淺議區(qū)級(jí)人大對(duì)預(yù)算的審批監(jiān)督

□ 張揚(yáng) 劉鵬

人大加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的審批監(jiān)督，就抓住了對(duì)政府監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來(lái)，切實(shí)開展預(yù)算審批監(jiān)督工作已成為區(qū)級(jí)人大研究和推進(jìn)工作的重點(diǎn)。重慶市渝中區(qū)人大預(yù)算審批監(jiān)督工作在歷屆奠定的扎實(shí)基礎(chǔ)上，在部門預(yù)算、綜合預(yù)算、決算審查和預(yù)算執(zhí)行、審計(jì)監(jiān)督等方面采取了許多創(chuàng)新舉措，形成了一些行之有效的操作模式和工作經(jīng)驗(yàn)。

但仍有一些主客觀因素制約著預(yù)算審查批準(zhǔn)和監(jiān)督工作的進(jìn)一步深化。一是人代會(huì)時(shí)間短。區(qū)人代會(huì)的時(shí)間一般為4天左右，由于程序眾多、議題量大，安排審查區(qū)級(jí)預(yù)算草案的時(shí)間很短，區(qū)人大代表在這樣短的時(shí)間內(nèi)難以審深審?fù)割A(yù)算。二是部門預(yù)算量大。渝中區(qū)有60多個(gè)一級(jí)預(yù)算單位，其預(yù)算草案的項(xiàng)目、數(shù)據(jù)、文字說(shuō)明等信息量相當(dāng)大，加之時(shí)間又短，以至于“看不完”。因此要求區(qū)人大代表對(duì)部門預(yù)算進(jìn)行充分而深入的審查，并提出有針對(duì)性、實(shí)質(zhì)性的意見難度較大。三是技術(shù)層面的問(wèn)題。由于預(yù)算的專業(yè)性很強(qiáng)，不同的部門編制預(yù)算的要求不同，而區(qū)人大代表中具備足夠相關(guān)知識(shí)的專業(yè)人士不多，大多數(shù)代表反映對(duì)預(yù)算“看不懂”，因此難以審?fù)覆榍甯鞣矫娴念A(yù)算。四是體制機(jī)制不夠完善。地方組織法和預(yù)算法雖然規(guī)定區(qū)級(jí)人代會(huì)有權(quán)審查批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算，但對(duì)如何審查等實(shí)施細(xì)則缺乏相關(guān)規(guī)定，難以保證對(duì)預(yù)算審深審?fù)福诖嘶A(chǔ)上的對(duì)預(yù)算的批準(zhǔn)也就難免流于程序；在機(jī)制上，渝中區(qū)人代會(huì)尚未設(shè)立預(yù)算審查的專門機(jī)構(gòu)，難以輔助代表進(jìn)行預(yù)算審查，使審查過(guò)程的形式重于實(shí)質(zhì)。因此有待出臺(tái)相關(guān)的制度和增添相應(yīng)的措施，以規(guī)范和強(qiáng)化區(qū)人代會(huì)對(duì)預(yù)算的審批工作。

這些問(wèn)題由來(lái)已久，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境卻發(fā)生了巨大變化。以渝中區(qū)為例，該區(qū)財(cái)政收入從2000年的6億元迅猛增長(zhǎng)至2011年的50億元，從10年前的“吃飯財(cái)政”迅速轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖ㄔO(shè)財(cái)政”、“民生財(cái)政”，在2011年的區(qū)級(jí)預(yù)算支出54億元中，民生支出占了56%。財(cái)政收支的大幅增長(zhǎng)，使預(yù)算的科學(xué)性和合理性變得越來(lái)越重要，區(qū)人大代表和社會(huì)各界對(duì)政府財(cái)政預(yù)算也越來(lái)越關(guān)注，這就對(duì)區(qū)人大預(yù)算審批監(jiān)督工作提出了新的更高要求。為了從人大的制度機(jī)制建設(shè)上適應(yīng)新形勢(shì)、新變化和新要求，2011年，該區(qū)十六屆人大第七次會(huì)議期間，就有數(shù)十名代表聯(lián)名提出《完善人大制度建設(shè)、設(shè)立預(yù)算審查委員會(huì)的建議意見》，以此提高區(qū)人代會(huì)審查區(qū)級(jí)預(yù)算草案質(zhì)量，進(jìn)一步完善預(yù)算監(jiān)督程序，增強(qiáng)預(yù)算審批監(jiān)督的規(guī)范性和有效性。

為此，渝中區(qū)人大常委會(huì)從2011年3月起就起草了《重慶市渝中區(qū)人民代表大會(huì)預(yù)算審查批準(zhǔn)辦法》初稿。爾后經(jīng)過(guò)反復(fù)研究與修改，幾易其稿，形成了辦法草案的征求意見稿。在此基礎(chǔ)上征求市區(qū)有關(guān)方面的意見，使之進(jìn)一步完善，經(jīng)區(qū)人大常委會(huì)通過(guò)后形成送審稿，供新一屆區(qū)人代會(huì)審查批準(zhǔn)后實(shí)施。其主要內(nèi)容是規(guī)定和規(guī)范區(qū)人民代表大會(huì)會(huì)議期間的預(yù)算審查和批準(zhǔn)工作，特點(diǎn)在于設(shè)置區(qū)人代會(huì)預(yù)算審查委員會(huì)，建立預(yù)算修正案制度，設(shè)立預(yù)算審查的程序性和措施性規(guī)定。

從總體上看，該《辦法》有以下幾點(diǎn)新意。一是注重預(yù)算審查委員會(huì)成員構(gòu)成的專業(yè)化。有代表提出可以從不同行業(yè)的代表中推薦產(chǎn)生，以代表不同利益群體來(lái)行使預(yù)算審查權(quán)；也有代表建議，由各代表團(tuán)分別推薦一名代表組成，以便于把各代表團(tuán)對(duì)預(yù)算的審查意見帶到預(yù)算審查委員會(huì)上來(lái)。綜合大家意見，考慮到預(yù)算審查委員會(huì)需要對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的預(yù)算進(jìn)行審查，應(yīng)當(dāng)具備一定的專業(yè)技能，因此決定從代表中選定具有相應(yīng)財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)和技能、從事財(cái)經(jīng)工作的專業(yè)人士來(lái)?yè)?dān)任。這樣做，有利于發(fā)揮專家型代表的“智庫(kù)”作用，并引導(dǎo)和幫助其他代表進(jìn)行預(yù)算審查，提出中肯意見；同時(shí)通過(guò)推行預(yù)算的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化編制，將預(yù)算草案在會(huì)前提交各代表團(tuán)初審等措施，解決預(yù)算“看不懂”和審查時(shí)間短的問(wèn)題。二是保障預(yù)算審查委員會(huì)成員的作用發(fā)揮。不言而喻，預(yù)算審查委員會(huì)對(duì)預(yù)算審查的結(jié)果當(dāng)然是產(chǎn)生于人代會(huì)上，但更多的工夫往往是放在閉會(huì)期間，這就需要為預(yù)算審查委員會(huì)的成員賦予相應(yīng)的職權(quán)，提供必要的條件，以保障其發(fā)揮應(yīng)有的作用。為此各方提出了不少建議，比如讓預(yù)算審查委員會(huì)常設(shè)，使其在閉會(huì)期間也發(fā)揮作用；比如給預(yù)算審查委員會(huì)的成員專門授權(quán)，便于在閉會(huì)期間參與預(yù)算的相關(guān)工作等等。但綜合考慮后認(rèn)為，預(yù)算審查委員會(huì)只應(yīng)在區(qū)人代會(huì)的會(huì)議期間設(shè)置，而在閉會(huì)期間，將其中不是區(qū)人大常委會(huì)委員的成員作為區(qū)人大財(cái)經(jīng)工委聘請(qǐng)委員的方式，來(lái)參與常委會(huì)以及財(cái)經(jīng)工委的預(yù)算監(jiān)督工作，并通過(guò)介入?yún)^(qū)級(jí)預(yù)算編制、常委會(huì)初審預(yù)算草案、常委會(huì)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整等環(huán)節(jié)，形成對(duì)區(qū)級(jí)預(yù)算監(jiān)督的全程參與。這樣做，既為區(qū)人代會(huì)審查預(yù)算做好前期準(zhǔn)備，也為區(qū)人代會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算后的執(zhí)行過(guò)程把好監(jiān)督關(guān)。為此，該“辦法”規(guī)定，區(qū)財(cái)政、稅務(wù)、發(fā)改、審計(jì)等相關(guān)部門應(yīng)為他們提供必要的條件和便利，以保障其知情知政，行使預(yù)算監(jiān)督職權(quán)。三是制定預(yù)算修正案的提出和處理程序。在區(qū)人代會(huì)期間可否提出預(yù)算修正案的問(wèn)題爭(zhēng)議頗大，有的代表和相關(guān)部門認(rèn)為在現(xiàn)行體制下，區(qū)政府報(bào)送區(qū)人代會(huì)審批的區(qū)級(jí)預(yù)算草案都是經(jīng)過(guò)“兩上兩下”，并經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)、區(qū)人大常委會(huì)初審，甚至區(qū)委常委會(huì)審議等相關(guān)程序，其成熟度和可行性頗高，再作修正沒(méi)有必要。但從實(shí)際情況來(lái)看，由于區(qū)人大代表來(lái)自不同行業(yè)、不同階層，必然會(huì)代表不同的利益訴求，對(duì)預(yù)算草案中的資金分配和項(xiàng)目安排等就會(huì)有不同的意見。而要在區(qū)人代會(huì)上表達(dá)這樣的意見，即提出預(yù)算修正案，就需要從制度上確定相應(yīng)的渠道和形式。不過(guò)，從實(shí)踐上看，這些不同意見往往是具體的和微觀的，具有一定合理性和建設(shè)性的，而不會(huì)與經(jīng)過(guò)相關(guān)程序的總預(yù)算大盤子相矛盾、相抵觸。所以在這類意見的處理上，必須實(shí)事求是、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)商解決，使所涉及的有關(guān)各方達(dá)成共識(shí)，協(xié)調(diào)一致。然后在此基礎(chǔ)上作出對(duì)此類預(yù)算修正案的處理意見，供大會(huì)決策參考。另一方面，即使在某次區(qū)人代會(huì)上，代表們對(duì)區(qū)政府報(bào)送的預(yù)算草案沒(méi)有不同意見，但為了保證制度的嚴(yán)謹(jǐn)性和周延性，以防疏漏，也應(yīng)設(shè)置預(yù)見性或兜底性的條款和程序?！稗k法”規(guī)定，大會(huì)主席團(tuán)、預(yù)算審查委員會(huì)、代表10人以上聯(lián)名可以提出修正案，并須說(shuō)明修正預(yù)算的具體事項(xiàng)以及由此增減預(yù)算收支的理由，而且代表聯(lián)名所提修正案須經(jīng)預(yù)算審查委員會(huì)和大會(huì)主席團(tuán)雙重把關(guān)才能上大會(huì)審議，從而保證了預(yù)算修正案的嚴(yán)肅性、科學(xué)性和可行性。

盡管做了以上探索，但由于我國(guó)現(xiàn)行體制下各級(jí)預(yù)算的編制權(quán)不在人大，因此，要想切實(shí)提高人大對(duì)預(yù)算的審查批準(zhǔn)監(jiān)督實(shí)效，還有大量的工作要做，還需要不斷地創(chuàng)新。