鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)現(xiàn)狀及對(duì)策建議

□ 田洪俊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)，是我國(guó)最基層的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。按照法律規(guī)定，主要享有監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、選舉罷免權(quán)。隨著社會(huì)主義民主法治的不斷健全和發(fā)展、代表素質(zhì)的提高和工作的深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大若只限于審議報(bào)告，提出建議和議案，已不能滿足代表參政議政的要求和客觀需要，決定權(quán)的行使就顯得越發(fā)重要。近些年來(lái)，雖然大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在行使決定權(quán)方面還不夠充分，但也有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大進(jìn)行了一些積極的探索和實(shí)踐，為破解本區(qū)域發(fā)展難題起到較好作用。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)的基本情況和主要做法

(一)基本現(xiàn)狀

行使重大事項(xiàng)決定權(quán)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的法定職權(quán)。地方組織法第九條規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大13項(xiàng)職權(quán)，其中“(二)在職權(quán)范圍內(nèi)通過(guò)和發(fā)布決議;”“(三)根據(jù)國(guó)家計(jì)劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計(jì)劃;”“(四)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告;”“(五)決定本行政區(qū)域內(nèi)的民政工作的實(shí)施計(jì)劃”等，都是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)重大事項(xiàng)的決議、決定和批準(zhǔn)，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使范疇。

作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)，主要有兩個(gè)方面。一方面是常規(guī)性的決定權(quán)。如在人代會(huì)上聽(tīng)取和審議人大工作報(bào)告、政府工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)決算工作報(bào)告、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況報(bào)告等并作出決議。另一方面，就是對(duì)一些特殊的重大事項(xiàng)作出專項(xiàng)決定。如貫徹執(zhí)行憲法法律法規(guī)和本級(jí)或上級(jí)人大及其常委會(huì)決議決定的重大舉措、民主法制建設(shè)和精神文明建設(shè)的重大決策和部署、重大工程項(xiàng)目、人口資源環(huán)境方面的重大措施、涉及人民群眾切身利益的重大問(wèn)題等。這些都需要在深入調(diào)研、充分發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，由人大代表集體行使職權(quán)，作出決定，并督促貫徹落實(shí)，推動(dòng)政府工作，解決人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題。

行使重大事項(xiàng)決定權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)尤為必要。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大是最基層的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的重大事項(xiàng)在人代會(huì)上交由人大代表來(lái)議事決策，更能直接體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的憲法精神。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是由選區(qū)選民直接選舉產(chǎn)生的，“代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國(guó)家權(quán)力”(代表法第二條之規(guī)定)更直接、更具體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)重大事項(xiàng)在人代會(huì)上由人大代表來(lái)參與決策，更能體現(xiàn)民本理念，民意基礎(chǔ)更扎實(shí)。

通過(guò)調(diào)研了解，目前北京市182個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，對(duì)于常規(guī)性的決定權(quán)都能正常行使，如聽(tīng)取和審議審查批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、規(guī)劃、財(cái)政收支、年度工作安排等，但對(duì)于專項(xiàng)的決定權(quán)行使并不好，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近3年行使過(guò)專項(xiàng)決定權(quán)并作出決議、決定的還不到10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（二）典型做法

目前，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大堅(jiān)持就某些專項(xiàng)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，實(shí)踐證明實(shí)效是明顯的。它們主要有三種做法：一是結(jié)合審議政府某個(gè)方面的專項(xiàng)報(bào)告作出決定；二是結(jié)合審議鄉(xiāng)政府提出的規(guī)定、辦法等作出決定；三是結(jié)合代表提出的建議、議案和人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)問(wèn)題作出決定。

1.門頭溝區(qū)永定鎮(zhèn)人大：把人大正確行使決定權(quán)，作為人民當(dāng)家作主行使民主權(quán)力的重要體現(xiàn)

永定鎮(zhèn)屬于門頭溝新城所在地，城市化進(jìn)程較快，拆遷工作量大，任務(wù)繁重。他們?cè)趯W(xué)習(xí)本市和其他省市成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際，起草了《永定鎮(zhèn)城市建設(shè)房屋騰退補(bǔ)償安置辦法》（草案）。起草中，廣泛征求各方面意見(jiàn)，特別是人大代表的意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)14次修改，于2010年5月16日召開鎮(zhèn)七屆人大八次會(huì)議表決通過(guò)。依據(jù)此辦法，不到兩個(gè)月，成功地對(duì)東辛城、白莊子兩村進(jìn)行了拆遷騰退，一次拆遷率達(dá)98%以上。

為了貫徹鎮(zhèn)人大決定，他們還充分發(fā)揮人大監(jiān)督作用和人大代表的作用。在白莊子騰退現(xiàn)場(chǎng)，召開人大代表參加的“永定鎮(zhèn)加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)誓師大會(huì)”，會(huì)后代表深入村民中，就鎮(zhèn)政府執(zhí)行政策情況進(jìn)行檢查，傾聽(tīng)民聲，了解民意，并及時(shí)將意見(jiàn)反饋。還通過(guò)各種途徑和方式，對(duì)村民進(jìn)行宣講，以代表特殊的身份和自身的公信力，對(duì)村民進(jìn)行教育引導(dǎo)。拆遷后，組織代表進(jìn)行視察，對(duì)工作成績(jī)給予肯定，對(duì)需要注意的問(wèn)題提出要求。

由于辦法是人大會(huì)議決定的，具有法律效力，廣大村民比較認(rèn)可，在實(shí)施中得到普遍擁護(hù)，因而拆遷工作做到有法可依，拆遷過(guò)程依法進(jìn)行，做到了公開、公正、透明。

2.豐臺(tái)區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)人大：把人大正確行使決定權(quán)，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的根本特征體現(xiàn)

決定權(quán)是對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)等國(guó)家事務(wù)進(jìn)行決策，是最能體現(xiàn)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的根本特征。

近些年，他們主要決定的事項(xiàng)：一是圍繞鄉(xiāng)改革發(fā)展的重大問(wèn)題行使決定權(quán)。2007年7月，鄉(xiāng)十四屆人大二次會(huì)議聽(tīng)取和審議了《關(guān)于綠化隔離帶地區(qū)滯留戶拆遷工作報(bào)告》，作出了《關(guān)于加快解決綠化隔離帶地區(qū)滯留戶問(wèn)題，進(jìn)一步推進(jìn)我鄉(xiāng)綠化隔離地區(qū)新村建設(shè)的決定》，并審議通過(guò)了《盧溝橋鄉(xiāng)綠化隔離地區(qū)舊村改造拆遷安置意見(jiàn)》，為全鄉(xiāng)滯留戶問(wèn)題的解決提供了法定依據(jù)和民意支持，突破了拆遷瓶頸，全鄉(xiāng)127戶滯留戶于2008年底全部拆遷，解決了困擾各村6年的滯留戶拆遷問(wèn)題，得到基層和群眾的好評(píng)。二是作出關(guān)于鄉(xiāng)股份制改革的決定。股份制改革是對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行一次性處置，涉及千家萬(wàn)戶的利益，群眾高度關(guān)注，他們?cè)卩l(xiāng)人代會(huì)上多次作出了相關(guān)的決定。2004年10月，該鄉(xiāng)十三屆人大四次會(huì)議審議通過(guò)了《盧溝橋鄉(xiāng)鄉(xiāng)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革方案》；2005年9月，該鄉(xiāng)十三屆人大六次會(huì)議聽(tīng)取了《關(guān)于鄉(xiāng)村兩級(jí)改制工作進(jìn)展情況的報(bào)告》并作出決議；2008年10月，十四屆人大四次會(huì)議聽(tīng)取了《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十七屆三中全會(huì)精神，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)鄉(xiāng)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革的報(bào)告》并作出決議。三是通過(guò)本行政區(qū)域內(nèi)的一些規(guī)定和辦法。如《計(jì)劃生育管理辦法》《加強(qiáng)市容衛(wèi)生管理暫行辦法》《盧溝橋鄉(xiāng)人大議事規(guī)則》《鄉(xiāng)教育工作暫行辦法》等。

3.豐臺(tái)區(qū)花鄉(xiāng)人大：緊緊圍繞本區(qū)域中心工作行使決定權(quán)

他們圍繞本鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)，對(duì)鄉(xiāng)域重大事項(xiàng)作出相應(yīng)決議決定。一是通過(guò)了花鄉(xiāng)“十二五”規(guī)劃綱要的決議。二是2007年該鄉(xiāng)十四屆人大二次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于綠化隔離地區(qū)舊村改造拆遷安置指導(dǎo)意見(jiàn)》和《花鄉(xiāng)收回土地使用權(quán)工作規(guī)程》，作出了《關(guān)于加快解決綠化隔離地區(qū)“滯留戶”問(wèn)題，進(jìn)一步推進(jìn)我鄉(xiāng)綠化隔離地區(qū)新村建設(shè)的決定》。為村域征地拆遷，加快村域發(fā)展，解決釘子戶問(wèn)題提供了保障。各村按照意見(jiàn)和決定，較好地解決了老大難問(wèn)題。特別是在2010年地鐵九號(hào)線郭公莊村拆遷工作中，依據(jù)鄉(xiāng)人大決定，加大宣傳力度，較好完成了整體拆遷工作，確保了地鐵建設(shè)進(jìn)度。三是2009年圍繞全鄉(xiāng)保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定的目標(biāo)，鄉(xiāng)人大在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，于鄉(xiāng)十四屆人大六次會(huì)議確定了王春燕等代表提出的《構(gòu)建和諧發(fā)展環(huán)境，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，努力實(shí)現(xiàn)保增長(zhǎng)目標(biāo)的議案》。鄉(xiāng)十四屆人大七次會(huì)議也作出了相關(guān)決定，有力地推進(jìn)了鄉(xiāng)政府在加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、整合土地資源上取得成效。鄉(xiāng)政府在落實(shí)市委、市政府城南發(fā)展戰(zhàn)略中，督導(dǎo)協(xié)調(diào)各村儲(chǔ)備了23個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，其中有5個(gè)被列為市區(qū)重點(diǎn)支持項(xiàng)目。到2010年，白盆窯村的千畝花卉基地等重點(diǎn)項(xiàng)目基本完成，獲得1500萬(wàn)元的扶持資金。

（三）主要經(jīng)驗(yàn)

總結(jié)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的經(jīng)驗(yàn)，他們行使決定權(quán)主要做到以下幾點(diǎn)：

一是形成行使決定權(quán)的共識(shí)。在與這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大座談中，他們都談到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是最基層的權(quán)力機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大事項(xiàng)需要由人大討論決定。越是基層，越是老百姓的事，越是矛盾突出，越是需要人民來(lái)當(dāng)家作主?，F(xiàn)在，大家對(duì)哪些事要由人大決定是有感覺(jué)的。政府實(shí)施的重大事項(xiàng)、關(guān)系民生的重要問(wèn)題等，都要交人大討論決定。保障、支持和督促政府依法行政，維護(hù)人民群眾的根本利益是人大行使好決定權(quán)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。如拆遷改造是復(fù)雜的問(wèn)題，政府本身也是利益方，除了給農(nóng)民一部分補(bǔ)償外，政府得到大部分的土地收益。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型中，政府的公信力在下降。在凸顯矛盾和利益面前，讓黨委、政府沖在最前面，對(duì)解決問(wèn)題大打折扣。人大代表人民利益，雖然不處在工作第一線，但能集中代表人民愿望、反映人民利益，由集體作出決議決定，再通過(guò)代表去做人民群眾的工作，這對(duì)推動(dòng)政府工作效果會(huì)更好，在不斷推進(jìn)政府工作過(guò)程中也會(huì)慢慢形成某種制度化管道。

二是把握行使決定權(quán)范圍。地方組織法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決定權(quán)有所規(guī)定，但比較籠統(tǒng)，具體到實(shí)際工作，哪些方面屬于重大事項(xiàng)，需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大討論、決定，通常靠“判斷”來(lái)衡量，并把握好度，過(guò)粗不便執(zhí)行，過(guò)細(xì)容易被動(dòng)。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)行使決定權(quán)的范圍把握較好，除了常規(guī)的決定權(quán)外，對(duì)于專項(xiàng)的概括起來(lái)有4種情況：第一，中長(zhǎng)期的規(guī)劃。包括五年規(guī)劃、十年規(guī)劃等，如房山區(qū)長(zhǎng)陽(yáng)鎮(zhèn)的《建設(shè)首都高端制造業(yè)新區(qū)和現(xiàn)代生態(tài)休閑新城的計(jì)劃》。其中規(guī)劃也分兩類：一類是綜合性的，如區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；一類是專項(xiàng)的，如教育、衛(wèi)生等專項(xiàng)規(guī)劃。第二，在改革中關(guān)系各種老百姓切身利益的重大問(wèn)題。如近幾年在拆遷、綠隔建設(shè)、股份制改革等方面的問(wèn)題。作出的決定，有的是一事一議，只管一個(gè)村的；有帶普遍性的，只提供框架原則，具體的交村民委員會(huì)決定。第三，政府的重大項(xiàng)目、規(guī)定、管理辦法等。政府把重大事項(xiàng)交人大決定，這是政府自覺(jué)的表現(xiàn)。第四，為群眾辦實(shí)事的項(xiàng)目。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年列出為群眾辦實(shí)事的項(xiàng)目，有十幾個(gè)的，也有二十幾個(gè)的，哪些辦，哪些不辦，哪些先辦，哪些后辦，交由人民代表大會(huì)篩選排序決定。

三是規(guī)范行使決定權(quán)的程序。這些行使決定權(quán)較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一套規(guī)范制度程序作保障，他們根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況制定了本區(qū)域討論決定重大事項(xiàng)的規(guī)定，進(jìn)一步明確重大事項(xiàng)范圍，規(guī)范操作程序，建立一套從調(diào)研論證、議題提出、會(huì)議審議、會(huì)議表決到公布實(shí)施和跟蹤問(wèn)效的比較完善的程序制度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)進(jìn)行規(guī)范。這些程序概括起來(lái)主要是，一般由黨委建議，主席團(tuán)或鄉(xiāng)政府提出，列入人民代表大會(huì)議題，由大會(huì)審議表決。閉會(huì)期間，由主席、副主席負(fù)責(zé)督辦，代表可進(jìn)行視察、檢查，政府在下一次人代會(huì)上報(bào)告執(zhí)行情況。

四是監(jiān)督人大決定的實(shí)施。監(jiān)督落實(shí)人大作出的決定需要人力保障和措施到位。這幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)了專職主席，人大主席團(tuán)雖然不是常設(shè)，但也經(jīng)常發(fā)揮作用，這些都在體制上保證了行使重大事項(xiàng)決定權(quán)之后的決議決定落實(shí)。同時(shí)，他們還都注重充分發(fā)揮代表作用，經(jīng)常組織代表開展視察、專題調(diào)研、聽(tīng)取審議專項(xiàng)工作報(bào)告、開展代表民主評(píng)議及詢問(wèn)、質(zhì)詢等活動(dòng)，對(duì)人大作出的決議決定進(jìn)行跟蹤問(wèn)效，確保了人大作出的決定能夠真正落到實(shí)處。

二、存在的主要問(wèn)題及原因

為什么目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)不普遍呢？這里分析一下主要問(wèn)題及原因。

（一）主要問(wèn)題

1.在法律層面上對(duì)重大事項(xiàng)的界定還不夠明確。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)首先要明確哪些重大事項(xiàng)必須經(jīng)人大決定，哪些事項(xiàng)不必經(jīng)人大決定，而憲法和地方組織法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)重大事項(xiàng)決定范圍只作了原則性的規(guī)定，沒(méi)有明確的范圍。由于法律上不明確，在實(shí)際工作中人大、政府以及政府的各部門也就對(duì)哪些重大事項(xiàng)必須經(jīng)人大決定沒(méi)有具體的規(guī)定和硬性的要求，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)帶來(lái)一定的困難。法律上不太明確，存在缺失的關(guān)節(jié)，這是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)國(guó)家政權(quán)建設(shè)中的重大問(wèn)題，也是根本性的問(wèn)題。

2.在鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策體系中人大的決定權(quán)往往很難保證。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的決策體系中，黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。實(shí)際工作中，黨委是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的決策中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)和農(nóng)村基層國(guó)家行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)管理本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)具體社會(huì)事務(wù)。按照法律規(guī)定，許多重大事項(xiàng)必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議通過(guò)后才合法，才能付諸實(shí)施。但是，目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大問(wèn)題決策上多由黨委會(huì)議或黨政聯(lián)席會(huì)議作出，在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要想做到不缺位、不越位、不錯(cuò)位實(shí)屬不易，因此對(duì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的主動(dòng)性不強(qiáng)，積極性不高也在所難免。

3.行使決定權(quán)的程序還不夠規(guī)范。人大作出的決議、決定，既要充分體現(xiàn)人民的意志，反映最廣大人民群眾的利益，又要按程序進(jìn)行規(guī)范化操作，這樣才能確保決定的民主化、科學(xué)化。但目前，從提出、審議、決定、貫徹等各個(gè)環(huán)節(jié)都還沒(méi)有清晰的規(guī)范。決定的質(zhì)量在會(huì)前。這就要求對(duì)重大事項(xiàng)的決定必須事前進(jìn)行深入的調(diào)查、研究，進(jìn)行科學(xué)論證，把握黨委的意圖、反映人民的意愿。但在實(shí)際工作中，往往只注重表決程序而忽視調(diào)查研究等程序，影響了決定的民主化、科學(xué)化。

4.跟蹤問(wèn)效的監(jiān)督機(jī)制不健全。決定的實(shí)效在會(huì)后。重大事項(xiàng)決定了，關(guān)鍵還是抓落實(shí)，這就要求把行使決定權(quán)與行使監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來(lái)。決定權(quán)要以監(jiān)督權(quán)為基礎(chǔ)，否則只能停留在紙面上。怎么使人大的決定決議有用有效？就是要行使好監(jiān)督權(quán)，深入開展調(diào)研、檢查、評(píng)議、質(zhì)詢等，就是要使兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間往往只有人大主席和專（兼）職人大干事從事人大工作，有的人大主席還承擔(dān)政府工作以及駐村包點(diǎn)等，人大主席團(tuán)也不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，因此無(wú)法保證對(duì)人大作出的決議決定是否執(zhí)行到位進(jìn)行有力的監(jiān)督，加之在機(jī)制上沒(méi)有建立質(zhì)詢、責(zé)任追究等制度，這些都影響了對(duì)決定落實(shí)情況的監(jiān)督。

5.人大自身素質(zhì)不高影響決定的質(zhì)量。這里所說(shuō)的人大自身素質(zhì)包括兩個(gè)方面：一個(gè)是思想認(rèn)識(shí)水平，另一個(gè)就是知識(shí)能力水平。就思想認(rèn)識(shí)水平而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大都不同程度地存在這種情況：在行使各種職權(quán)時(shí)“重監(jiān)督權(quán)，輕決定權(quán)”，在行使決定權(quán)時(shí)“重決定，輕執(zhí)行”。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成員、代表，大都是政府人員，從自身定位上講，不可能同政府“唱對(duì)臺(tái)戲”，因此作了決定交付政府執(zhí)行后便“功成身退”沒(méi)有了“下文”。即使是人大對(duì)政府的監(jiān)督，也一般只是例行公事，很少對(duì)政府執(zhí)行人大決定的狀況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。另一方面，就人大代表的自身能力和綜合素質(zhì)來(lái)說(shuō)，重大事項(xiàng)涉及地方上政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活許多方面，而決定的落實(shí)又會(huì)對(duì)社會(huì)造成重要影響。因此，人大對(duì)重大事項(xiàng)作出決定，不僅需要人大代表具有較強(qiáng)的政治敏感度，還需要較高的知識(shí)層次、廣博的知識(shí)面、較強(qiáng)的知識(shí)學(xué)習(xí)和更新能力。但是，由于我國(guó)特別是基層的特殊民主政治生態(tài)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在這些方面的能力有所欠缺，從而也在一定程度上妨礙了決定權(quán)的行使。

（二）原因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)少，或行使不好，在一定程度上導(dǎo)致決定權(quán)的虛化，其原因是多方面的，但主要是以下幾點(diǎn)：

1.與民主政治的大環(huán)境有關(guān)。當(dāng)前，社會(huì)轉(zhuǎn)型、矛盾突出、民主需求迫切，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為國(guó)家政權(quán)的最基層、民主法制建設(shè)的最前沿，就更需要行使好決定權(quán)。在上個(gè)世紀(jì)八、九十年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)是非常普遍的事，但是現(xiàn)在反而越來(lái)越少，不能不說(shuō)這是一種民主政治的倒退。而從現(xiàn)實(shí)而言，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作增多，職能擴(kuò)大，其工作需要規(guī)范的事項(xiàng)也相應(yīng)增多，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不但要行使好決定權(quán)，還要進(jìn)一步擴(kuò)大決定權(quán)范圍，這就迫切需要加快民主法制建設(shè)步伐，為基層行使國(guó)家權(quán)力營(yíng)造良好的民主法制環(huán)境，提供民主法制保障。

2.與黨委的支持力度有關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，是國(guó)家法律賦予的，不是個(gè)人行為，更不是人大“找茬”，而是推進(jìn)依法行政和社會(huì)主義民主法制建設(shè)的需要，是保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)健康發(fā)展的需要，是體現(xiàn)人民意志的需要，是集中廣大人民群眾智慧科學(xué)決策的需要，也是把黨的主張通過(guò)人大的法定程序上升為國(guó)家意志、提高黨的領(lǐng)導(dǎo)決策水平的需要。因此，黨委決策權(quán)、人大決定權(quán)、政府行政權(quán)三者之間的關(guān)系是辯證統(tǒng)一的。黨委對(duì)人大行使決定權(quán)重視與否和重視程度就決定了人大在行使決定權(quán)問(wèn)題上是否能夠到位。黨委的職責(zé)是什么？鄧小平早就說(shuō)過(guò)，黨委的職責(zé)就是通過(guò)人民代表大會(huì)支持人民當(dāng)家作主。民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政靠什么？就是靠人大才能實(shí)現(xiàn)民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。人民代表大會(huì)制度是黨民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的制度平臺(tái)和工作平臺(tái)。黨委的認(rèn)識(shí)到位、支持有力，人大工作就可以向前推進(jìn)。

3.與人大履職的自覺(jué)程度有關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只有依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)積極主動(dòng)履行職能，進(jìn)行深入的調(diào)查研究、全面科學(xué)的論證，制定和完善相關(guān)的制度，使制度既能充分體現(xiàn)人民的意志，反映最廣大人民群眾的利益，又按程序進(jìn)行規(guī)范化操作，才能確保決定的民主化、科學(xué)化，真正實(shí)現(xiàn)黨委的意圖、人民的意愿和依法辦事有機(jī)統(tǒng)一。也只有通過(guò)認(rèn)真履職、有所作為，才能進(jìn)一步提高基層人大的工作水平，提高基層人大的威信，才能得到人民群眾的擁護(hù)。但是，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履職的主動(dòng)性還不夠強(qiáng)，能力素質(zhì)有待提高等，都影響了決定權(quán)的行使。對(duì)此，區(qū)縣人大常委會(huì)要加強(qiáng)指導(dǎo)。目前北京市已有4個(gè)區(qū)縣出臺(tái)了指導(dǎo)性意見(jiàn)，2005年房山、2009年朝陽(yáng)、2010年懷柔、2011年門頭溝分別出臺(tái)意見(jiàn)。希望更多的區(qū)縣人大出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大履行好各項(xiàng)職能。

三、對(duì)策建議

（一）提高對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步理順關(guān)系。為什么會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使專項(xiàng)決定權(quán)少甚至虛化呢？從表面上看是對(duì)法律精神領(lǐng)悟不深，把握不透；從深層次分析，是對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，特別是對(duì)基層民主政治建設(shè)缺少深刻的認(rèn)識(shí)。重大事項(xiàng)決定權(quán)在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)很少或沒(méi)有運(yùn)用，其制度優(yōu)越性未能得到充分顯示，致使這一職權(quán)成為被遺忘的角落。但未行使職權(quán)并不意味著沒(méi)有職權(quán)。要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)深入人心，得以激活，看來(lái)還有很長(zhǎng)的路要走。要進(jìn)一步加大宣傳力度，宣傳行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的制度意義和重大作用，宣傳在這方面一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的好做法、好經(jīng)驗(yàn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)重大事項(xiàng)決定權(quán)的重要性和必要性，認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)是國(guó)家法律賦予的，不是個(gè)人行為，更不是人大與黨委、政府爭(zhēng)權(quán)。要正確認(rèn)識(shí)和處理好黨委決策權(quán)、人大決定權(quán)、政府行政權(quán)三者之間的關(guān)系。正確處理三者關(guān)系，關(guān)鍵是黨委。黨委關(guān)于國(guó)家事務(wù)的決策，要由人大轉(zhuǎn)化，通過(guò)人大反映和代表人民意志，再由人大討論、決定，成為國(guó)家意志，推動(dòng)政府去行政，這樣的行政就做到有法、依法。黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立了人大制度，就要讓人大發(fā)揮作用。黨委要積極支持人大、政府工作，人大、政府要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下各司其職，各負(fù)其責(zé)，互相配合，進(jìn)一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運(yùn)作效率，更好地為人民服務(wù)。我們與部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)座談，大家從認(rèn)識(shí)上都很重視，這也是起碼的政治覺(jué)悟，不僅是因?yàn)槿嗣翊泶髸?huì)制度是根本的政治制度，而且高明的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部還要善于運(yùn)用人大制度，善于發(fā)揮人大制度優(yōu)勢(shì)。

（二）為進(jìn)一步明確和擴(kuò)大行使決定權(quán)的范圍提供制度保障。任何一種權(quán)力的實(shí)施，必須依靠相應(yīng)有效的制度支持。而我國(guó)憲法和地方組織法在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面，卻恰恰缺乏系統(tǒng)而具體的制度支撐。重大事項(xiàng)不僅要在法律層面上進(jìn)一步明確，而且在范圍上還要進(jìn)一步擴(kuò)大。當(dāng)前，法律上雖然已經(jīng)明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決定權(quán)，但是在決定權(quán)的范圍上還模糊不清，具體的環(huán)節(jié)存在缺失。權(quán)力運(yùn)行中沒(méi)有制度上的保證，對(duì)于如何將人大的決定貫徹執(zhí)行下去、如何對(duì)決定的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督、如何對(duì)執(zhí)行不力追究責(zé)任和糾正不當(dāng)決定方面，都缺乏必要的制度設(shè)計(jì)，很難發(fā)揮權(quán)力機(jī)關(guān)的作用。因此要建立健全保證人大行使決定權(quán)的相關(guān)制度，用制度來(lái)規(guī)范各級(jí)各部門行為，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)創(chuàng)造必要的條件。彭真任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)時(shí)期，曾打算單獨(dú)搞一部關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的法律，但沒(méi)搞成他就去世了，留下了很大的遺憾。我們要積極呼吁，將這個(gè)問(wèn)題提上日程。

（三）嚴(yán)格程序，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能作用。要做到行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的民主化和科學(xué)化，必須按照程序規(guī)范操作。要建立一套完善的程序制度，從重大事項(xiàng)決定權(quán)的提出到調(diào)查研究、專家論證、會(huì)議審議、會(huì)議表決以及公布實(shí)施和跟蹤問(wèn)效，都要進(jìn)一步規(guī)范，只有做到程序到位，才能保證決議、決定的民主化、科學(xué)化，才能充分發(fā)揮人大的職能作用。有了程序，還要嚴(yán)格遵循程序。如重大事項(xiàng)的提出要堅(jiān)持三個(gè)法定渠道：一是主席團(tuán)提出；二是鄉(xiāng)政府提出；三是由法定數(shù)額的代表提出。確定要符合三個(gè)法定條件：一是屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍；二是以議題或議案的形式；三是經(jīng)主席團(tuán)決定。對(duì)于黨委提出的有關(guān)重大事項(xiàng)決定的建議，一定要由主席團(tuán)接受后以主席團(tuán)的名義提出，對(duì)于決定的內(nèi)容一定不能超越職權(quán)，不能與法律、法規(guī)相抵觸，不能與上級(jí)職權(quán)相對(duì)抗。

（四）增強(qiáng)履職的自覺(jué)性，積極行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。人大履職需要實(shí)踐，一次具體的實(shí)踐比幾十次宣傳說(shuō)教效果明顯得多。因此，對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要敢于行使、善于行使，通過(guò)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)把黨的意志與人民群眾的意愿結(jié)合起來(lái)，使黨的主張變成人民群眾的自覺(jué)行動(dòng)。要樹立代表人民的利益行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的觀念，糾正人大行使決定權(quán)就是與黨爭(zhēng)權(quán)、人大監(jiān)督?jīng)Q定的落實(shí)就是在找政府麻煩等錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。要以代表最廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，本著對(duì)人民負(fù)責(zé)的原則，理直氣壯地履行好這一職責(zé)。

（五）強(qiáng)化效力和監(jiān)督，把人大的決定落到實(shí)處。要提高和保證人大決定的效力，提請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議的重大事項(xiàng)，一經(jīng)人大審議通過(guò)作出決定，便轉(zhuǎn)化為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，并以人民代表大會(huì)的名義頒布實(shí)施。當(dāng)然，作決定要注意防止言之無(wú)物、囫圇吞棗，不能過(guò)于籠統(tǒng)。這就是說(shuō)決定的內(nèi)容要較為具體，闡明決定的根據(jù)、對(duì)象、要求和要達(dá)到的目標(biāo)。決定決議的生命力在于執(zhí)行。重大事項(xiàng)決定后要督促政府抓緊實(shí)施，這樣才能維護(hù)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的威信，才能取信于民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大還要充分發(fā)揮監(jiān)督職能，對(duì)作出的決議決定進(jìn)行跟蹤問(wèn)效，要敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督，要正確處理好監(jiān)督與支持的關(guān)系，寓支持于監(jiān)督之中，采取專題視察調(diào)研、聽(tīng)取專項(xiàng)工作報(bào)告、民主評(píng)議、質(zhì)詢等方式進(jìn)行有效監(jiān)督，確保人大作出的決定落到實(shí)處。

（六）提高人大自身素質(zhì)，提升人大決定的質(zhì)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè)，進(jìn)一步優(yōu)化人大代表的知識(shí)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)，從根本上提高決策者的素質(zhì)。一時(shí)改變不了現(xiàn)狀，也要不斷提高代表的綜合素質(zhì)和能力水平。一要培養(yǎng)代表善于抓大事、議大事，從全局的高度全面地、長(zhǎng)遠(yuǎn)地考慮問(wèn)題的能力。二要組織代表學(xué)習(xí)政治、經(jīng)濟(jì)、法律、科技知識(shí)和與人大行使職權(quán)相關(guān)的業(yè)務(wù)知識(shí)，努力提高其法律意識(shí)和政策水平，保證在決定大事中所思所想符合法律法規(guī)和黨的路線、方針、政策。三要加強(qiáng)主席團(tuán)和代表與政府及有關(guān)工作部門的聯(lián)系，了解同級(jí)黨委、政府的中心工作，經(jīng)常深入基層開展調(diào)查研究，堅(jiān)持聯(lián)系選民和走訪群眾，做到知情知政。這樣，才能保證作出的決議決定更加切合實(shí)際，更加符合人民群眾的愿望和要求，也才能真正樹立起人大在人民群眾中的威信。

[1]蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》，法律出版社2003年版。

[2]孫哲：《全國(guó)人大制度研究》，法律出版社2004年版。

[3]劉政：《人民代表大會(huì)制度詞典》，中國(guó)檢察出版社1992年版。