□ 劉曉東

公眾參與地方立法的幾個(gè)問(wèn)題

□ 劉曉東

民主立法、公眾參與是我國(guó)立法制度的一項(xiàng)重大原則。立法法頒布實(shí)施十多年來(lái)，遼寧省人大常委會(huì)在公眾參與地方立法方面進(jìn)行了積極的探索，取得了喜人的成果。

一、加大地方立法信息公開(kāi)的力度

地方立法信息公開(kāi)，是公眾參與地方立法的前提，沒(méi)有地方立法的公開(kāi)，就談不上公眾對(duì)地方立法的參與。近幾年，地方立法信息公開(kāi)的程度越來(lái)越高，但仍要進(jìn)一步加大地方立法公開(kāi)的力度。

1.要全面及時(shí)地公開(kāi)地方立法信息。地方立法涉及諸多方面，例如，立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的制訂，法規(guī)草案的起草、征求意見(jiàn)、審議和通過(guò)，召開(kāi)各種立法座談會(huì)、論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)等等。除了法律、法規(guī)另有規(guī)定之外，地方立法信息都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，使公眾對(duì)地方立法有一個(gè)全面的了解。公開(kāi)地方立法信息還應(yīng)當(dāng)及時(shí)，特別是需要公眾反饋意見(jiàn)的信息，更要講究時(shí)效。現(xiàn)在，不少地方公布的地方立法信息不全，一些該公布的信息不公布，有的公布不及時(shí)，新聞變舊聞。這種狀況應(yīng)當(dāng)盡快改變。

2.地方立法信息公開(kāi)要連續(xù)完整。在地方立法信息中，重要的是有關(guān)征求法規(guī)草案意見(jiàn)的信息。這類信息的公開(kāi)，要連續(xù)完整。所謂連續(xù)，就是法規(guī)草案一般都要經(jīng)過(guò)二審、三審，個(gè)別的可能還要經(jīng)過(guò)更多次的審議。法規(guī)草案信息不能只公開(kāi)一次，而應(yīng)當(dāng)每次審議都要公開(kāi)，要有連續(xù)性。所謂完整，就是公開(kāi)的信息，不能僅為法規(guī)草案，還應(yīng)有其他相關(guān)的文件一并公開(kāi)，如法規(guī)草案說(shuō)明、審議意見(jiàn)、審議結(jié)果報(bào)告乃至立法依據(jù)等。連續(xù)完整地公開(kāi)法規(guī)草案信息，使公眾對(duì)法規(guī)草案有一個(gè)整體把握，提出意見(jiàn)建議的針對(duì)性會(huì)更強(qiáng)。

3.采用多種方式公布地方立法信息。媒體受眾廣，是地方立法信息公開(kāi)方式的首選。報(bào)紙、電視、廣播等傳統(tǒng)媒體影響力仍然很大，重要的地方立法信息，都要利用傳統(tǒng)媒體公開(kāi)。以網(wǎng)絡(luò)為支持的新媒體具有即時(shí)傳播、雙向互動(dòng)、任意轉(zhuǎn)載、海量收播的特點(diǎn)，地方立法信息公開(kāi)也要重視開(kāi)發(fā)利用新媒體。除媒體方式外，根據(jù)需要，地方立法機(jī)關(guān)還可以設(shè)立公告欄、公共查閱室、資料索取點(diǎn)等，作為地方立法信息公開(kāi)的補(bǔ)充方式。

二、完善公眾參與地方立法的形式

公眾參與地方立法有多種形式，經(jīng)常采用的有：公布法規(guī)草案征求意見(jiàn)，召開(kāi)立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等。總的來(lái)說(shuō)，這些形式是行之有效的，但都有需要完善之處。

1.完善公布法規(guī)草案征求意見(jiàn)。公布法規(guī)草案征求意見(jiàn)，已是公眾參與地方立法普遍采取的形式。目前主要問(wèn)題是，有些法規(guī)草案公布后，社會(huì)反響小，沒(méi)有引起公眾的關(guān)注，提出的意見(jiàn)建議很少。其原因除了有的法規(guī)草案與公眾關(guān)系的緊密度不夠外，主要是立法機(jī)關(guān)的做法過(guò)于簡(jiǎn)單，僅進(jìn)行公布，缺少必要的引導(dǎo)和互動(dòng)，難以調(diào)動(dòng)公眾參與的熱情。法規(guī)草案公布后，不能只靠公眾自發(fā)參與，立法機(jī)關(guān)必須加強(qiáng)引導(dǎo)和互動(dòng)，使公眾的參與由自發(fā)變?yōu)樽杂X(jué)。只有這樣，公布法規(guī)草案征求意見(jiàn)，才能取得預(yù)期的效果。加強(qiáng)引導(dǎo)和互動(dòng)需要媒體的配合，立法機(jī)關(guān)和媒體可以共同作出安排。

2.完善立法聽(tīng)證會(huì)。立法聽(tīng)證會(huì)因其表達(dá)意見(jiàn)更直接，成為一種廣受歡迎的公眾參與地方立法的形式。但有一些立法聽(tīng)證會(huì)，由于陳述人缺乏代表性，缺少對(duì)抗性辯論，對(duì)提出的意見(jiàn)建議缺少必要的回應(yīng)，因而被認(rèn)為是“作秀”、“走形式”。當(dāng)然，也不排除個(gè)別立法聽(tīng)證會(huì)有“作秀”、“走形式”之嫌，但造成這種情況的主要原因，是沒(méi)有建立起完善的聽(tīng)證制度。立法聽(tīng)證會(huì)同其他公眾參與形式比較，最大的區(qū)別在于它的程序性。立法聽(tīng)證制度的完善，從某種意義上說(shuō)，就是聽(tīng)證程序的完善。要通過(guò)完善聽(tīng)證程序保證陳述人的公正遴選、不同意見(jiàn)的抗辯和對(duì)聽(tīng)證意見(jiàn)的回應(yīng)，提高立法聽(tīng)證會(huì)的公信力。

3.完善立法論證。立法論證指的是，在立法過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)組織有關(guān)專家對(duì)遇到的專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的問(wèn)題進(jìn)行論述和證明。立法論證的目的，是為立法機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)確、科學(xué)的立法決策提供參考和依據(jù)。但從實(shí)際情況看，一些地方進(jìn)行的立法論證并沒(méi)有起到這樣的作用。立法機(jī)關(guān)對(duì)立法論證必須精心組織，選擇參加論證的專家必須對(duì)論證的問(wèn)題有深入研究，要為專家提供盡可能詳細(xì)的材料和情況，保證專家發(fā)表自己的論證觀點(diǎn)。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)要做到不先入為主，真正以論證意見(jiàn)為參考和依據(jù)，審慎地作出立法判斷和決策。

三、擴(kuò)大公眾參與地方立法的范圍

當(dāng)前，公眾參與地方立法主要是在法規(guī)草案審議階段。法規(guī)草案審議是地方立法的中心環(huán)節(jié)，必須將這一階段的公眾參與搞好。同時(shí)，也要擴(kuò)大公眾參與地方立法的范圍，搞好地方立法其他階段的公眾參與。

1.法規(guī)立項(xiàng)階段公眾參與。對(duì)于法規(guī)的立項(xiàng)，公眾通過(guò)地方立法規(guī)劃和立法計(jì)劃公開(kāi)征求意見(jiàn)，有所參與。但立法規(guī)劃常委會(huì)每屆五年才制訂一次，立法計(jì)劃也只一年一次。公眾以此來(lái)參與法規(guī)立項(xiàng)，顯然是不夠的?，F(xiàn)在需要建立一個(gè)經(jīng)常性的公眾參與法規(guī)立項(xiàng)的機(jī)制?？梢詤⒄樟⒎ǚㄒ?guī)定的，社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及公民向立法機(jī)關(guān)提出法規(guī)審查建議的做法，賦予公眾提出法規(guī)立項(xiàng)的建議權(quán)。立法機(jī)關(guān)要有專門(mén)機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)對(duì)公眾提出的法規(guī)立項(xiàng)建議進(jìn)行處理和反饋。對(duì)于應(yīng)當(dāng)制定法規(guī)的，由立法機(jī)關(guān)組織安排起草，依法列入常委會(huì)的立法議程。

2.法規(guī)草案起草階段參與。法規(guī)草案起草是法規(guī)制定的基礎(chǔ)階段。這一階段廣納公眾意見(jiàn)，對(duì)于立法反映民意，較之在法規(guī)草案審議階段有事半功倍的效果?，F(xiàn)在一些地方的立法機(jī)關(guān)委托法規(guī)草案起草，固然是公眾參與法規(guī)草案起草的一個(gè)方式，但這只能是極少數(shù)人的參與。要解決大多數(shù)公眾參與的問(wèn)題，必須像審議法規(guī)草案階段一樣，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，廣泛聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)和建議?？梢钥紤]，將法規(guī)草案起草階段公眾參與情況，作為法規(guī)立項(xiàng)與否的一個(gè)考量。對(duì)于在法規(guī)草案起草階段沒(méi)有認(rèn)真聽(tīng)取公眾意見(jiàn)和建議的法規(guī)項(xiàng)目不予立項(xiàng)。

3.立法后評(píng)估階段公眾參與。立法后評(píng)估是指法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間以后，對(duì)法規(guī)實(shí)施績(jī)效進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，對(duì)法規(guī)規(guī)定的可行性及存在的缺陷提出修改完善的活動(dòng)，目的是檢驗(yàn)和提高立法質(zhì)量。據(jù)此，立法后評(píng)估已納入立法工作的范疇。目前，各地立法后評(píng)估基本是由立法機(jī)關(guān)主持，個(gè)別也有由其他專門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的。在這種情況下，公眾參與立法后評(píng)估就更為重要。公眾是法規(guī)實(shí)施的最深切感受者，缺少公眾對(duì)法規(guī)實(shí)施的評(píng)價(jià)，難以保證立法后評(píng)估的客觀性。需要指出的是，現(xiàn)在有的地方立法機(jī)關(guān)注意了公眾參與立法后評(píng)估，但將對(duì)象主要集中在人大代表、政協(xié)委員和律師，面有些窄，還需要多聽(tīng)取社會(huì)其他階層的意見(jiàn)。

四、重視特殊意義群體對(duì)地方立法的參與

公眾參與地方立法必須具有廣泛性和代表性，只有這樣才能更好地反映廣大群眾的意見(jiàn)和要求。但同時(shí)，也要注意重視有特殊意義的群體對(duì)地方立法的參與，使地方立法更有針對(duì)性。

1.重視管理相對(duì)人的參與。地方性法規(guī)中，大部分法規(guī)屬于行政管理方面的。行政管理所指向的公民、法人和社會(huì)組織為管理相對(duì)人。這類法規(guī)有關(guān)行政管理的規(guī)定，直接關(guān)系管理相對(duì)人的權(quán)益。因此在立法時(shí)，必須重視管理相對(duì)人的參與。要將管理相對(duì)人作為行政管理方面立法征求意見(jiàn)的重點(diǎn)。特別要在管理相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)設(shè)置上，充分聽(tīng)取他們的意見(jiàn)，以求在立法中公平、公正地設(shè)置管理相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。避免出現(xiàn)行政管理立法只強(qiáng)調(diào)管理相對(duì)人履行義務(wù)，忽視其應(yīng)有的權(quán)利；強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)限，忽視其應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

2.重視弱勢(shì)群體的參與。所謂弱勢(shì)群體是指生活在社會(huì)底層，經(jīng)濟(jì)政治處于弱勢(shì)地位的群體，包括失業(yè)人員、下崗職工、農(nóng)民工以及殘疾人和孤寡老人等。弱勢(shì)群體在社會(huì)所處的地位，決定了其缺少話語(yǔ)權(quán)和表達(dá)訴求的渠道。因此，在地方立法中，對(duì)弱勢(shì)群體的參與，應(yīng)當(dāng)給予特別的重視。要加強(qiáng)引導(dǎo)，創(chuàng)造條件，確保弱勢(shì)群體的話語(yǔ)權(quán)，暢通弱勢(shì)群體表達(dá)訴求的渠道。對(duì)涉及弱勢(shì)群體權(quán)益的地方立法，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地、直接地聽(tīng)取弱勢(shì)群體的意見(jiàn)。要在地方立法中體現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體權(quán)益的特殊保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

3.重視社會(huì)團(tuán)體的參與。社會(huì)團(tuán)體是指公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)共同意愿，按照其章程開(kāi)展活動(dòng)的社會(huì)組織，既包括工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)這類帶有官方性的人民團(tuán)體，也包括各種類型的民間組織。與公民個(gè)人比較，社會(huì)團(tuán)體參與地方立法的作用更大。公民個(gè)人的要求是分散的，社會(huì)團(tuán)體可以將分散的個(gè)人意志集中起來(lái)，向地方立法機(jī)關(guān)反映，可形成比個(gè)人參與大得多的影響力。而且，社會(huì)團(tuán)體還可以將公眾參與地方立法納入有序的軌道。因此，要重視社會(huì)團(tuán)體參與地方立法，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體參與地方立法的積極作用，使社會(huì)團(tuán)體參與成為公眾參與地方立法的重要渠道。

五、建立健全公眾參與地方立法的制度

公眾參與地方立法存在的問(wèn)題，根本原因是缺乏制度保障。因此，當(dāng)務(wù)之急是抓緊建立健全公眾參與地方立法制度。應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面入手。

1.通過(guò)地方性法規(guī)作出規(guī)定。應(yīng)當(dāng)在關(guān)于地方立法的法規(guī)中增加有關(guān)公眾參與地方立法的內(nèi)容。從實(shí)踐看，各地關(guān)于地方立法方面的法規(guī)，基本是2000年立法法頒布實(shí)施后不久制定的，基于當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)，對(duì)于公眾參與地方立法普遍沒(méi)有作出明確規(guī)定。因此應(yīng)考慮修改這方面的法規(guī)，對(duì)公眾參與地方立法作出明確的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)制定有關(guān)公眾參與地方立法的專項(xiàng)法規(guī)，如公眾參與地方立法辦法，對(duì)公眾參與地方立法相關(guān)問(wèn)題作出全面的規(guī)定。還可以根據(jù)情況，對(duì)公眾參與地方立法有關(guān)問(wèn)題作出單項(xiàng)規(guī)定，如地方立法信息公開(kāi)條例、地方立法聽(tīng)證規(guī)則等。通過(guò)地方性法規(guī)對(duì)公眾參與地方立法作出規(guī)定，這是公眾參與地方立法的根本性制度保障，將使這項(xiàng)工作有法可依，依法監(jiān)督。

2.主任會(huì)議作出決定。地方組織法規(guī)定，常委會(huì)主任會(huì)議有處理常委會(huì)重要日常工作的職責(zé)。通過(guò)規(guī)范性文件，對(duì)常委會(huì)工作作出制度性規(guī)定，是否也屬于這一職責(zé)范圍存在爭(zhēng)議。但從實(shí)際情況看，在不少地方采用此種做法已成通例。公眾參與地方立法的工作，主要是由常委會(huì)組織的，而且大量是程序性的。因此，將公眾參與地方立法制度的有些內(nèi)容，作為常委會(huì)的工作制度，在制定法規(guī)不成熟或者尚不需要制定法規(guī)的情況下，由常委會(huì)主任會(huì)議作出決定，通過(guò)規(guī)范性文件，也是可行的做法，對(duì)公眾參與地方立法也可以起到保障作用。

3.立法工作部門(mén)細(xì)化操作規(guī)程。公眾參與地方立法是一項(xiàng)非常細(xì)致的工作。有了相關(guān)的法規(guī)和規(guī)范性文件，要真正落到實(shí)處，立法工作部門(mén)還應(yīng)當(dāng)對(duì)一些規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，形成具體的操作規(guī)程。譬如，對(duì)公眾參與地方立法意見(jiàn)建議的處理，就應(yīng)當(dāng)對(duì)收集、整理、分析、采納、反饋的各個(gè)環(huán)節(jié)如何具體操作，作出更為細(xì)致的規(guī)定。立法工作部門(mén)這種細(xì)化的操作規(guī)程，也應(yīng)當(dāng)是公眾參與地方立法制度的重要組成部分。

（作者系遼寧省人大法制委員會(huì)副主任委員）