到兩個主體的宏觀調(diào)控管理，一個是中央政府，一個是地方政府。一方面，地方政府必須服從并配合中央政府的宏觀調(diào)控管理，另一方面，地方政府也必須認識到中央政府宏觀調(diào)控針對的是全國大局和各個地方共性，不可能照顧到各個地方的特性、個性。因此，在執(zhí)行中央的宏觀調(diào)控政策時，不能教條化地僵化、被動實施，而應在堅決貫徹中央政府宏觀調(diào)控意圖并切實保證全國宏觀調(diào)控權威性、一致性的大原則下，立足地區(qū)實際創(chuàng)造性地予以落實，使中央政府的宏觀調(diào)控政策更加切合地方實際，從而使國家宏觀調(diào)控目標更好地落實，并取得更好的效果。

第二，少數(shù)民族地方政府還應依據(jù)法定職能，相對獨立地對于地區(qū)經(jīng)濟的總體運行進行調(diào)節(jié)和管理，這是少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控更為重要的內(nèi)容。在與中央政府制定的宏觀調(diào)控總目標不相矛盾的前提下，少數(shù)民族地方政府應根據(jù)地方發(fā)展實際，有的放矢地制定地區(qū)具體的宏觀調(diào)控目標，引導微觀主體，發(fā)展中觀市場，平衡總量關系。新中國建立至今，基于民族平等、團結和共同繁榮的理念，我國推行了民族區(qū)域自治政策，并針對民族自治地方經(jīng)濟發(fā)展起點低、底子薄、教育水平滯后、資金、技術、人才等資源匱乏的特點，出臺了諸多支持少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)惠政策。民族自治地方政府不但可以依據(jù)《憲法》、《民族區(qū)域自治法》以及本民族自治地方的自治條例、單行條例等，享有較大程度的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展自主權，自主制定行政法規(guī)、規(guī)章、政策和采取靈活措施，還能向上級反饋地方信息，適應地方情況申請政策優(yōu)惠。應該說，這些是少數(shù)民族地區(qū)相對于其他地區(qū)的獨特優(yōu)勢，也是支持少數(shù)民族地方政府實行地方宏觀調(diào)控的重要法律和政策依據(jù)。如果說非民族自治地方政府的宏觀調(diào)控權還沒有被明確規(guī)定的話，民族自治地方政府的這一權限卻是有法可依的。合理利用這一權利，實事求是、因地制宜地確定地區(qū)特殊的宏觀調(diào)控目標，自主獨立地采取各種手段措施促進民族地區(qū)的宏觀經(jīng)濟發(fā)展，既是少數(shù)民族地方政府的可為之舉，亦為應為之舉。

二、少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控目標的特殊性

少數(shù)民族地方政府實施宏觀調(diào)控，首先要注重宏觀調(diào)控目標的特殊性。作為中央政府宏觀調(diào)控的有力補充，少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控主要針對的不是本地區(qū)與其他地區(qū)的共性，而是自身特性、個性，這是少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控存在的依據(jù)，也是其調(diào)控的重要內(nèi)容。因此，如果說中央政府的宏觀調(diào)控目標要強調(diào)全國普適性的話，少數(shù)民族地方政府的宏觀調(diào)控目標則要突出地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的獨特性。總體而言，少數(shù)民族地方政府在確定地區(qū)宏觀調(diào)控目標時，需要特別注意以下問題:

第一，少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展必須以促進民族團結、和諧發(fā)展為前提。少數(shù)民族地區(qū)是落實國家民族政策的重要載體，少數(shù)民族地方政府責無旁貸地肩負著促進民族平等、團結、和諧發(fā)展、共同繁榮的任務。與非少數(shù)民族地區(qū)相比，少數(shù)民族地區(qū)多民族共居，區(qū)域內(nèi)少數(shù)民族占比較高，民族關系復雜，民族矛盾在社會矛盾系統(tǒng)中占據(jù)顯著地位。雖然由于我國的“大雜居、小聚居”格局，非少數(shù)民族地區(qū)也存在不同民族共同居住的問題，但由于漢族人口占絕對多數(shù)，少數(shù)民族人口相對分散并通常存在較強的漢化傾向，民族矛盾不突出，區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化矛盾通常不會以民族矛盾的形式爆發(fā)出來。但在少數(shù)民族地區(qū)，民族矛盾是社會矛盾系統(tǒng)中的首要矛盾，少數(shù)民族個體的利益和意愿表達在聚居格局下較易凝聚成總體訴求，民族情緒易被點燃，任何政治矛盾、經(jīng)濟矛盾、文化矛盾、宗教矛盾等，只要牽扯到民族間關系，都可能以民族矛盾的形式表現(xiàn)出來，我國近年來在西藏、新疆、內(nèi)蒙古等地發(fā)生的民族糾紛都是例證。這就使得民族地方政府在處理地區(qū)矛盾時，要將民族矛盾放在首要和核心地位，將維護民族團結和和諧發(fā)展作為地區(qū)宏觀調(diào)控最為重要的目標。

第二，少數(shù)民族地方政府要積極促進市場發(fā)育，深化體制改革。自改革開放以來，西部民族地區(qū)與東部的差距越來越大，東部的富足與西部的貧困形成強烈反差。對此，人們很容易從歷史路徑、區(qū)位優(yōu)勢、政策差異來解讀。但事實上，東西部的差距，本質上是市場機制發(fā)育程度、發(fā)育水平的差距。當東部地區(qū)在社會主義市場經(jīng)濟體制的建設中已經(jīng)達到基本成熟和完善階段時，眾多西部的少數(shù)民族地區(qū)依然處在社會主義市場經(jīng)濟建設的初級或中級階段，無論在市場廣度、深度，還是在市場基礎等各方面都難以與東部地區(qū)比肩。這使少數(shù)民族地方政府必須將促進市場經(jīng)濟發(fā)展作為地區(qū)宏觀調(diào)控的重要任務。波蘭尼曾言:“正是在中央集權式的干涉主義不斷膨脹的前提下，通向自由市場的道路才得以開拓并未曾再關閉?！保?］歷史上市場經(jīng)濟的形成是以政府強制力做后盾得以實現(xiàn)的。伴隨市場機制的作用能力不斷加強，政府與市場的關系遵循著從“大政府—小市場”到“中政府—中市場”，再到“小政府—大市場”的演變進程。當市場發(fā)育處于初期時，必須依仗政府力量為市場機制的建立和有效運行提供基礎或規(guī)則;當市場機制趨于成熟時，政府則應盡可能地退出市場以提供自由空間?；诖耍贁?shù)民族地方政府在促進市場發(fā)育過程中，既不能邯鄲學步，過早仿效東部市場經(jīng)濟成熟地區(qū)將資源配置權交由市場機制，亦不能停留在歷史的習慣路徑中不知與時俱進，而需根據(jù)地方市場發(fā)育實際情況，制定長期市場促進戰(zhàn)略，合理安排市場與政府關系，在轉變?nèi)藗儌鹘y(tǒng)的思維方式、行為方式的同時，重新分配權力和利益，培育競爭性市場主體和公平、統(tǒng)一、競爭、全面的市場體系，為市場機制的有效運行提供必要條件。

第三，少數(shù)民族地區(qū)應加大對勞動者素質技能的投資和培訓力度，注重收入分配的公平性。一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展必須要憑借4種基本因素來促動:人力資源、自然資源、資本構成和技術。在各種要素中，少數(shù)民族地區(qū)通常自然資源、人力資源豐富，但技術水平相對較低，如果缺乏區(qū)域外的支持，極易形成“高人口增長—低技術水平—工作能力差—缺乏創(chuàng)新—低收入—低儲蓄—低資本形成率—低區(qū)域技術需求—高人口增長”的惡性循環(huán)，陷入“低水平均衡陷阱”。而在自身資本不足的同時，少數(shù)民族地區(qū)僅僅憑借具有相對優(yōu)勢的自然資源，是難以在市場自發(fā)力量下吸引大量優(yōu)質資本進入的，經(jīng)濟啟動力量難以形成。這種情況，使得少數(shù)民族地區(qū)在經(jīng)濟發(fā)展過程中一方面要依靠中央扶持和政策優(yōu)惠，提高對外部資本的吸引力，另一方面要苦練內(nèi)功，通過提高勞動者的素質技能水平，提高技術和創(chuàng)新能力，打破低水平均衡陷阱，促動經(jīng)濟快速發(fā)展。相對于前一方面來說，后一方面是內(nèi)因、根本、可持續(xù)的，它有助于少數(shù)民族地區(qū)走出“輸血”式發(fā)展模式，走上“自供血”的發(fā)展道路。對此，少數(shù)民族地方政府必須增強提高勞動者素質技能的戰(zhàn)略意識，將對人力資源的投資和培訓上升到發(fā)展戰(zhàn)略的高度來認識，及早做好發(fā)展規(guī)劃，轉變投資職能，落實投資職責，將縮小與東部地區(qū)的“知識差距”、“創(chuàng)新差距”作為地區(qū)宏觀調(diào)控的長期發(fā)展重點。

提高勞動者素質技能水平，提高地區(qū)收入總水平是少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟實現(xiàn)內(nèi)生增長的重要途徑。而少數(shù)民族地方政府在注重收入總水平提高的同時，還必須注重收入分配的公平合理。在我國改革過程中，出現(xiàn)了在缺乏必需的市場化基礎的條件下淺層次進行市場化改革的問題，即由于缺乏完善的規(guī)則和制度保障，自由和平等開始走向混亂和無序，部分使用公權力和具有資本優(yōu)勢者肆意擴張權利，不法獲取收益，傾斜的利益占有和分配關系使社會平等和社會公正出現(xiàn)嚴重問題，市場化的深入隱伏著諸多危機。少數(shù)民族地區(qū)是市場經(jīng)濟體制改革的后進者，有利的“后發(fā)優(yōu)勢”可以使其認發(fā)展之利而仿，辨發(fā)展之弊而防，警醒先行者的問題，充分認識收入差距過大對民族關系和社會發(fā)展帶來的極大威脅，在宏觀管理中建立必要的規(guī)則和制度，將市場之“輪”束縛在合理的“軌道”上，既保證經(jīng)濟發(fā)展的順暢和效率，又堅持收入分配的公平和民族關系的和諧。

第四，少數(shù)民族地方政府需要將保護生態(tài)作為宏觀調(diào)控的重要目標，在全國產(chǎn)業(yè)鏈中確定地方特色經(jīng)濟，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構。少數(shù)民族居住地區(qū)多為深山區(qū)、高寒區(qū)、偏遠地區(qū)和沙漠地區(qū)，生態(tài)環(huán)境惡劣而脆弱，雖然國土廣袤，但人口承載力低，按照聯(lián)合國人居環(huán)境標準來衡量，總體上是一個不利于人類生存和發(fā)展的地域。在這種區(qū)域，生態(tài)環(huán)境保護具有特別重要的意義。近年來，國家已經(jīng)針對少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)保護問題做了多方面的工作，如國家制定的《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》中的4個重點地區(qū)和4項重點工程全部在少數(shù)民族地區(qū)，國家實施的“天然林保護工程”和退耕還林、退牧還草項目主要在少數(shù)民族地區(qū)，全國200多個國家級自然保護區(qū)，近半數(shù)在少數(shù)民族地區(qū)，國家還在新疆實施了“塔里木盆地綜合治理工程”，在青海玉樹藏族自治州實施了“三江源保護工程”，并高度重視南方喀斯特地區(qū)的生態(tài)治理，等等。少數(shù)民族地方政府要充分配合國家的生態(tài)保護政策和措施，立足于區(qū)域居民和國家的長期發(fā)展需要，進一步將生態(tài)環(huán)境保護作為地區(qū)宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容，常抓不懈，由“掠奪性開放”轉向“可持續(xù)性開發(fā)”，并在生態(tài)環(huán)境保護與地區(qū)經(jīng)濟增長發(fā)生矛盾時，將保護生態(tài)作為首要目標，使經(jīng)濟增長方式和方法服從于生態(tài)保護的需要。當然，促進少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟增長也是少數(shù)民族地方政府必須堅持的目標。少數(shù)民族地方政府在落實這一職責過程中，必須充分考慮地方區(qū)情，不能因東部地區(qū)發(fā)展速度較快而簡單模仿、全盤照搬，要在全國發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和部署下，形成自身獨特的經(jīng)濟特點和產(chǎn)業(yè)特色。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，1980～1998年間民族地區(qū)與內(nèi)地漢族聚居地區(qū)年平均農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構相似系數(shù)、工業(yè)產(chǎn)業(yè)結構相似系數(shù)，分別高達0.9959和0.9999，相似系數(shù)幾乎等于1，表示民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構與內(nèi)地漢族聚居地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結構基本一致。而同時，民族地區(qū)工業(yè)競爭力系數(shù)僅相當于全國平均水平的18.88%、內(nèi)地漢族聚居地區(qū)的8.52%，全國工業(yè)競爭力位居前十位的省區(qū)全部集中在內(nèi)地漢族聚居地區(qū)，工業(yè)競爭力位居后15位的省區(qū)，絕大部分集中于民族地區(qū)［2］。以上數(shù)據(jù)說明，重復東部地區(qū)經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)布局，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟不但不會實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，反而會使經(jīng)濟差距越拉越大。少數(shù)民族地區(qū)若想提高區(qū)域經(jīng)濟競爭力，必須辨識本區(qū)在國家區(qū)域分工體系中的角色、地位和作用，或者實行差別化競爭，或者發(fā)展獨有產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品，避免與東部優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)直接交鋒，要充分發(fā)揮民族地方自然資源豐富、生物資源多樣性、民族文化多樣性、民族技術工藝獨有性、已有重工業(yè)規(guī)?；A、邊貿(mào)區(qū)位優(yōu)勢、勞動力資源豐富且廉價、地理景觀獨特性等等的優(yōu)勢，確定特色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展產(chǎn)業(yè)關聯(lián)性強、能夠對區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展方向和發(fā)展速度起引導、帶動作用的主導產(chǎn)業(yè)，形成經(jīng)濟特色，提高區(qū)域競爭優(yōu)勢。

三、少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控手段的特殊性

目標是手段之“的”，手段是目標之“矢”，目標和手段“有的放矢”的有效結合，才能合理、高效地實現(xiàn)宏觀調(diào)控。針對少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控目標的特殊性，如何適當運用各種宏觀調(diào)控手段，是少數(shù)民族地區(qū)宏觀調(diào)控研究中的一個重要問題。相對于中央政府的宏觀調(diào)控而言，少數(shù)民族地方政府由于權力資源相對稀少，能動性較為有限，宏觀調(diào)控手段通常不如前者豐富，這就需要少數(shù)民族地方政府在遵循宏觀調(diào)控一般性的同時，更為集中和有針對性地組合宏觀調(diào)控工具，提高宏觀管理效率。

第一，少數(shù)民族地方政府需要加快促進行政計劃手段向市場計劃手段的轉變，增強對宏觀經(jīng)濟的計劃管理。計劃是人類理性的體現(xiàn)，也是社會發(fā)展的內(nèi)在約束與導引。伴隨社會分工的精細、擴大，經(jīng)濟主體間的密切聯(lián)系，傳統(tǒng)的單純依靠經(jīng)濟個體組織生產(chǎn)的經(jīng)濟模式已經(jīng)在商品經(jīng)濟私人勞動與社會勞動的矛盾面前被證明不合時宜，總體計劃已成為經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求。少數(shù)民族地方政府在落實地方宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標過程中，必須充分重視經(jīng)濟計劃在宏觀調(diào)控中的重要地位和作用，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展制定預測性、方向性和結構性調(diào)節(jié)的長期計劃和以調(diào)節(jié)當時經(jīng)濟運行為主要內(nèi)容的為期一年左右的短期計劃，明確各時期諸多宏觀調(diào)控目標間的主次關系，制定綜合性的戰(zhàn)略規(guī)劃，并輔以具體的戰(zhàn)術安排和政策措施。

當前，部分少數(shù)民族地方政府存在著制定計劃僅僅局限于短期計劃、照貓畫虎、形同虛設的問題，認為“計劃”是“計劃經(jīng)濟體制”的核心特點，改革計劃經(jīng)濟體制、走向社會主義市場經(jīng)濟體制就需要弱化計劃管理在宏觀調(diào)控中的作用，減少甚至棄用經(jīng)濟計劃。這種思路，無疑是對計劃和計劃經(jīng)濟體制的誤解。計劃經(jīng)濟體制，雖以“計劃”二字定義，但其特點和缺陷，不在“計劃”，而在于高度集權的國家政權以行政方式對經(jīng)濟生活的全面控制和管理，計劃的制定以行政集權體制為依據(jù)，計劃的下達和執(zhí)行也僅僅是行政集權發(fā)揮作用的手段。由于這種計劃指令的全面行政性質，它與市場相排斥，罔顧經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，不但使經(jīng)濟總體發(fā)展受制于制定計劃者自身利益、知識、技能的限制，亂指揮、瞎計劃的問題大量存在，很多制定出的計劃不但無助于經(jīng)濟發(fā)展，反而會有害于形成正常的經(jīng)濟秩序;而且使權力全面滲入經(jīng)濟生活的各個環(huán)節(jié)，即使在向市場經(jīng)濟體制轉軌過程中也不時出現(xiàn)行政權力干擾市場機制、權力尋租的問題。少數(shù)民族地方政府實施宏觀調(diào)控，必須放棄這種依賴行政性計劃手段頻繁干預經(jīng)濟的做法。

但是，否定行政性計劃，并不等于不要計劃，而是要促進行政計劃手段向市場計劃手段的轉變。市場計劃手段，與行政計劃手段一樣，同樣要使用計劃，但在計劃與市場的關系上卻與后者截然不同。依照市場計劃手段，計劃是主導，市場是計劃作用的對象，同時市場也不是被動的，市場的規(guī)則與機制對計劃是必要的制約，或者說，計劃要以市場為基礎，要根據(jù)市場的矛盾與關系來制定、執(zhí)行、修正計劃。因此，計劃與市場是內(nèi)在統(tǒng)一的，二者通過縱橫交錯的制約關系相互促進，一方面計劃以市場為依據(jù)，通過總體經(jīng)濟控制力進行縱向調(diào)節(jié)使經(jīng)濟運行趨向合理;另一方面，市場通過橫向競爭，保證經(jīng)濟生活的活力，并在計劃的指導下形成協(xié)調(diào)有序的競爭格局，由于市場計劃手段中計劃的預測性、指導性，通常并不會強制企業(yè)執(zhí)行，而會依靠一整套經(jīng)濟手段予以配合，使企業(yè)在各種經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)下趨向計劃目標，從而達到地區(qū)計劃調(diào)節(jié)與企業(yè)行為的協(xié)調(diào)一致。少數(shù)民族地方政府，在深化體制改革和優(yōu)化宏觀經(jīng)濟管理過程中，必須適應現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展需要，高度重視經(jīng)濟計劃的作用，自覺調(diào)節(jié)計劃方式，增強市場計劃手段的運用能力，提高經(jīng)濟計劃的管理效率。

第二，少數(shù)民族地方政府要努力提高對財政政策的應用能力。財政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、收入分配政策、匯率政策等是宏觀調(diào)控中經(jīng)濟政策手段的重要內(nèi)容。其中，財政政策、貨幣政策和匯率政策傾向于對經(jīng)濟總量的調(diào)節(jié)，產(chǎn)業(yè)政策和收入分配政策則相對注重調(diào)節(jié)經(jīng)濟結構。就總量調(diào)節(jié)而論，少數(shù)民族地方政府較少具有推行貨幣政策和匯率政策的權力。比如貨幣政策，它是通過中央銀行對貨幣供應量和利率進行管理和調(diào)節(jié)的一種經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段，地方政府雖然也可以通過財政資金的金融化運作，如設立中小企業(yè)擔?；鹨约俺闪⒏黝愶L險投資基金等，獲取金融組織的有限調(diào)節(jié)權，但畢竟對市場貨幣供給量的影響能力微小，難以成為貨幣政策的應用主體。同樣，匯率政策的制定權也集中于中央政府，地方政府的能動性極小。由此，少數(shù)民族地方政府在對地方總量經(jīng)濟進行調(diào)節(jié)時，能夠自主使用的經(jīng)濟政策手段主要是財政政策。

但是，長期以來，由于少數(shù)民族地區(qū)財政具有明顯的“吃飯財政”特征，捉襟見肘、入不敷出的財政狀況成為少數(shù)民族地方政府應用財政政策的最大掣肘。分析少數(shù)民族地方政府財政結構，可以看到，經(jīng)常性財政支出在整個地方財政支出中所占比重極高，增長速度極快;在經(jīng)常性支出中，行政經(jīng)費日益膨脹，行政經(jīng)費中占比最大、增長最快的又是人頭經(jīng)費。當少數(shù)民族地方政府背負越來越重的赤字包袱，資金調(diào)度空前困難，部分地方財政甚至不能按期發(fā)放工資，不能及時足額報銷差旅費醫(yī)藥費，上級財政撥付的專款也經(jīng)常被挪用而不能及時到位時，利用財政手段進行宏觀經(jīng)濟調(diào)控無疑就具有了極大的難度。因此，少數(shù)民族地區(qū)政府特別是自治地方政府實施宏觀調(diào)控，就必須努力運用《民族區(qū)域自治法》賦予的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展自主權，提高對財政政策的應用能力，在擴張財政總量的同時，積極改革，平衡“吃飯”和“建設”的關系。一要與上級政府積極協(xié)商完善稅權、事權劃分，爭取將國土安全管理、生態(tài)環(huán)境保護、減災防災等具有明顯區(qū)域“收益外溢性”的成本支出由中央財政承擔，或者由中央政府和地方政府共同承擔。二要爭取擴大上級財政的轉移支付力度。我國經(jīng)濟的長期增長在某種意義上是以西部民族地區(qū)提供資源型上游產(chǎn)品、承擔“剪刀差”價格損失、生態(tài)資源環(huán)境的一定程度破壞為代價的，無論從彌補歷史欠帳、還是從促進國家區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展角度講，都應加大對少數(shù)民族地區(qū)的轉移支付力度。三要進行政府自身的行政機構改革，改變少數(shù)民族地區(qū)政府機構臃腫、冗員膨脹的現(xiàn)狀，裁撤和合并那些為與上級或外地對口對應但于地方發(fā)展實際無益或職能交叉、重疊的機構，因地制宜，精府簡政、精兵簡政，降低人均供養(yǎng)財政人口比例，為有限的財政資金用于地方經(jīng)濟發(fā)展騰拓空間。四要努力培養(yǎng)地方稅基，這是地方財政充裕的長期保障。只有在此前提下，少數(shù)民族地方政府才具有自主實施財政政策的可能性。同時，少數(shù)民族地方政府還要積極主動地提高自身利用財政政策的能力，掌握各項手段工具特別是總量參數(shù)型工具的種類、作用方向、預期效果，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展實際，有效組合財政補貼、減免稅、財政投資、參股、貼息、擔保等各種手段，以促進地方宏觀經(jīng)濟的總量平衡和平穩(wěn)發(fā)展。

第三，少數(shù)民族地方政府要靈活運用產(chǎn)業(yè)政策和收入分配政策。在優(yōu)化地方經(jīng)濟結構過程中，少數(shù)民族地方政府應科學謀劃長遠大局和大政方針，積極利用產(chǎn)業(yè)政策和收入分配政策，引導地方特色經(jīng)濟發(fā)展，促進社會分配公平合理。

產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控領域主要體現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結構政策，包括對重點產(chǎn)業(yè)的扶植、保護政策和對長期蕭條、衰退產(chǎn)業(yè)的調(diào)整、援助政策。多年以來，少數(shù)民族地方政府為了促進少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，一般都會設定地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點并提出產(chǎn)業(yè)結構轉換的具體目標，實施產(chǎn)業(yè)促進計劃推動產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化，這對于少數(shù)民族地區(qū)的結構調(diào)整具有重要的指導意義。但同時，不少少數(shù)民族地區(qū)在推行產(chǎn)業(yè)政策時也存在各種問題，如制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時，往往把著眼點放在優(yōu)先發(fā)展的國家或我國東部省市縣發(fā)展成功和要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，很少考慮本地區(qū)的要素稟賦及由此帶來的成本和效率的差異，由此導致的地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構同構既導致資源的低效配置和經(jīng)濟的低效發(fā)展，又促發(fā)和加劇了地方保護主義，造成市場分割和區(qū)域性封閉。又比如，部分少數(shù)民族地方政府出于追趕心態(tài)或在富民升位的政績觀驅使下，不顧群眾的自主選擇和市場選擇，想當然地培育“支柱產(chǎn)業(yè)”、發(fā)展“主導產(chǎn)業(yè)”，結果由于違反經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)在機制而導致資金、心血盡付東流，阻滯了經(jīng)濟發(fā)展步伐。產(chǎn)業(yè)政策的實施在實踐中成為一把名副其實的雙刃劍，運用得當，有助于平衡商品供求、引導資金合理流動優(yōu)化配置、促進區(qū)域市場和國內(nèi)統(tǒng)一市場的發(fā)育和形成;利用不當，則事倍功半、勞民傷財、弄巧成拙。少數(shù)民族地方政府應如何運用產(chǎn)業(yè)政策呢?最主要的原則在于自主、靈活、尊重經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。在制定產(chǎn)業(yè)政策時，少數(shù)民族地方政府必須全面認清自身區(qū)情及其與周邊和外部區(qū)域的關系，既不盲目模仿、好高騖遠，也不因循守舊、妄自菲薄，而要因地制宜，依托自身環(huán)境資源等的特有稟賦，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，主動、獨立地制定產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整方案，合理利用傾斜利率、稅收減免、直接投資等政策手段，推動地方產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化、升級。

合理的收入分配政策是社會公平的重要體現(xiàn)。我國從1993年黨的十四屆三中全會提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”，到2002年十六大提出“初次分配注重效率、再分配注重公平”，再到十七大提出“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關系、再分配更加注重公平”，收入分配政策越來越注重公平的價值意義和社會作用。這反映了伴隨著經(jīng)濟增長，人民對于共同分享經(jīng)濟成就的渴望，同時也是對現(xiàn)期貧富差距懸殊的社會問題的反思和應對。雖然庫茲涅茨討論經(jīng)濟增長和收入分配的倒U曲線提出，經(jīng)濟增長的初期階段社會收入分配會變得不平等;隨著經(jīng)濟的持續(xù)增長，收入分配不平等的程度會逐漸減輕;當經(jīng)濟增長達到更高水平以后，收入分配又會變得平等。這種理論假說在很大程度上符合西方發(fā)達國家經(jīng)濟增長歷史實際，但以此為論據(jù)，認為欠發(fā)達國家在當前的收入不平等是必要的、不可逾越的，即使就庫茲涅茨本人來看也是“危險的類比”。我國改革開放30余年在經(jīng)濟增長的同時沒有妥善解決收入公平的問題，基尼系數(shù)突破國際警戒線，貧富差距達到社會難以承受的地步，已經(jīng)給經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展帶來極大隱憂，不僅嚴重挫傷眾多農(nóng)民和工人對改革的積極性和熱情，還出現(xiàn)了社會不穩(wěn)定因素，群體性事件頻發(fā)，干群關系緊張、惡性案件激增。這些都進一步增加了少數(shù)民族地區(qū)的體制改革成本，加大了少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展難度。少數(shù)民族地方政府若以“弓弦捷徑”走出后發(fā)優(yōu)勢，少走彎路，就必須在促進地方經(jīng)濟增長的同時妥善解決收入不公的問題，不能期冀于倒U曲線理論，讓經(jīng)濟自然而然地過渡到公平中去，而是要通過政府的積極干預，依靠健全法律、積極推行合理的收入分配政策，提高廣大人民群眾收入在國家不斷增長的收入中所占的比例和份額，對貪污受賄、以權謀私、違法亂紀的高收入者形成政治、法律和經(jīng)濟壓力，從而使收入分配轉向公正。當前在少數(shù)民族地區(qū)，收入的區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、身份差距、行業(yè)差距等都存在，如何有效地促進收入結構合理化，是對少數(shù)民族地方政府執(zhí)政能力的極大考驗，也是少數(shù)民族地方政府必須背負的艱巨使命。

結語

當前，由于市場失靈、結構剛性、體制障礙等諸多問題，民族地區(qū)對區(qū)域宏觀調(diào)控存在著旺盛需求，但少數(shù)民族地方政府卻存在著對宏觀調(diào)控的必要性和特殊性重視不夠、調(diào)控能力不足的問題。供給與需求的尖銳矛盾既使少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展滯緩，也為少數(shù)民族地方政府實施宏觀調(diào)控提供了充足的空間和動力。如果少數(shù)民族地方政府能夠充分重視區(qū)域宏觀調(diào)控的重要性，審時度勢、自主積極地確定合理的宏觀調(diào)控目標和政策，必將有力推動少數(shù)民族地區(qū)的跨越式發(fā)展。

［1］Darl Polangyi．The Great Transformation，Boston，Beacon Press，1957．

［2］陳達云，鄭長德．中國少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展:實證分析與對策研究［M］．北京:民族出版社，2006．

Necessity and Specialties of Macro－adjustment in the Minority Areas of China

MA Huai
(School of Economics，Minzu University of China，Beijing 100081，China)

Macro－adjustment in the minority areas is an important part of China＇s macro－adjustment．For years，the research on the macro－adjustment has focused on the functions of the Central Government，which has led to a poor understanding of the macro－adjustment in different aspects by the local governments in the minority areas．The promotion of the steady and great－leap－forward development of the minority areas relies on a full understanding of necessity and specialties of macro－adjustment by the local governments in the minority areas of China．

macro－adjustment in the minority areas;local governments in the minority areas;necessity;specialties

F063.6

A

1672－867X(2012)04－0084－06

(責任編輯 俞 茹)

2012－01－20

馬淮(1977—)，女，中央民族大學經(jīng)濟學院講師，經(jīng)濟學博士。

中央民族大學“985工程”項目“中國少數(shù)民族經(jīng)濟”階段成果。