趙奉杰

【摘 要】 本文在闡述國家戰(zhàn)略定義的基礎上，分析了制定國家戰(zhàn)略的重要意義，并對目前國家戰(zhàn)略的現(xiàn)狀進行了梳理，進而論述了國家戰(zhàn)略對促進新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展的巨大推動作用，同時提出了實施國家戰(zhàn)略過程中應該引起注意的傾向，應予高度重視。

【關鍵詞】 國家戰(zhàn)略工業(yè)化城鎮(zhèn)化融合

國家戰(zhàn)略是建設和運用國家各方面的實力和人力，為實現(xiàn)國家的總目標而制定的。自從全面實行社會主義市場經濟體制以來，我國在不同的歷史階段，根據當時的經濟社會發(fā)展背景，制定了一系列體現(xiàn)國家意志、具有全局和長遠考慮的國家戰(zhàn)略。實施國家戰(zhàn)略的主要載體通常是產業(yè)區(qū)、產業(yè)帶或城市群等。

1. 制定國家戰(zhàn)略的重要意義

一是深化國家各項改革的需要。為了探索建設和諧社會、創(chuàng)新區(qū)域發(fā)展模式、提升區(qū)域乃至國家競爭力的新思維、新思想、新路徑、新模式和新道路，通過選擇一批有特點和有代表性的區(qū)域進行綜合改革，以期為全國的經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革和社會各方面的改革提供新的經驗和思路。如國家綜合配套改革試驗區(qū)，要從經濟發(fā)展、社會發(fā)展、城鄉(xiāng)關系、土地開發(fā)、環(huán)境保護等多個領域推進改革，形成相互配套的管理體制和運行機制。

二是更好地融入地區(qū)經濟和全球經濟的需要。國家為了擴展沿海、沿邊、沿岸開放的功能，分別在重要的位置進行了戰(zhàn)略布局，并將這些區(qū)域的發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。如云南橋頭堡國家戰(zhàn)略，加快把云南省建設成為面向西南開放的重要橋頭堡，有利于構建我國通往東南亞、南亞的陸路國際大通道，加強與周邊國家的互利合作，促進共同發(fā)展。長吉圖開發(fā)開放先導區(qū)將發(fā)展成為我國面向東北亞開放的重要門戶、東北亞經濟技術合作的重要平臺。海峽西岸經濟區(qū)，將構筑兩岸交流合作的前沿平臺，成為兩岸經貿合作的緊密區(qū)域、兩岸文化交流的重要基地、兩岸直接往來的綜合樞紐。

三是尋求區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的需要。西部大開發(fā)是國家面向21世紀做出的重大戰(zhàn)略決策，關系地區(qū)協(xié)調發(fā)展和最終實現(xiàn)共同富裕，是對我國經濟發(fā)展布局進行的一次重大戰(zhàn)略調整。根據《西部大開發(fā)總體規(guī)劃》，21世紀的第一個十年，是西部大開發(fā)的奠定基礎階段，自2011年起將進入加速發(fā)展階段。為了深入推進西部大開發(fā)，國家將發(fā)展關中-天水經濟區(qū)、成渝經濟區(qū)、兩江新區(qū)、北部灣經濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，將其打造成具有全國影響的經濟增長極，引領西部地區(qū)加快發(fā)展、提升內陸和沿邊開放水平，在實現(xiàn)區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展過程中發(fā)揮更加重要的作用。

四是促進國家產業(yè)結構升級、培育新的經濟增長點的需要。東部沿海地區(qū)一直是國家經濟的領先力量，在全球經濟萎靡、國內資源環(huán)境約束加大、國內企業(yè)低成本優(yōu)勢面臨挑戰(zhàn)等眾多因素制約下，沿海經濟肩負著產業(yè)轉移、加快利用高技術改造傳統(tǒng)產業(yè)、培育戰(zhàn)略性新興產業(yè)、繼續(xù)保持東部沿海經濟領先優(yōu)勢等重要任務。為了有效整合資源，實施整體開發(fā)，激發(fā)更大的發(fā)展?jié)摿?，國家將遼寧、河北、江蘇沿海經濟發(fā)展規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略。同時，在全球普遍認同“21世紀是海洋世紀”的形勢下，在山東、浙江、廣東三地進行海洋經濟試點，全面參與全球對于海洋經濟的開發(fā)與競爭，逐步將海洋經濟培育成為國家經濟新的增長點。

此外，國家還將生態(tài)環(huán)境治理、生態(tài)經濟等內容納入專項國家戰(zhàn)略，如鄱陽湖生態(tài)經濟區(qū)規(guī)劃、海南國際旅游島建設等。

2. 我國實施國家戰(zhàn)略的現(xiàn)狀

目前，國內大多數省份實施了國家戰(zhàn)略，但多數處于起始階段?，F(xiàn)有的國家戰(zhàn)略主要體現(xiàn)為以下形式。

一是國家級新區(qū)。它是指新區(qū)的成立乃至于開發(fā)建設上升為國家戰(zhàn)略，總體發(fā)展目標、發(fā)展定位等由國務院統(tǒng)一進行規(guī)劃和審批，相關特殊優(yōu)惠政策和權限由國務院直接批復，在轄區(qū)內實行更加開放和優(yōu)惠的特殊政策，鼓勵新區(qū)進行各項制度改革與創(chuàng)新的探索工作，行政級別一般為副部級。包括上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)和浙江舟山群島新區(qū)等。

二是國家綜合（配套）改革試驗區(qū)。國家綜合配套改革試驗區(qū)的設立是我國在經濟社會發(fā)展的新階段，在科學發(fā)展觀的指導下，為促進地方經濟社會發(fā)展而推出的一項新的舉措。它是我國改革開放后繼深圳等第一批經濟特區(qū)后建立的第二批經濟特區(qū)，亦即中國的“新特區(qū)”。截至2011年底，國務院已經批準了上海浦東新區(qū)綜合配套改革試點、天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗區(qū)、重慶市全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)等10個國家級綜合配套改革試驗區(qū)。此外，國家還設立了2個“綜合改革試驗區(qū)”（區(qū)別于“配套”）：義烏市國際貿易綜合改革試點和溫州市金融綜合改革試驗區(qū)。

三是國務院已明確的其他國家戰(zhàn)略。如河南中原經濟區(qū)、湖南長株潭城市圈、山東半島藍色經濟區(qū)、浙江海洋經濟發(fā)展示范區(qū)、云南的橋頭堡戰(zhàn)略等，對經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)建設起到重要作用。

3.國家戰(zhàn)略促進了新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的融合發(fā)展

我國的城鎮(zhèn)建設，在改革開放前受片面工業(yè)化的影響，質量普遍較低，而改革開放后隨著經濟的發(fā)展和人民生活水平的提高，普遍跟不上實際需求，發(fā)展滯后。20世紀80年代我國出現(xiàn)的經濟技術開發(fā)區(qū)和出口加工區(qū)，雖然從根本上說也屬城鎮(zhèn)建設，但更加注重制造業(yè)的引進和發(fā)展，與以人為本意義上的城鎮(zhèn)建設差異很大。90年代，國家將浦東新區(qū)建設確立為國家戰(zhàn)略，提升了80年代經濟技術開發(fā)區(qū)建設的能級，普遍強調規(guī)劃先行，注重環(huán)境、形態(tài)和功能的緊密結合等新理念，以及不斷運用新科技、新材料、新方法和新手段，為90年代后期以來我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展起到了積極的引領和示范作用。①上海浦東新區(qū)的繁榮和發(fā)展也見證了我國首個國家戰(zhàn)略的成功實施。

3.1國家戰(zhàn)略在更高的產業(yè)層次推動新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的融合發(fā)展

國家戰(zhàn)略重視提升傳統(tǒng)產業(yè)技術水平，推進戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展，啟動海洋經濟開發(fā)布局，加速經濟全面轉型升級。國家戰(zhàn)略的實施，是新型工業(yè)化道路的生動體現(xiàn)，以技術創(chuàng)新引領，依托新型發(fā)展模式，培育新的區(qū)域經濟增長點，激發(fā)區(qū)域經濟新的活力?，F(xiàn)代產業(yè)體系建設將增加城鎮(zhèn)相關人員就業(yè)需求，并對從業(yè)人員的綜合素質和技術水平提出更高要求，進而促進從業(yè)人員收入提高，相應地催生出從業(yè)人員對工作、生活、教育等更多的市場需求，從而推動相關配套產業(yè)的發(fā)展，產生更廣闊的非農產業(yè)就業(yè)空間，為城鎮(zhèn)化建設積累更多的資金。

海洋經濟是目前全球競爭的焦點之一，我國海洋經濟比較薄弱，勞動力主要集中在海洋漁業(yè)，海洋產業(yè)結構不平衡②。今后我國將重點提升海洋裝備制造業(yè)和新興的海洋高科技產業(yè)的自主創(chuàng)新能力，將目前造船主要依靠低水平農民工的模式，轉向培養(yǎng)和培訓更多的船舶設計和高技能農民工；重點扶持海洋油氣、海洋藥物技術、海洋工程、海洋電子信息等新興海洋產業(yè)的發(fā)展，運用海洋高科技，改造和提升傳統(tǒng)產業(yè)，推動傳統(tǒng)產業(yè)的高技術化。海洋經濟的大發(fā)展，將產生更多的就業(yè)機會，從而促進城鎮(zhèn)化建設。

3.2國家戰(zhàn)略在更廣的區(qū)域范圍推動新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的融合發(fā)展

3.2.1推動邊境地區(qū)國際化發(fā)展

國家戰(zhàn)略推動邊境地區(qū)廣泛參與全球化合作，擴大與東北亞、東南亞、南亞、東盟國家、臺灣地區(qū)的合作，通過特色產業(yè)與對外貿易的發(fā)展，帶動邊境地區(qū)經濟發(fā)展，實現(xiàn)富民、強民的目標，從而釋放并擴大民眾的內在需求，推動城鎮(zhèn)化建設。

云南省勞動密集型、粗放型、高耗能、高污染產業(yè)比較多，以依賴資源的原材料加工業(yè)和采掘業(yè)為主；優(yōu)勢特色產業(yè)主要集中于煙草和重化工，二者約占全省工業(yè)增加值的80%。新型工業(yè)化進程較緩慢，第三產業(yè)主要集中于旅游、餐飲、物流等傳統(tǒng)服務業(yè)，現(xiàn)代服務業(yè)處于起步階段。③可以說，云南仍處于工業(yè)化的初期，薄弱的產業(yè)基礎制約了云南與東南亞國家的合作能力?！鞍言颇辖ǔ芍袊嫦蛭髂祥_放的重要橋頭堡”，這個國家戰(zhàn)略的實施將大大加快云南新型工業(yè)化進程，提升對城鎮(zhèn)發(fā)展的輻射力和支撐力。

3.2.2推動東中西地區(qū)間協(xié)調化發(fā)展

從全國經濟帶之間的承接發(fā)展層面，中部地區(qū)處在我國沿海經濟帶承啟西北內陸地區(qū)以及北方聯(lián)通南方的關鍵位置，是東部經濟發(fā)達地區(qū)與西部經濟欠發(fā)達地區(qū)的技術、產業(yè)、人才的承接地帶，加強中部地區(qū)的建設將加強東部地區(qū)對西部經濟帶支持力度，并加強與環(huán)渤海、長三角、珠三角經濟圈的對接，強化對西部地區(qū)的輻射帶動作用。

中原經濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，可以通過實施統(tǒng)一的產業(yè)政策，促進該區(qū)域產業(yè)發(fā)展并大規(guī)模承接東部地區(qū)的產業(yè)轉移，形成新的制造業(yè)中心和我國經濟高速持續(xù)增長的接力棒，為國家經濟注入新的活力；可以通過實施統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化政策，加快該區(qū)域城鎮(zhèn)化進程，吸納更多的人口進入城鎮(zhèn)，提升居民的素質，提高居民的生活質量；可以通過發(fā)展增加居民收入，增加消費，擴大內需，為整個經濟注入活力，也為縮小社會成員收入差距、構建和諧社會、促進社會穩(wěn)定做出貢獻；可以探索傳統(tǒng)農業(yè)區(qū)實現(xiàn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化“三化”協(xié)調發(fā)展的新路子。④

3.2.3推動跨行政區(qū)劃的城市間群落化發(fā)展

國家戰(zhàn)略通過經濟帶、城市群的發(fā)展，在跨行政區(qū)劃范圍內進行資源配置，延伸產業(yè)鏈，拓寬產業(yè)帶，細化專業(yè)化分工，創(chuàng)造出更多的就業(yè)機會，不僅增強了區(qū)域經濟參與全球競爭的能力，而且?guī)恿顺鞘腥郝涞陌l(fā)展，推動更大范圍內的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。一方面，城市群的發(fā)育有利于以產業(yè)集群和產業(yè)鏈為依托參與經濟全球化，并在經濟全球化的參與和壓力中實現(xiàn)工業(yè)化的持續(xù)升級，真正打造具有國際競爭力的“世界工廠”、“原材料工業(yè)基地”和“制造業(yè)基地”；另一方面，城市群的發(fā)育有利于基礎設施的擴展和完善，不斷創(chuàng)造和提高對生產和生活服務業(yè)的需求，加速第三產業(yè)的發(fā)展，并通過對郊區(qū)化和汽車時代的推動，刺激汽車、住宅、電子等主導產業(yè)的快速擴張。同時，值得特別注意的是，城市群的發(fā)育還有利于社會經濟信息化、知識化的推動，通過創(chuàng)新和創(chuàng)新的擴散引領我國“知識經濟”的發(fā)展。⑤

從江蘇沿海等新興增長區(qū)域城鎮(zhèn)化狀況看，在過江通道沒有貫通、港口經濟發(fā)展滯后的背景下，中心城市增長乏力，輻射帶動能力薄弱。隨著區(qū)域大交通改善和港口開發(fā)進程加快，江蘇沿海地區(qū)將重點依托連云港、南通、鹽城三個中心城市，培育具有較強集聚和輻射功能的城市化地區(qū)，形成都市區(qū)。以都市區(qū)的發(fā)展帶動腹地經濟的發(fā)展，以腹地經濟的發(fā)展促進港口的發(fā)展，而港口的發(fā)展又將進一步推動都市區(qū)的發(fā)展，從而使港城關系形成良性的互動。⑥

湖南長株潭城市群一體化建設，首先是基礎設施一體化的加速建設，長株潭三地的路網實現(xiàn)無縫對接，半小時經濟生活圈把長株潭三地連成一片，三地之間實現(xiàn)衣食住行的無障礙流通；其次，是在產業(yè)網絡建設的基礎上加快城鎮(zhèn)化建設，對城市進行功能建設，一個城市的發(fā)展需要有多個商業(yè)中心，在長株潭城鎮(zhèn)化建設中，進行適當的功能區(qū)分，實現(xiàn)一體化發(fā)展。

4. 我國實施國家戰(zhàn)略過程中應該引起重視的傾向

人在社會生活中生存需要三個基本要素：工作、生涯保障和社會交流，因此，一個現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)化社會，不僅表現(xiàn)為一個較高的城鎮(zhèn)化水平，更要能夠為人們提供充足的就業(yè)和教育的機會，提供完善的社會保障和高便利的社會交流環(huán)境。⑦與工業(yè)化的推動、城鎮(zhèn)化水平的提高相比，城鎮(zhèn)化社會的發(fā)育更是一個復雜而艱巨的過程，但也是一個社會發(fā)展更本質更中心的過程。

一是打著新型工業(yè)化的旗號，繼續(xù)走粗放式經濟增長的老路。一些地方經濟發(fā)展規(guī)劃雖然已上升為國家戰(zhàn)略，但在實施過程中仍然占用大量土地資源，生產中低端產品，缺乏對從業(yè)人員的技術培訓，技術創(chuàng)新動力不足。這種現(xiàn)象應堅決予以消除。

二是盲目地實施工業(yè)化，忽視了選擇一條適合本地區(qū)特色的、環(huán)境友好型的、新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化兼顧發(fā)展的道路。一些地區(qū)地形以山脈居多，適合發(fā)展與自然條件相適應的、能夠發(fā)揮地區(qū)條件優(yōu)勢的產業(yè)，但當地政府一味追求工業(yè)發(fā)展，盲目地計劃推倒大山來發(fā)展工業(yè)，不僅會打破自然環(huán)境的生態(tài)平衡，而且使新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化陷入不可持續(xù)發(fā)展的困境。

三是過于追求城鎮(zhèn)基礎設施建設，缺乏產業(yè)支撐，城鎮(zhèn)成為“空城”，惠民工程成為“形象工程”。一些地區(qū)在前幾年地方政府推動的“小城鎮(zhèn)建設潮”中興起的小城鎮(zhèn)，“空殼鎮(zhèn)”、“形象鎮(zhèn)”很多，缺乏產業(yè)支撐、缺乏發(fā)展后勁，⑧浪費了資金，也喪失了發(fā)展機會。城鎮(zhèn)化是一種經濟社會現(xiàn)象，不僅是農村人口的轉移、城鎮(zhèn)數量增多、城鎮(zhèn)規(guī)模擴大、城鎮(zhèn)功能和基礎設施建設逐步完善，而且是城鎮(zhèn)的經濟關系、生活方式和價值觀念廣泛滲透到農村的過程。⑨城鎮(zhèn)化是經濟發(fā)展到一定階段的需求，需要多種要素的系統(tǒng)支持，不能為了城鎮(zhèn)化而建設城鎮(zhèn)。

注釋：

①《浦東開發(fā)的成功是國家戰(zhàn)略的成功》，萬曾煒，《浦東開發(fā)》，2012年01期.

②《我國發(fā)展海洋經濟上升到國家戰(zhàn)略的幾點思考》，王敏旋，《當代經濟》2012 年2 月（上）.

③《芻論云南橋頭堡國家戰(zhàn)略背景下的產業(yè)基礎建設》，施衛(wèi)娟、冷希洛，《云南財經大學學報》第26卷第6期.

④ 《淺談中原經濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略的思考》，田林元，《科技創(chuàng)新導報》，2010年35期.

⑤《城市群作為國家戰(zhàn)略：效率與公平的雙贏》，苗長虹，《人文地理》， 2005年05期.

⑥ 《國家戰(zhàn)略視角下新興增長區(qū)域空間發(fā)展研究——以江蘇沿海地區(qū)為例》，徐海賢，《規(guī)劃師論壇》2011年第1期.

⑦周牧之. 鼎：托起中國的大城市群[J]. 北京： 世界知識出版社， 2004.97-105.

⑧《中國城鎮(zhèn)化實踐與未來戰(zhàn)略構想》，馬曉河等著，中國計劃出版社，2011年9月.

⑨《新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化》，葉連松、靳新彬著，中國經濟出版社，2009年6月.

（作者單位：機械工業(yè)信息研究院）