對加快建立軍民一體化裝備維修保障體系的思考

■ 北京軍區(qū)裝備部部長 王小京 少將

建立軍民一體化裝備維修保障體系，是構建“軍民結合、寓軍于民”軍隊綜合保障體系的重要內容，是貫徹軍民融合式發(fā)展思想的具體體現(xiàn)。胡錦濤指出：要積極構建軍民一體的裝備保障體系，使軍工企業(yè)的人才和技術優(yōu)勢延伸到部隊裝備使用管理和維修保障之中，增強部隊裝備保障能力。胡主席這一重要論述，為維修保障軍民一體化建設指明了方向。2007年以來，全軍部隊聯(lián)合地方有關部門，對軍民一體化裝備維修保障開展了多種形式的實踐探索，取得了明顯成效。但總體來看，改革仍處于探索研究階段，且推進的速度還不夠快、層次還不夠高、融合還不夠深，與軍委確定的戰(zhàn)略目標還有較大差距。必須從強化國家安全戰(zhàn)略、履行軍隊使命任務的高度，充分認清構建軍民一體化維修保障體系的重要性和緊迫性，下力破解重難點問題，切實走開中國特色軍民一體化維修保障路子，努力開創(chuàng)軍民一體化維修保障的新局面。

一、主動適應世界軍事發(fā)展潮流，積極轉變思想觀念

實踐中我們體會到，要推進改革向縱深發(fā)展，必須積極適應世界軍事變革大勢，準確把握軍民一體化維修保障建設的特點規(guī)律，切實強化四種觀念。

一是軍民融合發(fā)展的觀念。推進軍民一體化維修保障，是適應社會主義市場經濟體制和武器裝備發(fā)展的客觀要求，是提升裝備保障能力和保障效益的有效手段，也是世界軍事強國共同的戰(zhàn)略選擇。我們必須站在國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略全局高度，充分認清軍民一體化保障的重大意義，切實轉變軍地封閉、自我發(fā)展的傳統(tǒng)觀念，消除“軍品特殊論”影響，糾正“大而全、小而全”、自成體系的保守思維，打破軍民分立的壁壘，在更廣范圍、更高層次、更深程度上加強合作，有效解決建制保障力量不足、高新裝備保障能力薄弱的矛盾，全面促進維修保障能力提升，實現(xiàn)富國強軍的統(tǒng)一。

二是全壽命保障的觀念。全壽命保障就是武器裝備從科研、生產、采購到使用、維修的全壽命周期保障，是降低保障費用、提高裝備可靠性和可使用性的重要方法。美軍很早就以國家立法的形式規(guī)范了通過購買“裝備與服務”的“一攬子”采購辦法，成效十分明顯。從我軍來講，就是要努力克服裝備承研承制與承修單位“背靠背”的工作模式，大力倡導全壽命保障理念，堅持在裝備研制階段即統(tǒng)籌規(guī)劃軍民一體化維修保障的內容、資源配置、體系構建等，通過向裝備承研承制單位轉移保障任務、承修單位參與跟研跟產、健全聯(lián)合培訓制度等方式，形成裝備科研、生產、維修保障的閉環(huán)控制，促進軍工企業(yè)由裝備研制生產為主向研制生產與維修保障相結合轉變。

三是遵循市場運作的觀念。目前，總部、軍區(qū)所屬修理工廠均已完成企業(yè)化改制，全國進入陸軍軍品市場的非公有制企業(yè)也已達百余家，并且規(guī)模數(shù)量還呈不斷擴大趨勢。因此，要加強新形勢下的裝備保障建設，必須破除計劃經濟的習慣思維和行為方式，不斷強化“市場”意識，從遵循戰(zhàn)爭規(guī)律與市場規(guī)律相統(tǒng)一的高度，解決好軍方與地方、平時與戰(zhàn)時、計劃與市場的關系，逐步變行政指令計劃的管理方式，向推行以合同為中心，行政、經濟、法律等多種手段相結合的管理方式轉變，真正建立起適應社會主義市場經濟模式的新型關系，推進裝備保障邁向市場化運作的軌道。

四是軍隊主導建設的觀念。這是由軍隊的本質屬性和職能任務決定的，也是確保裝備保障能力不斷提高的關鍵。因為軍隊保障的全部意義在于最大限度滿足軍事需求，而社會保障則把追求經濟效益最大化作為首要目標。因此，一方面，軍隊要積極參與和推動國家相關政策法規(guī)、體制機制的建立完善，確立軍方在謀劃決策、協(xié)調指導軍民一體化維修保障中的主導地位。另一方面，要正確處理軍民一體化保障與社會化保障的關系，立足實戰(zhàn)需要科學界定軍地雙方保障任務，在實現(xiàn)軍民一體化保障的同時，努力提升軍隊核心保障能力，確保軍隊保障力量始終掌控戰(zhàn)時裝備維修保障的主動權。

二、圍繞促進保障建設規(guī)范運行，著力強化戰(zhàn)略管理

我感到，當前制約軍民一體化維修保障建設最突出的問題主要有三個方面：一是頂層規(guī)劃的牽引作用不強，二是政策法規(guī)的適用度不夠，三是體制機制嚴重滯后裝備保障建設。要從根本上解決這些“瓶頸”問題，必須做好四個方面工作。

（一）系統(tǒng)搞好整體規(guī)劃。一方面，要加強宏觀調控，制定“發(fā)展路線圖”。去年9月，總部下發(fā)了《關于進一步加強軍民一體化裝備維修保障建設工作的意見》，部分省市也出臺了一些意見，但仍僅限于宏觀指導，缺乏對實踐層面的具體規(guī)范，使得軍民一體化維修保障往往帶有自發(fā)性、隨意性、臨時性特征，不利于統(tǒng)籌規(guī)劃和集中管理。從戰(zhàn)略層面上講，需要盡快出臺并逐級完善軍民一體化維修保障中長期發(fā)展規(guī)劃，進一步明確目標任務、措施辦法和實施步驟，切實把建設實踐納入規(guī)范化、常態(tài)化軌道。另一方面，要強化基礎融合，推進技術標準化。目前來看，軍用與民用技術標準不統(tǒng)一，且軍用標準滯后于民用標準的問題是民企進入軍品市場的重要障礙。我軍在數(shù)字化團裝備改造期間，使用現(xiàn)行軍標裝配的車載計算機性能嚴重落后，大量配件已無法從市場采購。而美國國防部在1994年清理軍用規(guī)范和標準時，就確定了優(yōu)先采用民用標準的政策。因此，迫切要求通過統(tǒng)一的技術標準來消除產業(yè)體系的壁壘，積極采用能夠滿足軍用要求的先進民用標準，集中組織軍用標準的清理整頓，建立開放式的軍用標準體系，不斷促進軍地雙方的技術融合。

（二）健全逐級管控體系。構建決策、管理、執(zhí)行三級上下銜接、互為支撐的管控體系，是加強軍民一體化維修保障的重要組織保證。具體來講，在戰(zhàn)略決策層，要按照機構實體化、運行常態(tài)化要求，進一步健全軍民一體化裝備保障組織領導機構，切實擔負起全軍軍民一體化裝備維修保障建設的戰(zhàn)略規(guī)劃與管理工作；在中繼管理層，要建立以軍區(qū)、軍兵種裝備部和地方政府有關部門及行業(yè)等組成的管理機構，擔負起本地區(qū)、本系統(tǒng)軍民一體化維修保障的計劃、協(xié)調、指導、監(jiān)督與評價等管理工作；在基層執(zhí)行層，要建立以部隊裝備部門、軍事代表機構、裝備承研承制單位和地方企業(yè)組成的協(xié)作機構，擔負起計劃落實、維修組織、效能評估、信息反饋等工作。

（三）建立完善運行機制。建立配套完善的運行機制，規(guī)范軍民一體化維修保障活動，是提高維修保障質量和效能的重要保證。一要建立工作協(xié)調機制。就是要以三級管控體系為依托，加強軍地溝通協(xié)作。其中，決策、管理層分別構建常態(tài)化聯(lián)合辦公機構，采取年度聯(lián)席會議、階段研討交流、隨機溝通協(xié)商、聯(lián)合檢查評估等形式開展工作；部隊執(zhí)行層按需靈活組織工作協(xié)調。二要建立市場競爭機制。本著軍地互利雙贏原則，從政策制度、經濟利益、行政制約等方面，積極營造公平競爭環(huán)境，切實把軍工企業(yè)集團、裝備承研承制單位和地方民營保障力量“融進來”，確保在競爭中提高維修服務質量。三要建立過程管控機制。按照全過程管理要求，統(tǒng)一量化維修保障標準和評價辦法，重點對單位資質、合同簽訂、合同管理、保障實施、經費使用等環(huán)節(jié)進行監(jiān)督，突出對安全風險的全程監(jiān)控，確保軍民一體化維修保障安全、平穩(wěn)運行。四要建立信息交互機制。構建軍民一體化維修保障信息網絡，建立完善裝備維修保障信息發(fā)布和使用維修信息收集與反饋制度，實現(xiàn)軍地間的信息互聯(lián)、互通和共享，為軍民一體化維修保障建設提供有力的信息保障。

（四）著力配套政策法規(guī)。軍民一體化維修保障一定程度上突出了商業(yè)方式的運用，如果離開了政策法規(guī)的支撐，商業(yè)運作將難以持續(xù)穩(wěn)定進行。近年來，美軍為消除民用和軍用工業(yè)體系“壁壘”，對相關法律法規(guī)、制度辦法進行了系列改革，極大促進了高技術產業(yè)民轉軍。從我國現(xiàn)狀看，目前國家還沒有可依據(jù)的頂層法律，尤其是對地方政府、軍隊、企業(yè)在軍民一體化維修保障中的責、權、利等還沒有明確界定；還缺少國家、軍隊聯(lián)合頒布的用于規(guī)范軍地雙方保障行為的針對性政策，使戰(zhàn)時獲取保障的風險增大。因此，需要盡快建立軍民一體化維修保障法規(guī)體系，抓緊修訂現(xiàn)行法律條款，盡快制定相關立法，為推進軍民一體化維修保障提供法律依據(jù)；同時，總部機關和國家有關部委盡快出臺軍民一體化維修保障系列政策規(guī)定，對企業(yè)準入、政策扶持、安全保密、戰(zhàn)時保障等進行細化明確，切實把軍民一體化維修保障納入法制化軌道。

三、緊密結合現(xiàn)行三級維修體制，不斷優(yōu)化保障模式

在現(xiàn)行三級維修保障體制不變的前提下，大力推進承研承制單位全壽命保障、軍民深度合作保障、非核心業(yè)務外包等商業(yè)運作方式，整體優(yōu)化軍民一體化維修保障模式。

（一）基地級維修要重點推進承研承制單位全壽命保障。就是利用承研承制單位成熟的技術和成套設施，針對特定裝備采取的由工廠到戰(zhàn)場的全過程維修保障。具體講，就是要對軍隊自身不具備保障能力和基礎條件，且列裝數(shù)量少、科技含量高的部分三代裝備，通過購買“裝備+服務”方式，直接將維修保障任務打包給裝備制造商，確保平戰(zhàn)時維修保障需要。美軍的“愛國者”導彈防御系統(tǒng)、“掠奪者”無人機以及戰(zhàn)場聯(lián)合監(jiān)視系統(tǒng)等，由于采用了承研承制單位全壽命保障，起到了軍隊難以替代的作用。

（二）中繼級維修要重點推進軍民深度合作保障。2007年，廣州軍區(qū)構建的區(qū)域性重型裝備維修保障后方基地，開啟了戰(zhàn)區(qū)級軍民合作保障的有益探索。實際來看，由于軍地雙方保障能力和條件的不同，需要采取不同的合作方式：對軍隊不具備保障能力，但有一定保障條件的裝備，應積極引入地方保障力量，通過簽訂“工作分配”協(xié)議，承擔部分維修和技術培訓任務；對軍隊不具備保障能力和條件，但列裝數(shù)量大的新裝備，可由承制單位依托“裝備售后維修服務中心”實施保修期內保障，通過軍地深度合作提高部隊維修水平，最終實現(xiàn)自主保障。這種方式在目前軍區(qū)級修理機構保障能力普遍弱化的情況下，顯得尤為重要。

（三）基層級維修要重點推進非核心業(yè)務外包。針對我軍基層級維修保障的實際，就是要對維修器材儲運、通用底盤修理等基礎性保障業(yè)務，采取社會化保障或第三方售后服務保障的形式進行外包，不僅可有效緩解部隊建制保障力量不足的矛盾，還可節(jié)約大量資源，同時也使部隊的保障力量更加專注于訓練和戰(zhàn)場保障，從而有利于提高核心保障能力。比如，美軍作戰(zhàn)物資供應、技術維修、基地和設施維持的90%都來自民間，日軍也有1500家民企生產軍品，這種做法不僅降低了維修成本、縮短了保障周期，還提高了維修保障能力。

四、著眼實現(xiàn)軍地保障深度融合，全面統(tǒng)籌力量資源

統(tǒng)籌軍地保障資源，是構建軍民一體化維修保障體系的核心。需要立足我軍實際，圍繞“人員合編、設備統(tǒng)用、器材聯(lián)儲、信息共享”目標，著力抓好力量構成、資源配置和器材供應，真正構建起三軍一體、軍民一體、平戰(zhàn)結合的維修保障體系。

一要平戰(zhàn)整體統(tǒng)籌。按照平時由誰修、戰(zhàn)時由誰保的原則，采取統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一編組、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一管理的方法，依托現(xiàn)行三級維修體系，構建建制保障力量和軍隊修理工廠、軍工企業(yè)集團和承研承制單位、地方其他保障力量“三位一體”的力量體系。具體講，平時各類社會保障力量在完成合同維修任務的基礎上，按實戰(zhàn)要求完成保障編組，納入保障預案體系組織準備，融入國防動員體系接受管理，并參加軍隊統(tǒng)一組織的聯(lián)保演練；戰(zhàn)時通過履行合同及緊急動員雙向渠道快速組織力量征召，與建制保障力量聯(lián)合編組基地保障力量、機動保障力量和專家咨詢機構，采取后方檢修、現(xiàn)地巡修、遠程支援等形式提供保障服務。

二要優(yōu)化儲供格局。主要是著眼實現(xiàn)器材供應一體化，抓好三方面改革。一是區(qū)域化布局。打破軍兵種界限，分區(qū)構建軍地一體的器材供應協(xié)作機構，按照“以修定儲、以儲定供、以供定籌”的思路，統(tǒng)一測算保障需求，分類配置器材保障網點，就近就便確立保障關系，提高器材供應時效。二是多樣化儲備。充分依托雄厚的社會資源，將器材儲供向民間化、多樣化拓展。在儲備任務上，可把軍地通用的裝備零部件完全交由承包商管理，進一步壓縮軍隊儲備規(guī)模；在儲備對象上，要由單純成品儲備轉向經費、技術和生產能力的儲備；在儲備方式上，要由長期不變的“靜態(tài)”儲備轉向納入流通環(huán)節(jié)的“動態(tài)”儲備。三是網絡化調控。以統(tǒng)一的器材儲供數(shù)據(jù)庫為基礎，以一體化維修信息網絡為支撐，構建軍地聯(lián)通的網絡化器材儲供系統(tǒng)，進一步簡化供應流程，實現(xiàn)從廠家到部隊的端對端式精確直達配送保障。

三要深度融合建設。一是共建保障設施。宏觀上，按照通用化、組合化、系列化要求，統(tǒng)一保障裝備型譜，統(tǒng)一規(guī)劃建造軍地互通互用的維修設施；同時，以戰(zhàn)區(qū)為單位建立區(qū)域化保障機構，依任務集約建設通用維修設施，滿足區(qū)域內保障需求。二是共育保障人才。要通過軍地雙方統(tǒng)籌人才共育規(guī)劃，切實完善裝備研制階段跟研跟產和后續(xù)使用階段的長效培訓機制，充分利用軍地教育培訓資源和科研、生產、維修基地，開展有計劃、多層次的培訓，健全院校、廠家、部隊相結合的維修保障人才培養(yǎng)體系。三是共研保障技術。按照維修手段一體化要求，統(tǒng)一保障裝備、設備的研發(fā)和技術體制，統(tǒng)一檢修手段的編配使用，統(tǒng)一工藝流程、操作規(guī)范和保障條件；采取軍地技術力量戰(zhàn)略重組方式，聯(lián)合開發(fā)信息化維修技術，提高裝備維修手段的集成化、智能化、信息化水平。