□ 張國妮
人民代表大會制度是我國的根本政治制度,對同級政府進(jìn)行工作監(jiān)督和法律監(jiān)督是憲法和法律賦予人大及其常委會的重要職權(quán)。監(jiān)督法是在總結(jié)多年來我國各級人大監(jiān)督工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,從人大開展經(jīng)常性監(jiān)督工作的實(shí)際需要出發(fā),出臺的一部規(guī)范各級人大常委會監(jiān)督工作的重要法律,明確規(guī)定了人大常委會對政府進(jìn)行監(jiān)督的主要內(nèi)容。其中主要一項(xiàng)內(nèi)容就是開展執(zhí)法檢查,對政府及其部門貫徹執(zhí)行法律法規(guī)的情況進(jìn)行檢查。本文圍繞加強(qiáng)人大對委托行政執(zhí)法的監(jiān)督,提出一些思考和建議。
法律的生命力在于它在社會生活中的具體運(yùn)用。行政執(zhí)法是法律運(yùn)行的重要組成部分。一般來說,無論行政機(jī)關(guān)還是其他行政主體,都應(yīng)親自行使行政職權(quán)。但是,當(dāng)某些行政主體因受條件限制或由于存在特殊原因,無法親自行使某項(xiàng)行政職權(quán),難以負(fù)擔(dān)起某方面或某項(xiàng)行政管理任務(wù)時(shí),或者為節(jié)約行政管理成本、提高行政管理效能,則可以通過實(shí)施行政委托,由其他組織代其具體行使行政職權(quán),以達(dá)到行政管理目標(biāo)。
行政處罰法規(guī)定:行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定,可以在其法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰[1]。行政許可法規(guī)定:行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi),依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定,可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可[2]。根據(jù)這兩部法律的規(guī)定,委托行政執(zhí)法是指具有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定,將職權(quán)范圍內(nèi)的行政執(zhí)法事項(xiàng)全部或者部分委托給某一組織代為行使,受委托組織在行政委托機(jī)關(guān)委托的職權(quán)范圍內(nèi)以行政委托機(jī)關(guān)名義行使行政執(zhí)法權(quán),行政機(jī)關(guān)對受委托組織的行政執(zhí)法行為依法承擔(dān)責(zé)任的行為[3]。
委托行政執(zhí)法的存在十分必要,不過目前委托行政執(zhí)法在實(shí)踐中也存在不少問題:
(一)委托行政執(zhí)法主體擴(kuò)大化現(xiàn)象嚴(yán)重
委托行政執(zhí)法中的委托機(jī)關(guān)必須是具有法定職權(quán)的行政機(jī)關(guān),受委托組織也必須符合法律規(guī)定的條件。但是在實(shí)踐中委托行政執(zhí)法主體擴(kuò)大化現(xiàn)象十分嚴(yán)重,隨著政府行政機(jī)構(gòu)改革的變化,有的地方諸如廣電、文化、畜牧、農(nóng)機(jī)等行政部門已經(jīng)轉(zhuǎn)換成事業(yè)單位。由于出于公共管理的需要,這些單位仍在行使著行政管理的職能,在委托行政執(zhí)法活動中繼續(xù)承擔(dān)委托人的角色。受委托組織也往往不具備法定資格,根據(jù)行政許可法的規(guī)定,接受行政許可,實(shí)施委托事務(wù)的機(jī)關(guān)只能是其他行政機(jī)關(guān)。但是在我國人大進(jìn)行執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn),文化、林業(yè)、水務(wù)、衛(wèi)生等行政機(jī)關(guān)仍將一些行政許可審批事項(xiàng)委托下屬事業(yè)單位實(shí)施。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定,行政處罰權(quán)只能委托給符合條件的組織來行使,不能委托給不符合行政處罰法規(guī)定條件的組織行使,更不能委托給個(gè)人行使。而在目前委托行政執(zhí)法中,有的行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)的情況下隨意委托其他組織實(shí)施執(zhí)法活動,甚至委托不具備資格條件的組織和個(gè)人執(zhí)法,出現(xiàn)了受委托組織擴(kuò)大化現(xiàn)象。
(二)委托行政執(zhí)法程序疏于規(guī)范
根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定,委托行政執(zhí)法要履行有關(guān)書面手續(xù),屬于行政處罰的,要向同級人民政府報(bào)送備案;屬于行政許可的,要向社會公告。但是從我國人大進(jìn)行執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的情況來看,有的行政機(jī)關(guān)在實(shí)施委托執(zhí)法時(shí),與受委托組織之間不辦任何書面委托手續(xù),僅作口頭交代,或者以內(nèi)部文件的形式通知委托執(zhí)法,有些委托書內(nèi)容過于簡略,對委托執(zhí)法的依據(jù)、事項(xiàng)、權(quán)限、范圍、期限、法律責(zé)任規(guī)定得不明確不具體,存在委托事項(xiàng)和權(quán)限期限不明、責(zé)任不清的問題,致使執(zhí)法的隨意性增加,責(zé)任難以劃分。
(三)委托機(jī)關(guān)對受委托組織執(zhí)法活動監(jiān)督指導(dǎo)不力
根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,受委托組織不是獨(dú)立的行政執(zhí)法主體,只能以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施執(zhí)法。但在實(shí)踐中,一些委托機(jī)關(guān)委托其他組織執(zhí)法后,對受委托組織的執(zhí)法活動放任不管,既不監(jiān)督,也不進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo),出現(xiàn)了一些受委托組織在實(shí)施行政許可、行政處罰、行政確認(rèn)和行政收費(fèi)中不以委托機(jī)關(guān)的名義而以自己的名義下達(dá)決定,甚至濫用行政執(zhí)法權(quán)、不按委托規(guī)則辦事以及執(zhí)法水平不高的現(xiàn)象,影響了行政執(zhí)法目的的實(shí)現(xiàn),損害了委托機(jī)關(guān)的權(quán)威,實(shí)際上也是對委托機(jī)關(guān)合法權(quán)益的侵犯。
針對目前委托行政執(zhí)法在實(shí)踐中存在的問題,可以從以下幾個(gè)方面探索解決:
(一)規(guī)范委托行政執(zhí)法
首先是建立健全行政執(zhí)法主體資格和行政執(zhí)法人員資格審查制度。2004年3月,國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》,明確指出:“建立健全行政執(zhí)法主體資格制度。行政執(zhí)法由行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施,非行政機(jī)關(guān)組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或者行政機(jī)關(guān)的合法委托,不得行使行政執(zhí)法權(quán);要清理、確認(rèn)并向社會公告行政執(zhí)法主體;實(shí)行行政執(zhí)法人員資格制度,沒有取得執(zhí)法資格的不得從事行政執(zhí)法工作?!盵4]
其次是委托行政執(zhí)法必須有法律依據(jù)。行政機(jī)關(guān)進(jìn)行委托,必須有法律、法規(guī)或規(guī)章的明確規(guī)定,受委托組織必須符合法律規(guī)定的條件。根據(jù)行政處罰法的規(guī)定,行政處罰委托的是符合條件的組織,該組織必須符合以下幾個(gè)條件:一是依法成立的,具備法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的條件,經(jīng)事業(yè)單位法人登記的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織;二是具有熟悉受委托執(zhí)法事項(xiàng)的法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)知識,經(jīng)培訓(xùn)符合上崗條件、有能力行使執(zhí)法權(quán)的正式工作人員;三是對違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的,應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的人力、物力、技術(shù)設(shè)備等條件,能夠組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定[5]。
根據(jù)行政許可法的規(guī)定,委托實(shí)施行政許可,受委托人必須是其他行政機(jī)關(guān),委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將受委托機(jī)關(guān)和受委托實(shí)施行政許可的內(nèi)容予以公告。接受委托后,受委托機(jī)關(guān)不得再委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政許可。受委托機(jī)關(guān)僅能從事執(zhí)法工作,不能行使行政審批權(quán)力,按照行政許可法的規(guī)定,行政審批屬行政主管部門的權(quán)力[6]。
2011年6月30日通過,自2012年1月1日起施行的中華人民共和國行政強(qiáng)制法對行政強(qiáng)制的執(zhí)法主體進(jìn)一步進(jìn)行了規(guī)范,明確規(guī)定:行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托[7]。
第三是規(guī)范委托行政執(zhí)法程序。委托行政執(zhí)法的程序,應(yīng)包括行政委托機(jī)關(guān)與受委托組織簽訂委托書、委托書的備案和公布、委托行政執(zhí)法的實(shí)施和具體行政行為備案等環(huán)節(jié)。
第四是嚴(yán)格委托行政執(zhí)法監(jiān)督制度。行政委托機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)對受委托組織的監(jiān)督和指導(dǎo),定期進(jìn)行指導(dǎo)、檢查,發(fā)現(xiàn)違法或不當(dāng)之處,應(yīng)責(zé)令其糾正或予以變更、撤銷,必要時(shí),可以終止委托或變更委托。
(二)加強(qiáng)人大常委會的監(jiān)督
監(jiān)督政府及其組成部門依法行政是各級人大及其常委會的一項(xiàng)重要職責(zé)。為落實(shí)憲法、全國人民代表大會組織法、地方組織法、監(jiān)督法對人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的規(guī)定,各地也相應(yīng)制定了地方性法規(guī)予以適用,甘肅省十一屆人大常委會第六次會議于2008年11月28日通過《甘肅省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》,甘肅省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議于2009年7月31日通過了《甘肅省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》,十一屆人大常委會第十六次會議于2010年7月29日通過《甘肅省實(shí)施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉辦法》,對人大常委會如何行使監(jiān)督職權(quán)作出了一些具體規(guī)定,為人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)提供了有力的法律保障和技術(shù)指導(dǎo)。
加強(qiáng)人大常委會的監(jiān)督,在具體實(shí)施中首先要落實(shí)好政府及其行政部門及時(shí)向人大報(bào)送規(guī)范性文件備案審查制度。人大常委會要以有關(guān)法律法規(guī)為依據(jù),及時(shí)組織力量審查政府報(bào)送的規(guī)范性文件。一旦發(fā)現(xiàn)有與法律法規(guī)相違背的委托行政執(zhí)法,要及時(shí)向政府提出監(jiān)督意見,以便從源頭上堵塞行政違法行為。
其次是聽取和審議政府依法行政工作情況報(bào)告,對相關(guān)委托行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。人大常委會審議專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí),有關(guān)機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)?shù)綍犎徸h的意見和建議,回答詢問。人大常委會聽取的專項(xiàng)工作報(bào)告及審議意見,人民政府對審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議、決定情況的報(bào)告,由人大常委會向本級人民代表大會代表通報(bào)并向社會公布。
第三是通過開展行政執(zhí)法檢查和專項(xiàng)行政執(zhí)法監(jiān)督檢查等形式對委托行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督。對在執(zhí)法檢查以及接待人大代表和人民群眾的來信來訪中,發(fā)現(xiàn)的違法或嚴(yán)重處置不公的行政委托執(zhí)法案件,要及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督。特別是要加強(qiáng)對錯(cuò)案和執(zhí)法過錯(cuò)的監(jiān)督,要依法追究執(zhí)法過錯(cuò)人員的法律責(zé)任,切實(shí)維護(hù)法律的尊嚴(yán)和人民群眾的利益,確保依法行政。
第四是要監(jiān)督和支持司法機(jī)關(guān)對重大違法委托行政執(zhí)法案件的查處和審判。司法機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法具有法定的監(jiān)督職能。人大常委會要通過有效的監(jiān)督和大力的支持,充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法工作中的法律監(jiān)督作用。
人大常委會行使監(jiān)督職權(quán)的情況,通過人大常委會公報(bào)、人大常委會網(wǎng)站、新聞媒體等形式向社會公開,接受人民群眾的監(jiān)督。新聞媒體應(yīng)當(dāng)及時(shí)宣傳、報(bào)道人大常委會組織的執(zhí)法檢查活動。
總之,人大及其常委會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督,是憲法和法律賦予的一項(xiàng)重要職責(zé)。在當(dāng)今中國社會管理體系中行政執(zhí)法占據(jù)重要地位,委托行政執(zhí)法在一定程度上,符合社會管理創(chuàng)新的理念,有助于實(shí)現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的目標(biāo),不失為社會管理創(chuàng)新應(yīng)采用的一條有效途徑。目前我國行政執(zhí)法中委托執(zhí)法越來越多,在帶來許多便利的同時(shí),也出現(xiàn)了一些問題,通過規(guī)范委托行政執(zhí)法特別是加強(qiáng)人大常委會監(jiān)督權(quán)的行使,對于完善這一活動十分有益。
注釋:
[1]《中華人民共和國行政處罰法》第十八條。
[2][6]《中華人民共和國行政許可法》第二十四條。
[3]姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》,北京大學(xué)出版社2005年第2版,第145頁。
[4]《國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》2004年3月22日。
[5]《中華人民共和國行政處罰法》第十九條。
[7]《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第十七條。