無(wú)證試生產(chǎn)?；钒敢l(fā)的思考

文/孔春紅 田烈斌

根據(jù)群眾舉報(bào)，T市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員對(duì)轄區(qū)內(nèi)某化工有限公司進(jìn)行執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，該公司為新建企業(yè)，生產(chǎn)有機(jī)胺產(chǎn)品，其中一甲胺、二甲胺、三甲胺水溶液（?；罚┦菍?shí)施生產(chǎn)許可證管理的產(chǎn)品。經(jīng)查，該公司自今年2月試生產(chǎn)至3月，共生產(chǎn)有機(jī)胺產(chǎn)品90噸，已銷(xiāo)售60噸，該公司未獲得有機(jī)胺產(chǎn)品生產(chǎn)許可證。但該公司獲得了T市安監(jiān)局核發(fā)的《危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)（使用）方案告知性備案證明》，允許該公司試生產(chǎn)，試生產(chǎn)期限為2011年12月3日至2012年5月1日。同時(shí)，該公司獲得了T市環(huán)保局核發(fā)的《建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)（運(yùn)行）環(huán)境保護(hù)核準(zhǔn)通知》，同意該公司試生產(chǎn)3個(gè)月，試生產(chǎn)期限為2012年1月4日至2012年4月3日。

對(duì)于該案的處理，執(zhí)法人員有以下兩種截然不同的意見(jiàn)：

第一種意見(jiàn)認(rèn)為：應(yīng)按照《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第四十五條、第四十八條之規(guī)定，定性為未取得工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證擅自生產(chǎn)、銷(xiāo)售有機(jī)胺產(chǎn)品的違法行為，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格查處。該條例第五條明確規(guī)定：“任何企業(yè)未取得生產(chǎn)許可證不得生產(chǎn)列入目錄的產(chǎn)品。任何單位和個(gè)人不得銷(xiāo)售或者在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中使用未取得生產(chǎn)許可證的列入目錄的產(chǎn)品。”因此從依法辦案的角度看，應(yīng)按無(wú)證查處，否則就有執(zhí)法不作為之嫌。

第二種意見(jiàn)認(rèn)為：不宜按無(wú)證查處，而應(yīng)積極履行職責(zé)，在保證安全生產(chǎn)的前提下，督促幫扶該公司盡快辦理相關(guān)許可手續(xù)。危化品生產(chǎn)企業(yè)在申辦生產(chǎn)許可證時(shí)必須取得安全生產(chǎn)許可證和排污許可證（或環(huán)保達(dá)標(biāo)證明）是受理其申請(qǐng)的必須條件。而要獲得安全許可證和排污許可證，企業(yè)必須進(jìn)行試生產(chǎn)，驗(yàn)收合格方可。這就給新建企業(yè)帶來(lái)了一個(gè)政策上的矛盾問(wèn)題，企業(yè)不試生產(chǎn)，就獲取不了安全許可證和排污許可證；不獲取安全許可證和排污許可證，就申辦不了生產(chǎn)許可證；而生產(chǎn)許可證的相關(guān)法規(guī)卻規(guī)定，企業(yè)未取得生產(chǎn)許可證前不得生產(chǎn)、銷(xiāo)售該產(chǎn)品。如此規(guī)定方面的沖突，讓企業(yè)左右為難，在辦理生產(chǎn)許可證上面臨尷尬境地。因此，從執(zhí)法公平、公正、合理的角度來(lái)看，該案不宜按無(wú)證查處，應(yīng)督促其盡快辦結(jié)相關(guān)許可手續(xù)。

筆者認(rèn)為第二種意見(jiàn)合法、合情、合理，并就此案情進(jìn)行分析，希望各地質(zhì)監(jiān)執(zhí)法同仁共同探討。

《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定，列舉了企業(yè)取得生產(chǎn)許可證應(yīng)當(dāng)符合的條件及“法律、行政法規(guī)有其他規(guī)定的，還應(yīng)當(dāng)符合其規(guī)定”。這是由于生產(chǎn)許可證發(fā)證產(chǎn)品涉及的范圍比較廣，有些產(chǎn)品的生產(chǎn)除了實(shí)施生產(chǎn)許可證制度管理外，其他法律、行政法規(guī)可能還有其他規(guī)定，如《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》規(guī)定危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)當(dāng)取得相關(guān)管理部門(mén)核發(fā)的批準(zhǔn)書(shū)，生產(chǎn)許可證主管部門(mén)在辦理生產(chǎn)許可證時(shí)要查驗(yàn)相關(guān)批準(zhǔn)書(shū)。這項(xiàng)規(guī)定的目的就是為了保證條例與國(guó)家其他法律、行政法規(guī)間的有效銜接。

《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第十四條規(guī)定：“危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)前，應(yīng)當(dāng)依照《安全生產(chǎn)許可證條例》的規(guī)定，取得危險(xiǎn)化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證。生產(chǎn)列入國(guó)家實(shí)行生產(chǎn)許可證制度的工業(yè)產(chǎn)品目錄的危險(xiǎn)化學(xué)品的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依照《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》的規(guī)定，取得工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證?！备鶕?jù)國(guó)家安監(jiān)和環(huán)保部門(mén)的規(guī)定，危化品項(xiàng)目建成后，允許有不超過(guò)半年的試生產(chǎn)期。在此試生產(chǎn)期限內(nèi)，企業(yè)應(yīng)辦理安全、環(huán)保等驗(yàn)收許可手續(xù)，并取得安全生產(chǎn)許可證和排污許可證。但是在此試生產(chǎn)期間，按《危險(xiǎn)化學(xué)品產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，在未取得安全生產(chǎn)許可證和排污許可證（或環(huán)保達(dá)標(biāo)證明）之前企業(yè)是不能辦理工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的。全國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證辦公室《關(guān)于危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)許可證辦理過(guò)程中有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示的答復(fù)》（全許辦[2009]32號(hào)）中明確指出：“一、按照《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》和危險(xiǎn)化學(xué)品各產(chǎn)品實(shí)施細(xì)則規(guī)定，企業(yè)申請(qǐng)辦理危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)許可證，應(yīng)當(dāng)提交安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)頒發(fā)的《安全生產(chǎn)許可證》，否則不予受理。二、關(guān)于企業(yè)取得《危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目試生產(chǎn)（試用）方案?jìng)浒父嬷獣?shū)》后，試生產(chǎn)期間購(gòu)買(mǎi)、生產(chǎn)、銷(xiāo)售、運(yùn)輸危險(xiǎn)化學(xué)品等行為的監(jiān)管工作，據(jù)了解，國(guó)家安監(jiān)總局正牽頭會(huì)同公安部、交通部、鐵道部、工商總局、質(zhì)檢總局等部門(mén)研究制定相關(guān)規(guī)定。建議待正式文件出臺(tái)后，按相關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！庇纱丝梢?jiàn)，企業(yè)在辦理安全生產(chǎn)許可證和排污許可證的試生產(chǎn)屬于產(chǎn)品試驗(yàn)、產(chǎn)品定型、安全驗(yàn)收、環(huán)保驗(yàn)收等的生產(chǎn)活動(dòng)試運(yùn)行階段，這一階段與無(wú)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證生產(chǎn)不同。

對(duì)于企業(yè)未取得生產(chǎn)許可證而擅自生產(chǎn)目錄所列產(chǎn)品的違法行為，即通常所說(shuō)的無(wú)證生產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第四十五條的規(guī)定來(lái)追究相應(yīng)的法律責(zé)任。從行政責(zé)任的構(gòu)成要件來(lái)看，一般說(shuō)來(lái)，追究當(dāng)事人無(wú)證生產(chǎn)的行政責(zé)任，當(dāng)事人必須存在主觀上的過(guò)錯(cuò)。過(guò)錯(cuò)是指當(dāng)事人實(shí)施違法行為時(shí)，有主觀上的故意或者過(guò)失的心理狀態(tài)。所謂故意，是指當(dāng)事人明知自己的行為會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，并且希望或者放任這種結(jié)果的發(fā)生的心理狀態(tài)；所謂過(guò)失，是指當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)自己的行為可能發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，因?yàn)槭韬龃笠舛鴽](méi)有預(yù)見(jiàn)，或者已經(jīng)預(yù)見(jiàn)而輕信能夠避免，以致發(fā)生危害結(jié)果的心理狀態(tài)。顯然，企業(yè)新建危化品項(xiàng)目未取得生產(chǎn)許可證而進(jìn)行試生產(chǎn)，是由于行政許可政策上的規(guī)定造成的，企業(yè)并無(wú)主觀上的過(guò)錯(cuò)。因此，從行政執(zhí)法公平、公正、合理的角度來(lái)看，這種情況不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)證生產(chǎn)。

那么，在相關(guān)部門(mén)沒(méi)有出臺(tái)試生產(chǎn)期間具體監(jiān)管規(guī)定的情形下，生產(chǎn)許可證管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)如何履行行政管理職責(zé)，幫助企業(yè)盡快辦理生產(chǎn)許可手續(xù)呢？《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定：“企業(yè)生產(chǎn)列入目錄的產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)向企業(yè)所在地的省、自治區(qū)、直轄市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門(mén)申請(qǐng)取得生產(chǎn)許可證。”第十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門(mén)收到企業(yè)的申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)行政許可法》的有關(guān)規(guī)定辦理。”首先，為了維護(hù)法律制度的嚴(yán)肅性，生產(chǎn)列入目錄產(chǎn)品的企業(yè)，不論其具體情形如何，都必須向生產(chǎn)許可證主管部門(mén)提出取證申請(qǐng)?！缎姓S可法》第三十二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提出的行政許可申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況分別作出處理，其中對(duì)申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容。對(duì)應(yīng)到企業(yè)新建?；讽?xiàng)目的生產(chǎn)許可證申請(qǐng)，生產(chǎn)許可證主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)向企業(yè)發(fā)出《行政許可申請(qǐng)材料補(bǔ)正告知書(shū)》，告知企業(yè)提供安全生產(chǎn)許可證和排污許可證（或環(huán)保達(dá)標(biāo)證明）的要求。這樣一方面，企業(yè)按照生產(chǎn)許可證管理制度的要求申請(qǐng)取證，進(jìn)入行政許可的法定程序，避免存在主觀違法的過(guò)錯(cuò)；另一方面，行政機(jī)關(guān)可以及時(shí)掌握企業(yè)的實(shí)際狀況，提前介入企業(yè)辦理生產(chǎn)許可證的準(zhǔn)備階段，指導(dǎo)幫助企業(yè)及時(shí)辦理生產(chǎn)許可手續(xù)，避免存在行政不作為的行為。作出補(bǔ)正要求后，當(dāng)企業(yè)一旦取得安全生產(chǎn)許可證和排污許可證（或環(huán)保達(dá)標(biāo)證明），進(jìn)入到正常的批量生產(chǎn)階段，企業(yè)就應(yīng)當(dāng)及時(shí)申請(qǐng)辦理生產(chǎn)許可證；生產(chǎn)許可證主管部門(mén)接受企業(yè)按要求提交的補(bǔ)正申請(qǐng)材料后，依法作出受理決定進(jìn)入行政許可審查、決定程序。