呼應(yīng)社會管理創(chuàng)新 推進(jìn)地方立法民主——以公共治理為視角

□ 黎堂斌

當(dāng)前，我國正處于社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期。胡錦濤總書記多次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系，確保社會既充滿活力又和諧穩(wěn)定。作為省級地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)，如何在履行憲法和法律賦予的立法職能過程中，對社會管理創(chuàng)新進(jìn)行呼應(yīng)，是擺在我們面前一個亟待研究的問題。

黨的十七大以來，中央多次提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。這一格局明確了黨委領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，政府社會管理的職能，社會組織協(xié)同的功能和公民廣泛參與的作用。不難看出，這種“社會管理格局”其實(shí)就是一種公共治理模式（參見羅豪才等著：《軟法與公共治理》）。公共治理理論是20世紀(jì)中后期以來世界范圍內(nèi)公共領(lǐng)域發(fā)生深刻變革和公共行政學(xué)科發(fā)展的產(chǎn)物。公共治理模式具有以下幾個特征：一是主體多元化，二是方式多樣化，三是過程公開化，四是利益最大化。需要強(qiáng)調(diào)的是，公共治理的內(nèi)在價(jià)值在于充分尊重和相信公民社會的自組織和自管理能力，依靠國家與社會、政府與公民的良好合作來進(jìn)行公共事務(wù)管理，在兼顧公益和私益的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會整體利益的最大化，這一點(diǎn)與我們當(dāng)前強(qiáng)調(diào)的以人為本、構(gòu)建社會主義和諧社會的社會管理目標(biāo)，是契合一致的。

據(jù)此，本文試以公共治理為視角，對如何呼應(yīng)社會管理創(chuàng)新、推進(jìn)地方立法民主，作一粗淺探討。

一、培育地方立法的多元主體

強(qiáng)化地方立法機(jī)關(guān)構(gòu)成的多元性。推進(jìn)地方立法民主，要以地方立法機(jī)關(guān)組成的民主作為前提。立法機(jī)關(guān)組成民主，意味著代表選舉更加普遍、平等、真實(shí)，真正體現(xiàn)人民的意志；選出的代表作為立法機(jī)關(guān)組成人員，不但要具有代表性特征，更要具有功能性內(nèi)涵。就代表性特征而言，通過間接選舉選出來的代表，要能廣泛體現(xiàn)出民族、種族、性別、職業(yè)等多方面的代表性，從源頭上保證多元利益主體在代表結(jié)構(gòu)中有很好的體現(xiàn)；就功能內(nèi)涵而言，作為行使立法權(quán)的主體，代表要具有一定的法律知識、政治素質(zhì)、參政議政能力，常委會要增加專業(yè)性、學(xué)者型專職委員，完善與立法相關(guān)專業(yè)的委員結(jié)構(gòu)。

培育地方立法的多元參與主體。強(qiáng)調(diào)地方立法主體的多元化，并非否定地方人大作為地方立法機(jī)關(guān)的地位和作用，而是主張?jiān)诘胤搅⒎ɑ顒舆^程中，作為權(quán)利主體的個人和組織能以參與主體的身份平等地參與進(jìn)來。這是公共治理“主體多元化”對地方立法民主的重要啟示之一。當(dāng)下，培育地方立法多元參與主體，應(yīng)當(dāng)解決以下幾個問題：一要明確參與主體的種類。從社會關(guān)系主體的總體構(gòu)成來看，在地方立法領(lǐng)域，除了地方立法機(jī)關(guān)這一行使地方立法權(quán)的主體之外，其余則是與之相對的權(quán)利主體，主要包括個人、組織和利益聯(lián)盟。二要明確參與主體的范圍。如何確定這樣的參與范圍，需要兼顧充分性和必要性，一則盡可能賦予更多的個人和組織以參與主體資格，二則又要設(shè)置某種標(biāo)準(zhǔn)來將這種資格授予那些有必要參與的個人和組織。需要特別指出的是，在培育地方立法的多元參與主體時(shí)，要注重引導(dǎo)和量力而行。既要順應(yīng)多元利益格局對不斷拓展權(quán)利的主體參與地方立法廣度和深度的需要，增強(qiáng)地方立法的民主性和科學(xué)性，同時(shí)又要理性估計(jì)參與主體的參與意識、參與能力，切合地方實(shí)際界定參與主體的范圍及其對地方立法的參與范圍和程度。

二、推動地方立法活動方式的多樣化

擴(kuò)大立法項(xiàng)目的利益代表性。一要加強(qiáng)調(diào)查研究，拓展立法項(xiàng)目征集渠道。立法機(jī)關(guān)要準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對地方立法的客觀需要，科學(xué)地進(jìn)行立法決策；充分保障代表行使提法規(guī)案的權(quán)利，創(chuàng)造條件支持他們提出成熟的具有廣泛代表性的法規(guī)案；不斷擴(kuò)大立法項(xiàng)目征集源頭，公開向社會征集立法項(xiàng)目。二要發(fā)揮立法綜合機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用，建立科學(xué)的項(xiàng)目論證機(jī)制。要對項(xiàng)目征集到規(guī)劃、計(jì)劃編制進(jìn)行統(tǒng)籌安排，為相關(guān)利益主體提供利益博弈的開放式平臺，使確定的立法項(xiàng)目有多元利益代表性。

增強(qiáng)法規(guī)起草的民主性。一是拓寬法規(guī)案的起草渠道。打破由政府主導(dǎo)法規(guī)起草權(quán)的局面，強(qiáng)化人大各專門委員會、人大常委會各工作委員會的法規(guī)起草職能，充分引入專家、學(xué)者的力量，多建立像地方立法咨詢專家?guī)爝@樣的智囊組織，切實(shí)拓寬法規(guī)起草渠道，增加參與起草人員的廣泛性和代表性。對部分專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的地方性法規(guī)，可以通過立法招標(biāo)等形式，有償委托給高校、科研機(jī)構(gòu)、社會組織、學(xué)術(shù)團(tuán)體等組織進(jìn)行起草。建立起草回避制度，杜絕法規(guī)起草過程中的部門利益影響。二是改革和完善法規(guī)草案的論證制度。要改變過去只重領(lǐng)導(dǎo)意見與利益相關(guān)部門意見的局面，充分考慮利益關(guān)聯(lián)群體的廣泛性和利益訴求的真切性，通過調(diào)查、聽證、座談等形式，使有利益關(guān)聯(lián)的參與主體能夠參與到法規(guī)草案的論證過程中來，保證他們的訴求得到反映，利益得到合理反饋。

增進(jìn)法規(guī)審議的合意與共識。首先，充分發(fā)揮聯(lián)組會議和全體會議的審議作用。不斷推進(jìn)聯(lián)組審議、全體審議的規(guī)范化、制度化，從制度上保證組成人員有交換意見、充分溝通的渠道，有效避免組成人員之間的信息不對稱，有利于集思廣益、達(dá)成共識。其次，建立規(guī)范的審議意見溝通機(jī)制。在統(tǒng)一審議法規(guī)草案時(shí)，對數(shù)量較多、較為分散的不同意見，應(yīng)全面完整地反映出來。對沒有采納的重要意見，應(yīng)向提出意見的組成人員進(jìn)行溝通說明，并在主任會議聽取審議修改情況時(shí)予以說明。對一些爭議較大、涉及利害關(guān)系的重要分歧意見，一時(shí)難以斷定，可以建議暫不進(jìn)行表決，會后再進(jìn)行調(diào)研論證，確保不發(fā)生“多數(shù)人的專權(quán)”。再次，建立地方性法規(guī)草案修正案制度?？梢越梃b國外立法程序中對有不同意見的條款提出修正案的普遍做法，最大限度地吸收常委會組成人員的審議意見，充分發(fā)揮其作為立法主體的職能作用，有效解決法規(guī)草案審議過程中重大意見分歧。

三、擴(kuò)大地方立法過程的公開性

建立地方立法公開制度?；\統(tǒng)地講，立法公開就是“立法程序的每一階段、每一步驟及其階段性都應(yīng)當(dāng)以社會外界看得見的方式進(jìn)行，向社會公開，公眾有權(quán)知悉并取得立法的有關(guān)資料和信息”（畢可志：《論建立和完善立法公開制度》）。除法律法規(guī)有特別規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的外，應(yīng)當(dāng)公開所有便于公眾對地方立法全面了解的資料和信息，既要包括立法依據(jù)、背景資料、擬立法案的主要問題等實(shí)體內(nèi)容，也要包括公眾參與的途徑和方式等程序內(nèi)容。要注重借鑒國外立法公開的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合地方立法實(shí)際，不斷提高公眾對地方立法的可接受性、易參與性。在公開方式上要多樣化，充分發(fā)揮廣電、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介的作用；在公開內(nèi)容上要全面，不僅要有法規(guī)草案本身的內(nèi)容，還要有相關(guān)的文書檔案等；在公開環(huán)節(jié)上要按階段逐步公開，注意立項(xiàng)、起草、審議、表決等不同階段的特點(diǎn)，選擇合適的公開方式。

增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)對參與主體的互動與回應(yīng)。在地方立法活動過程中，應(yīng)通過召開聽證會、座談會等形式，邀請相關(guān)參與主體參與到立法活動中來。立法機(jī)關(guān)以普通主體的身份，充分陳述所要聽證、座談事項(xiàng)的全面、真實(shí)信息；參與主體以平等的身份對自己所關(guān)心的事項(xiàng)進(jìn)行詢問、提出合理的意見與建議，確保在互動過程中，能發(fā)出自己所代表利益群體的真實(shí)聲音。通過充分溝通、協(xié)商，立法機(jī)關(guān)與參與主體“各取所需”，多作換位思考，盡可能增加認(rèn)同、促進(jìn)共識。目前，立法機(jī)關(guān)“注重”吸納參與主體對地方立法活動的參與，但并不重視參與之后對其合理意見、建議的處理，使參與主體與地方立法機(jī)關(guān)的互動往往流于一種形式，使參與主體對地方立法民主失去信任，影響了地方立法的效果。立法機(jī)關(guān)要切實(shí)改變“作秀”的心態(tài)，重視對參與主體所提意見、建議的處理與回應(yīng)，不斷激發(fā)他們參與的熱情，進(jìn)而支持地方性法規(guī)的實(shí)施。

四、構(gòu)建促進(jìn)社會整體利益最大化的地方立法機(jī)制

地方立法民主的最高境界，是各立法主體（包括立法權(quán)行使主體和立法參與主體）在廣泛、充分地溝通、協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成合意，將這種合意通過一定的技術(shù)、形式固化為地方性法規(guī)，進(jìn)而約束、調(diào)節(jié)多元利益主體的利益訴求，促進(jìn)社會實(shí)現(xiàn)建立在內(nèi)部平衡機(jī)制上的和諧狀態(tài)。這個過程其實(shí)已經(jīng)隱含了兩層意思，一層是各立法主體都以平等的身份進(jìn)行博弈，另一層是立法機(jī)關(guān)既是這博弈過程中的一個普通的主體，又以所行使的立法權(quán)這一公權(quán)為后盾，成為主導(dǎo)、協(xié)調(diào)整個立法活動的“掌舵者”。

在利益日趨多元化的形勢下，各利益主體在參與地方立法過程中，不可避免地會產(chǎn)生利益沖突，地方立法就成了平衡、保護(hù)各方利益的最后一道屏障。因此，建立一種什么樣的利益平衡機(jī)制，就成了關(guān)鍵。在地方立法過程中，各參與方力量有懸殊，博弈的過程不能依靠各方的自覺。強(qiáng)勢方會千方百計(jì)保全自己的利益，弱勢方也會不甘示弱，這樣一來，利益矛盾就有激化的危險(xiǎn)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)“掌舵者”的角色定位，充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，運(yùn)用有形之手對立法過程進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)控，根據(jù)地方立法“自由與秩序、公平與效率辯證統(tǒng)一”的價(jià)值取向，積極協(xié)調(diào)、平衡各方利益，實(shí)現(xiàn)民意匯集與社會治理目標(biāo)的和諧統(tǒng)一。