張成林,魯先鋒

（蘇州大學政治與公共管理學院,江蘇蘇州215123）

論農(nóng)村基本公共服務政策的執(zhí)行
——分析框架與模式建構

張成林,魯先鋒

（蘇州大學政治與公共管理學院,江蘇蘇州215123）

在“工具—效果”途徑下建立的以政府角色—物品分類—工具選擇為核心要素的執(zhí)行分析框架，回答了基層政府在執(zhí)行農(nóng)村基本公共服務政策中“該做什么”及“如何做”的問題。生產(chǎn)者—強制工具、提供者—混合工具和安排者—自愿工具構成了基層政府執(zhí)行的基本模式：生產(chǎn)者—強制工具模式適用于政府生產(chǎn)類公共服務；提供者—混合工具適用于混合生產(chǎn)類公共服務；安排者—自愿工具模式適用于非政府生產(chǎn)類公共服務。同時，各地在政府能力、非政府主體發(fā)育狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素上的差異又決定著執(zhí)行必然是案例化的。

農(nóng)村；基本公共服務；政府角色；框架；模式

一、導論

為農(nóng)村居民提供與城市居民均等的基本公共服務，是中央政府出臺的、包含多種類服務項目的綜合性、導向性的公共政策，政策本身在價值取向上具有極高的合法性，也具有很強的現(xiàn)實針對性，但從近幾年的執(zhí)行實踐來看，很多地方的政策落實情況與政策設計的預期相比有比較大的差距，除農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村義務教育、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險等少數(shù)幾項中央特別重視的項目外，很多子項目政策的執(zhí)行效果并不理想，表現(xiàn)為政策力度衰減、政策落實緩慢、政策被擱置及服務項目太少等問題，即使幾個重點服務項目也存在政策凈效用偏低的問題。執(zhí)行中產(chǎn)生的問題，不僅制約了農(nóng)村公共服務水平的提升，而且往往還使作為主要執(zhí)行者的基層政府(縣、鄉(xiāng)政府)成為被農(nóng)民批評的對象，基層政府的合法性受到質(zhì)疑。由此，如何提高地方政府執(zhí)行基本公共服務政策的效果成為政府和學界共同關心的問題。

國外關于公共政策執(zhí)行的一般性研究具有較豐富的論述，在不同的視角下，提出了諸多政策執(zhí)行解釋模型，如：G·愛德華三世認為：溝通（communication）、資源（resource）、執(zhí)行者偏好（disposition）、官僚組織結構（bureaucra stucture） 等四項是影響政策執(zhí)行的主要因素；T·史密斯提出的“政策執(zhí)行過程模型”和M·邁克拉夫林的“政策執(zhí)行相互調(diào)試模型”則都注意到了政策執(zhí)行過程中存在政策執(zhí)行者和受影響者的互動，它們之間的互動影響著政策執(zhí)行的結果；范·米特與范·霍恩建立的“政策執(zhí)行系統(tǒng)模型”認為“組織間的溝通和強制行為”和“政治經(jīng)濟和社會環(huán)境”兩項要素也是政策執(zhí)行結果的因變量。[1]國外學者對政策執(zhí)行的研究較為系統(tǒng)地關注到了影響政策執(zhí)行效果的多種因素，研究視角是開放的、多維的。

受此影響，國內(nèi)學者在分析公共服務政策執(zhí)行時，也較多注意了政府面臨的制度、體制和資源等外在因素對其的制約，以及政府本身的微觀組織結構、運行機制及激勵機制等方面存在的問題，給出的方法也多是對相關抑制因素的排除。這些研究基本都是在問題—對策邏輯下展開的。還有一種研究思路是建立在有限政府理念基礎上，提出了公共服務供給主體多元化模式，如唐娟提出了權威型模式、商業(yè)型模式和志愿型模式。[2]然而，無論基層政府內(nèi)部還是外部諸問題的解決，以及多元主體的培育都是非常復雜的事情，解決這些問題往往需要更宏觀層面的制度調(diào)整，我們可以稱之為解決公共服務政策執(zhí)行問題的“制度—效果途徑”。制度的調(diào)整是復雜、漫長的利益博弈過程，由此，“問題”會不可避免地構成相對穩(wěn)定的影響政策執(zhí)行的背景因素，在短時間內(nèi)很難有大的改變。這就是說，“制度—效果途徑”對問題的解決雖具有根本性，但過程又是長期性的，很難在短期見效。基于此，筆者認為，提高基層政府執(zhí)行基本公共服務政策的效果，還需要另外的思路，就是如何在既定的“問題”環(huán)境下，政府把精力集中到該做的事上，并運用合適的政策工具把該做的事做好。當然，如果從政治理性出發(fā)，基層政府對所有農(nóng)村公共服務的提供都有一定的責任，本文主要在經(jīng)濟理性下界定“政府該做什么”，也就是在既定的政策環(huán)境與政策目標約束下，基層政府應以機會成本最低的角色，做成本—效益比相對最優(yōu)的事情，該掌舵的時候掌舵，該劃槳的時候劃槳，不要出現(xiàn)錯位、越位或缺位的情況，在此基礎上，運用恰當?shù)恼吖ぞ甙言撟龅氖罗k好，這一思路可以稱為解決基本公共服務政策執(zhí)行問題的“工具—效果途徑”。該途徑是著眼于當前、立足于基層政府及其環(huán)境現(xiàn)狀的解決思路，目的是讓政府“用有限的錢為農(nóng)民提供盡量多、盡量好的服務”。

公共服務的實質(zhì)就是公共物品的提供。目前，在公共物品的研究領域，已對公共物品屬性和政府角色的關系進行了大量的研究，既對“政府該做什么”形成了規(guī)范性認識，在政策工具應用層面的相關研究中也對“政府可以使用的政策工具種類”形成了規(guī)范性認識，但未很好地解決政府角色與政府工具的匹配應用問題，而且已有研究多為在宏觀層面對政府執(zhí)行規(guī)律的一般性認識。為此，本文在一般性研究的基礎上，結合農(nóng)村基本公共服務政策執(zhí)行的特殊性，提出了以政府角色—物品分類—工具選擇為核心要素的執(zhí)行分析框架，嘗試以物品分類為中介變量建立政府角色和政策工具選擇之間的關系，并以此梳理出基層政府執(zhí)行農(nóng)村基本公共服務政策的三種模式，以期回答基層政府在基本公共服務政策執(zhí)行中“該做什么”及“如何做”等問題。

二、以政府角色—物品分類—工具選擇為核心要素的執(zhí)行分析框架

農(nóng)村基本公共服務政策執(zhí)行的實質(zhì)就是政府為農(nóng)民提供各種公共物品。而“政府該生產(chǎn)哪些物品，該提供哪些物品和服務，又該對哪些物品和服務的生產(chǎn)進行安排應該是理性的結果，而不是政府決策者一時沖動的決定。這種理性就是建立在物品分類和對物品提供機制的理性選擇上”。[3]

1.基本公共服務項目下的物品分類。常修澤較為系統(tǒng)的把基本公共服務內(nèi)容概括為四個大的方面：就業(yè)服務和基本社會保障等“基本民生性服務”；義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、公共文化等“公共事業(yè)性服務”；公益性基礎設施和生態(tài)環(huán)境保護等“公益基礎性服務”；生產(chǎn)安全、消費安全、社會安全、國防安全等“公共安全性服務”。[4]目前公共經(jīng)濟學關于公共物品的分類有多種角度，最常見的是從公共物品的消費特征進行劃分，還有一種從供給者角度將公共物品分為三類：第一類是只能由政府生產(chǎn)的公共物品，如國防、外交、環(huán)境保護等；第二類是可由政府生產(chǎn)，也可由私人生產(chǎn)，但由于投資大、見效慢，私人又不愿意輕易介入的公共物品，如郵政設施、園林、大型交通設施建設等；第三類是私人生產(chǎn)的公共物品，這類公共產(chǎn)品一般主要滿足人們的日常生活消費和娛樂性消費，以及部分個人發(fā)展消費需求，如職業(yè)教育、娛樂設施建設等。[5]除了這三類物品以外，還有一類是由社會組織生產(chǎn)的公共物品，如一些家庭、社區(qū)或志愿組織提供的養(yǎng)老、助學、扶貧、環(huán)保等公益性服務。這類公共產(chǎn)品和上述第三類公共產(chǎn)品都可以在沒有政府介入的情況下（并不排斥政府的扶持性介入）由相關主體自愿生產(chǎn)，因此，可以把這兩類公共物品合稱為非政府生產(chǎn)公共物品。本文分析的視角是從基本公共服務的供給者—政府出發(fā)，故采用供給者視角的分類方法。為了表述的簡化，筆者把上述三類公共物品分別稱為：政府生產(chǎn)公共物品、混合生產(chǎn)公共物品和非政府生產(chǎn)公共物品。按照該分類標準，在農(nóng)村基本公共服務項目中，政府生產(chǎn)公共物品主要包括生產(chǎn)安全、消費安全、社會安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、義務教育、基本社會保障等；混合生產(chǎn)公共產(chǎn)品主要涉及就業(yè)服務、基本醫(yī)療、公共文化、公益性基礎設施等；非政府生產(chǎn)公共物品主要包括兩類：一類是可以分割付費的一些公共物品，如自來水、供電、供氣、有線數(shù)字電視、電話、農(nóng)村公交等；另一類是家庭、社區(qū)或志愿組織提供的養(yǎng)老、助學、扶貧等。

2.政府角色定位。從物品特性出發(fā)，政府在提供公共服務過程中可以分別承擔生產(chǎn)者、提供者、安排者三種角色。生產(chǎn)者是指政府親自提供生產(chǎn)服務；提供者是指政府不直接生產(chǎn)，但通過政府掌握的資源（資金或政策） 資助公共物品的生產(chǎn)者或消費者；安排者是指政府通過一系列制度安排，為公共物品的消費者指派生產(chǎn)者，或為公共物品的生產(chǎn)者指派消費者。[6]物品的特性決定著提供機制，進而也決定著政府在某項服務物品提供中應扮演的角色；反過來，當政府扮演某種角色時也決定著它適合參與的服務項目及參與方式，超出了特定的服務項目或采取了不當?shù)姆绞骄蜁霈F(xiàn)角色錯位，也就是“做了不該做的事”。

3.政府工具選擇。政策工具是政府在執(zhí)行中使用的實際方法和手段。目前，對于已開發(fā)出來的，供政府使用的政策工具的種類已比較清楚，按照政府的介入程度的高低可將公共政策工具分為三大類：自愿性政策工具、混合型政策工具、強制性政策工具，包含十小類，它們是家庭和社區(qū)、自愿組織、私人市場、信息和勸誡、補貼、產(chǎn)權拍賣、稅收和使用費、管制、公共事業(yè)和直接提供。[7]267從實踐來看，政策工具的選擇比理論分類要復雜得多，因為各種政策工具的適應性受具體環(huán)境的影響，正如豪利特認為“政策執(zhí)行的過程是一種把各種政府工具應用到政策設計中的具體案例的過程”。[7]144特別是我國各地農(nóng)村情況差異很大，執(zhí)行過程中“對于政策手段的選擇可能引發(fā)的爭議往往不亞于政策本身的選擇”。[7]141基層政府在執(zhí)行農(nóng)村基本公共服務政策過程中需要結合地方的特殊性進行工具應用的創(chuàng)新。

“工具—效果途徑”下，物品分類、角色定位和工具選擇是影響執(zhí)行的基本變量，以物品分類為基礎可以確立角色定位和工具選擇二者的關系。具體就基本公共服務而言，三類物品、三種角色和三類工具之間具有內(nèi)在的關聯(lián)性、匹配性和對應性?；诖?，從政府的視角出發(fā)，本文構建了執(zhí)行基本公共服務政策的三種模式：生產(chǎn)者—政府生產(chǎn)公共物品—強制工具模式；提供者—混合生產(chǎn)公共物品—混合工具模式：安排者—非政府生產(chǎn)公共物品—自愿工具模式。為了表述的簡化，筆者將上述三種模式分別稱為：生產(chǎn)者—強制工具模式、提供者—混合工具模式和安排者—自愿工具模式。

三、基層政府執(zhí)行農(nóng)村基本公共服務政策的三種模式

1.生產(chǎn)者—強制工具模式。在為農(nóng)民提供基本公共服務過程中，作為生產(chǎn)者的基層政府應該生產(chǎn)市場、社會等非政府主體不愿生產(chǎn)或沒有資格生產(chǎn)的物品。非政府主體不愿生產(chǎn)的公共服務主要包括基本社會保障、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、義務教育等，這類服務需要政府直接提供或出資創(chuàng)辦公共事業(yè)組織。非政府主體沒有資格生產(chǎn)的公共服務主要包括生產(chǎn)安全、消費安全、社會安全等。這類服務的實質(zhì)是政府制定和執(zhí)行有利于保障公民各類安全需求的強制性規(guī)則，市場主體和社會主體是沒有資格生產(chǎn)這類無形公共物品的，政府是責無旁貸的唯一生產(chǎn)者?；鶎诱行峁┻@類公共服務，必須在國家相關法律約束下制定各種規(guī)章制度，并據(jù)此對各種違反安全規(guī)定的行為實施全面、及時、到位的管制才能滿足農(nóng)民對公共安全類物品的需要。比如目前食品消費安全問題在農(nóng)村地區(qū)比較突出，很多農(nóng)村集市和農(nóng)村小賣部成為假冒偽劣商品的集散地。出現(xiàn)這類公共安全問題的主要原因之一是基層政府既無管制規(guī)則又無管制行動，這是生產(chǎn)者缺位，也就是“該做的事沒做”。還有一些地方的公共安全問題是因為基層政府想作為但又不知如何做，由于缺乏開發(fā)和使用管制工具的能力導致“沒做好”。提供這類公共服務需要基層政府做到生產(chǎn)者角色和強制性政策工具的統(tǒng)一才能達成較為理想的執(zhí)行效率與執(zhí)行效果。需要指出的是，政府運用強制性工具時，并不排斥其它類型政策工具的使用，比如社區(qū)、勸誡等工具在滿足公共安全類服務需求方面也具有不可替代的作用，這里只是強調(diào)在提供政府生產(chǎn)類公共物品上應將強制性政策工具作為基礎性和主導性手段。

2.提供者—混合型工具模式。作為提供者的政府主要應該出現(xiàn)在混合生產(chǎn)公共物品的提供中，在農(nóng)村基本公共服務項目下主要涉及就業(yè)服務、基本醫(yī)療、公共文化、公益性基礎設施、村莊垃圾處理、村莊道路維護等。一般而言，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，在直接生產(chǎn)環(huán)節(jié)市場比政府更有效，基層政府應該將直接生產(chǎn)的任務交給私人，而政府在這類物品生產(chǎn)中的作用方式應該是：一方面通過資金或政策手段幫助私人生產(chǎn)者達成盈利預期，使他們由不愿生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與;另一方面通過給消費者補貼等形式把私人生產(chǎn)的公共物品提供給農(nóng)民。在這類公共服務提供過程中，政府主要應該使用混合型政策工具，具體包括補貼、產(chǎn)權拍賣、稅收和使用費、信息和勸誡等。在提供者—混合工具模式下，一方面基層政府要盡可能退出直接生產(chǎn)環(huán)節(jié)；另一方面，基層政府提供某項公共服務時不能僅僅依靠某一種混合型工具，而是需要各類混合型工具的組合使用，相互支持，以利于發(fā)揮各類工具的協(xié)同效應。譬如，政府在把補貼作為核心政策工具時，應輔以弱強制工具或弱自愿性工具，這樣會放大補貼工具的效益。

3.安排者—自愿工具模式。作為安排者的政府主要是利用自身在信息、權威性等方面的優(yōu)勢，在非政府生產(chǎn)公共物品的私人生產(chǎn)者（及社會組織）和公共物品的消費者之間發(fā)揮中介作用，促進雙方交易行動的開展，或是為二者交易的進行建構有利的環(huán)境，政府并不提供資金支持或出臺強制性政策。在提供該項農(nóng)村基本公共服務過程中，涉及的項目主要有兩類，一類是農(nóng)村居民日常生活需要的，可以分割付費的一些公共物品，如自來水、有線數(shù)字電視、電話、農(nóng)村公交、燃氣管道、供電等。這類物品在基礎設施建設階段可能既需要政府安排實施又需要政府的財政給予一定的資金支持，但在交付使用進入正常運行后，一般主要是按照市場原則運行，通過市場完成公共物品的生產(chǎn)者與消費者的交易，市場是提供這類公共物品的主要手段。另一類是養(yǎng)老、扶困、助殘等針對農(nóng)村特殊人群的公共服務。在這類服務中，政府可以通過直接提供或給予補貼等政策工具發(fā)揮作用，但以目前基層政府的實際能力來看，主要應該依托家庭、社區(qū)以及社會組織生產(chǎn)和提供這類服務，政府作為安排者應該通過一些直接或間接手段激勵和促進這些自愿性工具主體積極作為，擴大它們的影響范圍。奧斯特羅姆夫婦曾提出“共同生產(chǎn)”理論，也就是讓公民參與公共服務的生產(chǎn)與供給，從底部—顧客那里尋求有效執(zhí)行。譬如，如果能引導顧客（公民）把垃圾拿到街上，那么就可以降低垃圾的處理成本。[8]這一理論實際上也是主張在某些公共服務的生產(chǎn)和提供中要注意使用自愿性政策工具。

四、余論

本文概括出了改善基本公共服務政策執(zhí)行效果的兩種途徑，一是“制度—效果途徑”，二是“工具—效果途徑”，前者著眼于改善基層政府執(zhí)行所依托的內(nèi)外系統(tǒng)環(huán)境，目的是找出影響基層政府執(zhí)行的內(nèi)部和外部抑制性因素然后加以排除，從而構建出“完美執(zhí)行”所需要的基層政府和政府環(huán)境，這一研究途徑的旨趣在于力圖系統(tǒng)的、根本上解決基層政府執(zhí)行中所面臨的問題。但“問題”是始終存在的，而且一味強調(diào)執(zhí)行所面臨的問題也往往為基層政府官員的不執(zhí)行、無效執(zhí)行提供借口。第二個途徑是立足當前，從即在的基層政府出發(fā)而不是從政府環(huán)境出發(fā)尋求改善執(zhí)行的效果。在“工具—效果途徑”下，影響執(zhí)行的三個基本變量。物品分類、政府角色定位與政策工具選擇把握起來較為復雜，這也是基層政府在執(zhí)行中犯錯誤、效率及效果不理想的根源之一。另外，本文提出的三種執(zhí)行模式主要站在公共經(jīng)濟學的視角，是以效率、成本、效益為價值旨趣的規(guī)范分析，且某一模式下政府角色與政策工具之間只是相對最優(yōu)匹配。還有，在政策執(zhí)行實踐中，各地農(nóng)村在經(jīng)濟發(fā)展水平、政府能力、市場主體發(fā)育程度、社會組織發(fā)展水平等方面的差異決定著政府角色及工具選擇的地方化、案例化是不可避免的，也是必須的。當然，強調(diào)執(zhí)行模式的案例化并不是否定規(guī)范分析的指導意義，作為農(nóng)村基本公共服務政策執(zhí)行者的基層政府，如能在既定的環(huán)境約束下，盡量尊重物品分類、政府角色與政策工具之間的邏輯關系，去做“該做的事”，運用“正確的手段做事”，則對提高政策執(zhí)行效果還是有幫助的。

[1]陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學出版社，2006：168-181.

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F320

A

1002-7408（2012）01-0084-03

國家社會科學基金項目“信息化在新農(nóng)村建設中的地位與作用研究”(09DSH 008)的研究成果。

張成林（1970－），男，河北武強人，衡水學院法政學院副教授，蘇州大學政治與公共管理學院博士研究生，研究方向：公共政策與公共管理；魯先鋒（1974－），男，安徽巢湖人，浙江林業(yè)大學天目學院講師，蘇州大學政治與公共管理學院博士研究生，研究方向：公共政策與公共管理。

[責任編輯：張亞茹]