戰(zhàn)略環(huán)境評價方法在多瑙河流域規(guī)劃中的應(yīng)用

趙學(xué)濤 安海蓉 王 鑫

（1. 環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100029；2. 中國環(huán)境監(jiān)測總站，北京100012）

戰(zhàn)略環(huán)境評價方法在多瑙河流域規(guī)劃中的應(yīng)用

趙學(xué)濤1安海蓉2王 鑫2

（1. 環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100029；2. 中國環(huán)境監(jiān)測總站，北京100012）

戰(zhàn)略環(huán)評是對政府政策、規(guī)劃及計劃的環(huán)境影響評價，是在政策、規(guī)劃及計劃出臺和編制前期介入的一項有效的分析工具。但是，受技術(shù)方法、法律和政策等因素影響，戰(zhàn)略環(huán)評方法在我國的應(yīng)用仍處于起步階段。本文歸納總結(jié)了戰(zhàn)略環(huán)評方法的基本特征和步驟，并結(jié)合多瑙河流域規(guī)劃的編制過程，系統(tǒng)說明戰(zhàn)略環(huán)評方法的應(yīng)用，最后針對戰(zhàn)略環(huán)評方法在環(huán)境規(guī)劃領(lǐng)域的應(yīng)用提出了具體建議。

戰(zhàn)略環(huán)評；多瑙河；流域規(guī)劃；環(huán)境規(guī)劃

1 背景介紹

戰(zhàn)略環(huán)境評價概念的提出是一個漸進的過程。1969年，美國制定了《國家環(huán)境政策法》，率先建立了環(huán)境影響評價制度，隨后這項制度迅速擴展到100多個國家和地區(qū)。20世紀70年代中期，歐美一些發(fā)達國家逐漸認識到單個項目環(huán)境影響評價的不足，開始反思現(xiàn)行環(huán)境評價制度和方法存在的問題，并逐漸將環(huán)境影響評價應(yīng)用到政策和規(guī)劃以及法律層次。尤其是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提出后，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的概念開始為各國廣泛接受。

美國是第一個法律上要求對規(guī)劃進行環(huán)境影響評價的國家。美國國家環(huán)保局（NEPA）在其制定的美國國家環(huán)境政策法案中以“環(huán)境影響評價”的形式對其從法律上給予強制要求。目前，戰(zhàn)略環(huán)境評價已經(jīng)為包括美國、加拿大和歐盟等十幾個國家和地區(qū)在不同程度上接受并應(yīng)用于決策領(lǐng)域。20世紀90年代以來，許多發(fā)展中國家也逐漸引入了這一制度，嘗試將戰(zhàn)略環(huán)評方法或理念應(yīng)用于規(guī)劃、政策和法律的評估?？傮w來看，戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)用最廣泛的領(lǐng)域是交通和土地利用規(guī)劃領(lǐng)域。

戰(zhàn)略環(huán)評在中國的應(yīng)用可分為三個階段（包存寬等，2007）：（1）1995年以前，國內(nèi)SEA的研究主要為基本概念與國外研究成果、實踐經(jīng)驗的介紹并分析中國開展SEA的重要性與意義。政府方面一些文件如《中國21世紀議程—中國人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》和《中國環(huán)境保護21世紀議程》中明確提出應(yīng)開展SEA或包含涉及SEA相關(guān)內(nèi)容。（2）1995～2002：系統(tǒng)、深入的SEA研究與嘗試性實踐階段。（3）SEA制度建立與實施。2002年通過并于2003年9月1日開始生效“環(huán)評法”規(guī)定包括“土地利用”及“區(qū)域、流域、海域”等綜合性規(guī)劃和“工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)”等10類專門性規(guī)劃及專項規(guī)劃的指導(dǎo)性規(guī)劃需要開展EIA，即規(guī)劃層次的SEA（簡稱“規(guī)劃環(huán)評”）。此后開展的SEA研究課題也多為規(guī)劃環(huán)評的重大關(guān)鍵問題（如技術(shù)方法）、圍繞如何指導(dǎo)開展各類規(guī)劃環(huán)評或作為各相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則支撐性基礎(chǔ)研究、示范性案例研究等。各類規(guī)劃環(huán)評也逐步開展起來，涉及高速公路線網(wǎng)規(guī)劃、城市軌道交通規(guī)劃、港口總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等。（4）SEA的規(guī)范化發(fā)展。國務(wù)院2009年，通過了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，標志著戰(zhàn)略環(huán)評手段在規(guī)劃層次的應(yīng)用進入規(guī)范化階段。

我國目前戰(zhàn)略環(huán)評方法主要應(yīng)用于規(guī)劃層面，包括城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、港口建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等領(lǐng)域，政策和法律層面的應(yīng)用較少，已經(jīng)開展的規(guī)劃大多屬于方法和體系的探討。從SEA所采用的方法體系看，包括目前廣泛開展的規(guī)劃SEA在內(nèi)，仍舊缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、可靠的方法體系。尤其是在規(guī)劃或政策對生態(tài)、人體健康及社會環(huán)境效益影響的評估方面，沒有建立科學(xué)、簡便的方法體系。

2 戰(zhàn)略環(huán)境評價的主要內(nèi)容

2.1 戰(zhàn)略環(huán)境評價的基本概念

關(guān)于戰(zhàn)略環(huán)境評價，歐美學(xué)者給出了不同定義，但都認為“戰(zhàn)略環(huán)境評價是一個旨在將環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展要素納入戰(zhàn)略決策過程的一種程序”。其中，一個廣泛采用和接受的定義是由英國曼徹斯特大學(xué)環(huán)境影響評價中心的學(xué)者Riki Therivel提出，他認為“戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是指對政策、規(guī)劃和計劃及其替代方案的環(huán)境影響進行規(guī)范、系統(tǒng)和綜合的評價過程，包括根據(jù)評價結(jié)果提交的書面報告及把評價結(jié)果應(yīng)用于決策過程”。開展戰(zhàn)略環(huán)境評價的主要目的是通過對規(guī)劃、計劃或項目的環(huán)境影響分析和評估，從而確保環(huán)境和可持續(xù)性問題在決策制定早期與經(jīng)濟社會因素受到同等考慮。

戰(zhàn)略環(huán)境評價可以被視作為環(huán)境影響評價的延伸，即從單一項目延伸至政策、規(guī)劃和項目層面。但是，它又有別于一般的環(huán)境影響評價過程。準確理解和把握戰(zhàn)略環(huán)評的內(nèi)涵，需要注重以下幾點：

首先，戰(zhàn)略環(huán)境評價是一個改進戰(zhàn)略行為的工具，不是回顧性程序。典型的戰(zhàn)略環(huán)境評價（SEA）是要在規(guī)劃、計劃和項目獲批前實施，以甄別和評價政策、規(guī)劃和計劃的相關(guān)的、重大的、積極和消極的影響。既定的戰(zhàn)略行為可能因為開展戰(zhàn)略環(huán)境評價而改變，其中涉及不同的目標以及實現(xiàn)不同目標的不同方法和方式，因此，戰(zhàn)略環(huán)境評價應(yīng)盡早介入決策過程，并重點識別替代方案和戰(zhàn)略行為的修改方案。

第二，戰(zhàn)略環(huán)評評價的是項目層面上難以解決的影響。不同規(guī)劃方案或計劃可能包括許多項目，比如交通規(guī)劃，很難從項目層面上開展環(huán)境影響分析。而且，戰(zhàn)略環(huán)評能夠?qū)⒁?guī)劃和項目的滯后性和累積性影響納入分析框架之內(nèi)。

第三，戰(zhàn)略環(huán)評的基本目的是幫助確定戰(zhàn)略行為的最佳方案，包括提出新的方案或者提出對原有方案的修正性意見。與傳統(tǒng)的環(huán)境影響評價相比，戰(zhàn)略環(huán)評沒有那樣詳細，因此，在開展戰(zhàn)略環(huán)評前，對方案所涉及的范圍進行清晰和準確的界定相當(dāng)重要。

第四，開展戰(zhàn)略環(huán)評的基本出發(fā)點是將消極影響最小化，積極影響最大化，并且要彌補規(guī)劃、計劃和項目執(zhí)行過程所帶來的利益損失。戰(zhàn)略環(huán)評過程更加關(guān)注預(yù)防性措施的應(yīng)用，應(yīng)盡可能減少末端治理措施的應(yīng)用。

第五，戰(zhàn)略環(huán)評更多應(yīng)用于高級別的規(guī)劃和決策中，如經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、交通和土地利用規(guī)劃等。事實上，開展高級別規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境評價，更多的關(guān)注的是問題的“來源”，而不是像項目環(huán)境影響評價那樣，將重點放在影響的事后治理上。表1總結(jié)了戰(zhàn)略環(huán)評與項目環(huán)境影響評價的差異。

表1 戰(zhàn)略環(huán)評與項目環(huán)評的區(qū)別

2.2 戰(zhàn)略環(huán)境評價的特征

為確保戰(zhàn)略環(huán)境評價質(zhì)量，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會（UNECE）于2007年制定了一份審核表并給出相關(guān)建議（2009年，Naturvrdsverket修訂）。高質(zhì)量的戰(zhàn)略環(huán)境評價具有以下幾種特性：

可持續(xù)性導(dǎo)向性：即能夠甄別可持續(xù)發(fā)展可用的選擇和建議。

聚焦性：聚焦于關(guān)鍵問題，為政策、規(guī)劃和項目實施提供充足、可靠和有用的信息，這些信息是為政策、規(guī)劃和項目量身定制的，同時具備成本和時間效益。

可靠性：戰(zhàn)略環(huán)境評價應(yīng)在專業(yè)、精確、負責(zé)和透明的基礎(chǔ)上進行。，不同的問題和利益應(yīng)當(dāng)進行合理權(quán)衡。戰(zhàn)略環(huán)境評價由戰(zhàn)略決策機構(gòu)負責(zé)進行。

參與性：應(yīng)當(dāng)告知并吸納公眾和政府利益相關(guān)方參與整個過程。

互動性：在規(guī)劃初期就應(yīng)以反復(fù)互動的形式進行，以便能夠影響規(guī)劃，并且應(yīng)盡早將不同階段的結(jié)果告知決策者。

完整性：應(yīng)確保對所有影響可持續(xù)性的戰(zhàn)略決策進行連續(xù)評價，并且以一種綜合的方式評價生物、物理、社會和經(jīng)濟等方面的影響。相關(guān)部門和區(qū)域性政策也應(yīng)當(dāng)給予考慮，如果必要，還應(yīng)對單一項目進行環(huán)境影響評估。

戰(zhàn)略環(huán)境評價是保護環(huán)境資產(chǎn)和促進可持續(xù)發(fā)展的有效工具。戰(zhàn)略環(huán)境評價可以在以下方面對決策的制定起積極的用：

（1）促進經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護的結(jié)合，有效提高決策的可持續(xù)性。

（2）能夠考慮比項目環(huán)境影響評價更多的替代方案。

（3）在大尺度（部門和區(qū)域?qū)用妫?，分析過程可以將累積性影響及全球變化等問題納入。

（4）幫助甄別新的機遇。

（5）防止對環(huán)境產(chǎn)生嚴重損害。

（6）建立公眾參與決策機制，改善管理。

（7）突出具體項目在開展環(huán)境影響評價中必須考慮的與環(huán)境和社會相關(guān)的關(guān)鍵問題。

（8）找出制度和參與機制上存在的問題。

（9）促進國際合作。

除此之外，戰(zhàn)略環(huán)評的開展能極大的提高決策的透明度，強化機構(gòu)之間協(xié)調(diào)機制的建立，最終促進良好的管理機制的建立。

總之，戰(zhàn)略環(huán)評的開展能夠有效促進和提高戰(zhàn)略行為的科學(xué)性，尤其是對發(fā)展中國家而言，易于被公眾接受，從而使戰(zhàn)略行為更快得到批準和執(zhí)行。

2.3 戰(zhàn)略環(huán)境評價的步驟

以影響為中心的戰(zhàn)略環(huán)境評價目前是最主要的戰(zhàn)略環(huán)境評價類型，關(guān)于此類評價或多或少都制定了比較嚴格的指南。在不同的指南中，其所采用的定義和限制略有差異，本文中，我們對戰(zhàn)略環(huán)境評價（SEA）的過程進行劃分，使之盡量細化以滿足不同應(yīng)用層次的需求。表2對本文劃分的步驟與其他指南中比較常用的步驟進行了比較（如EC（2005））。

表2 戰(zhàn)略環(huán)境評價（SEA）的步驟

一些指南中也將決策包括進來作為第七個步驟，但是歐共體2005［EC（2005）］的指南中指出，決策更應(yīng)該視作一種方法，而戰(zhàn)略環(huán)境評價和決策過程應(yīng)該納入整個過程。本文所提供的戰(zhàn)略環(huán)評程序是基于國際通用指南，尤其是歐共體2005［EC（2005）］和副首相辦公室（ODPM）（2005）所編制的指南。

在實際的戰(zhàn)略環(huán)境評價（SEA）執(zhí)行之前，需要實施篩選，其目的是確定戰(zhàn)略環(huán)境評價是否與制定PPP相關(guān)，并開始著手準備工作。

篩選階段主要是明確戰(zhàn)略環(huán)境評價的法律依據(jù)，即評估正處于討論之中的PPP是否真的需要按照現(xiàn)有法律進行戰(zhàn)略環(huán)境評價?！爸腥A人民共和國環(huán)境影響評價法”規(guī)定絕大多數(shù)市級以上的規(guī)劃都需要執(zhí)行戰(zhàn)略環(huán)境評價。

3 多瑙河流域規(guī)劃中戰(zhàn)略環(huán)評方法應(yīng)用

3.1 流域規(guī)劃編制的背景

多瑙河是歐洲最大的國際流域區(qū)，橫跨10個成員國和9個鄰國。從多瑙河可以看出歐洲水域的多樣性特征：其國際流域區(qū)（IRBD）包括喀爾巴阡山脈和阿爾卑斯山脈的山區(qū)河流以及主要河流、橫跨很多不同地質(zhì)構(gòu)造的地下水體、多瑙河三角洲和黑海沿海水域。多瑙河每年向黑海排放20萬立方米的水。作為一條流經(jīng)多個主權(quán)國家的國際河流，水資源利用和污染排放及生態(tài)保護等問題變得日趨復(fù)雜和尖銳，建立多邊合作機制、編制并實施流域統(tǒng)一的管理規(guī)劃勢在必行。

為此，1985年，多瑙河流域國家在布加勒斯特簽署了《多瑙河水管理合作宣言》，旨在對多瑙河進行協(xié)調(diào)性水管理。但是，由于該地區(qū)當(dāng)時的政治和經(jīng)濟形勢，該宣言未能有效實施。19世紀80年代末中歐和東歐發(fā)生政治變革后，在1991年6月舉行的首屆聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會（UNCEC）“歐洲環(huán)境”會議上，提出了制定《多瑙河保護公約》（DRPC）的理念。在此基礎(chǔ)上，24個國家、全球環(huán)境基金（GEF）、聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）、歐盟（EC）和非政府組織（NGO）聯(lián)合簽署了《多瑙河流域環(huán)境規(guī)劃》（EPDRB），這是水管理地區(qū)合作方面的一個框架性倡議，它將啟動優(yōu)先級研究和行動，以支持《多瑙河保護公約》的制定?！抖噼Ш恿饔颦h(huán)境計劃》主要由歐盟法羅斯（Phare）多國環(huán)境計劃署和聯(lián)合國開發(fā)計劃署管理和提供主要的資金?！抖噼Ш恿饔颦h(huán)境規(guī)劃》是這兩個組織批準的第一個地區(qū)性規(guī)劃。

多瑙河流域國家成為1992年3月在赫爾辛基簽署的《聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會保護和利用跨界河流和國際湖泊公約》（也稱為《赫爾辛基公約》）的締約國。該公約要求各方預(yù)防對河道的跨界影響，鼓勵它們通過流域管理協(xié)議進行合作?！逗諣栃粱s》成為《多瑙河保護公約》的基礎(chǔ)。1994年6月，11個多瑙河流域國家（奧地利、保加利亞、克羅地亞、捷克共和國、德國、匈牙利、摩爾多瓦、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛文尼亞和烏克蘭）和歐盟簽署了《多瑙河保護公約》，該公約于1998年生效。1998年至2000年間，多瑙河保護國際委員會（ICPDR）與全球環(huán)境基金/聯(lián)合國開發(fā)計劃署和歐盟合作實施了《多瑙河流域環(huán)境規(guī)劃》。

《多瑙河保護公約》是按照《歐盟水框架指令》（WFD）進行合作的一個先行者，實施該指令過程中的主要任務(wù)之一是制定流域管理規(guī)劃（RBMP），《多瑙河流域管理規(guī)劃》是根據(jù)歐盟《水框架指令》，在第一輪流域管理（RBM）框架內(nèi)進行細化而成的，目標日期為2015年。第一輪過后，還有兩輪，這兩輪分別在2021年和2027年達成。流域管理第一輪分四個階段實施，這四個階段可以和SEA的各個步驟聯(lián)系起來，每個階段都設(shè)定了不同任務(wù)：

表3 流域管理規(guī)劃（RBMP）與戰(zhàn)略環(huán)境評價（SEA）的比較

續(xù)表

3.2 篩選：權(quán)限與合作

多瑙河流域是世界上“國際性最強”的流域，涉及19個國家。其中14個國家（在多瑙河流域最小國家領(lǐng)地有2000平方公里）在1998年制定的國際多瑙河保護委員會（ICPDR）框架內(nèi)合作，而其中幾個國家間的合作有著更悠久的歷史。

對于《多瑙河流域管理規(guī)劃》，不需要在法律要求方面進行篩選，因為流域管理規(guī)劃是實施歐盟法規(guī)的一個先決條件。但是由于多瑙河含蓋了許多國家，因此在此階段需要明確規(guī)定每個國家的職責(zé)和權(quán)限、以并就合作問題達成協(xié)議。國際多瑙河保護委員會記錄了合作戰(zhàn)略（2005年）。

鑒于該流域的規(guī)模和復(fù)雜程度，國際多瑙河保護委員會和多瑙河國家決定在不同的地理規(guī)?；A(chǔ)之上開展工作，尤其注重在全流域中的亞流域?qū)用骈_展工作。除通過國際多瑙河保護委員會開展合作外，多瑙河流域各國之間還簽署了雙邊和多邊協(xié)議。局部性問題仍由所在國解決。通常，合作盡可能在最低層次展開。

表4 《多瑙河流域管理規(guī)劃》的三個協(xié)調(diào)等級

3.3 確定規(guī)劃范圍

在實施過程的早期，就已經(jīng)以地區(qū)范圍的形式確定了范圍，并記錄在所謂的2003年重大問題報告中（ICPDR，2004年）。多瑙河流域區(qū)（DRBD）包括1）多瑙河流域，2）位于羅馬尼亞領(lǐng)土上的黑海沿海流域，和3）沿羅馬尼亞和烏克蘭部分海岸的黑海沿海水城。在確定多瑙河流域區(qū)的外邊界時，考慮了地表水和地下水的水文邊界，其中也包括了受多瑙河直接影響的其他一些地區(qū)。

在確定地理范圍和其他規(guī)劃工作中，均使用了GIS（地理信息系統(tǒng)）工具。《水框架指令》鼓勵成員國用GIS作為流域管理的核心工具。如今多瑙河流域地理信息系統(tǒng)為交流、協(xié)調(diào)和瀏覽地理信息和相關(guān)問題提供了一個平臺，并被用作報告、管理和規(guī)劃工具。

3.4 設(shè)置基準情景

2004年進行了流域分析，記錄在國際多瑙河保護委員會2004年《水框架指令》的頂級報告中（2005年）。該報告描述了流域狀況，相當(dāng)于普通戰(zhàn)略環(huán)評中的基準情景。

報告主要以現(xiàn)有數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，并且采用以下信息源：

●國際多瑙河保護委員會以前收集的數(shù)據(jù)，如通過TNMN（見下文）收集的數(shù)據(jù)

●職責(zé)部門用前文描述的模板和調(diào)查表收集的數(shù)據(jù)和信息。

●其他已出版的數(shù)據(jù)和信息。

如果對于一個或幾個國家，只有國家數(shù)據(jù)可用，則使用其他來源的數(shù)據(jù)為替代。后者一般包括通過建模工具生成的數(shù)據(jù)。這種方法的優(yōu)點是可以獲得可比性非常高的數(shù)據(jù)。

流域分析的第一步是識別地表水的類別，結(jié)果顯示，多瑙河流域有幾個地表水域和越境地下水域處于風(fēng)險中，或可能處于目標不能實現(xiàn)（即所有地表水域到2015年實現(xiàn)“良好狀態(tài)”）的風(fēng)險中，并且風(fēng)險在下游不斷變大。同時，識別出了多瑙河流域的四個重大水管理問題，包括：有機物質(zhì)污染、營養(yǎng)物質(zhì)污染（用MONERIS模型建模）、有害物質(zhì)污染和水生態(tài)變化等。這些問題需要在政策措施和備選方案選擇時予以重點考慮。

3.5 識別和評估影響

重大水管理問題是《多瑙河流域管理規(guī)劃》和聯(lián)合行動計劃（JMP）中的重點，對于每個重大水管理問題，都制定了愿景和可操作的管理目標。

聯(lián)合行動計劃包括面向2015年愿景和管理目標的、對流域有重要作用的措施。聯(lián)合行動計劃建立在國家行動計劃基礎(chǔ)上，這些行動應(yīng)在2012年12月前投入使用；計劃描述了2015年前水狀態(tài)的改善目標。聯(lián)合行動計劃不僅僅是一個國家行動列表，它還估計和提供了這些行動對多瑙河流域影響的規(guī)模。

為估計流域有機污染的規(guī)模，識別和評估規(guī)劃措施的影響過程中采用了情景分析法，共設(shè)置三種情景：基準情景，概括了多瑙河流域的水處理和處理效率現(xiàn)狀，同時考慮了法律要求歐盟成員國采取的措施（基本上是履行《城市廢水處理指令》UWWT）和非歐盟成員國到2015年前應(yīng)采取的其他措施。此外還包括兩個額外情景，一個是指非成員國貫徹《城市廢水處理指令》所采取的措施；另一個是愿景情景，是指在成員國和非成員國實施最佳可用技術(shù)的情景。針對不同情景對有機污染物控制的規(guī)劃措施及其影響進行了分析。

3.6 編制環(huán)境報告

《多瑙河流域管理規(guī)劃》環(huán)境報告是2009年末公布的最后一個重大級別的規(guī)劃（即流域綜述）（國際多瑙河保護委員會，2009年）。此報告包括以下章節(jié)：介紹和背景、多瑙河流域區(qū)的主要壓力、多瑙河流域區(qū)的保護區(qū)、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)/化學(xué)狀況、環(huán)境目標和例外條款、用水的經(jīng)濟分析、聯(lián)合行動計劃、洪水風(fēng)險管理和氣候變化、公共信息和咨詢等。

這些國家報告，在很多情況下，可以從國家主管部門的因特網(wǎng)頁上找到，但是一般只采用母語，因此不易獲得。

3.7 公眾參與和咨詢

公共參與和咨詢是流域水框架指令的重要組成部分，為此目的，多瑙河流域管理規(guī)劃建立了互聯(lián)網(wǎng)主頁，該主頁對水框架指令的執(zhí)行情況以及與水有關(guān)的信息均作了介紹。如前所述，流域管理規(guī)劃草案在2009年5月18日-7月31日期間在該網(wǎng)站公布以接受公眾咨詢和評議，同時也公布了一個在線問卷調(diào)查。流域管理規(guī)劃安排了一些公共事務(wù)，如國際多瑙河日/多瑙河盒子（兒童教育工具），針對特定問題的圓桌會議（如洗滌劑中的磷酸鹽）和流域管理規(guī)劃利益相關(guān)者論壇等。利益相關(guān)者被授予觀察員角色，目前已經(jīng)有21個組織擁有觀察員地位，據(jù)此在規(guī)劃決策方面扮演積極角色。

3.8 監(jiān)測

根據(jù)《多瑙河保護協(xié)定》（DRPC），簽約各方應(yīng)在監(jiān)測和評估領(lǐng)域合作。為此，建立了跨國監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)（TNMN）并在1996年投入使用?？鐕O(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的最初目標是對重點污染物的濃度和負荷進行可靠和一致的趨勢分析，以支持水質(zhì)評估，幫助識別主要污染源。實施《水框架指令》必須修訂原有的跨國監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，修訂的主要目的是為了確保新的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)能夠概括地表水總體狀況和長期變化，如果必要，還應(yīng)包括流域范圍的地下水狀況，同時對跨境污染給予了重點關(guān)注?？鐕O(jiān)測網(wǎng)絡(luò)一直是并且仍然是《多瑙河流域管理規(guī)劃》過程的一個重要工具，而且還是持續(xù)監(jiān)測和跟蹤的重要工具。為滿足《水框架指令》和《多瑙河保護協(xié)定》的要求，監(jiān)測包含以下要素：（1）地表水狀態(tài)監(jiān)督監(jiān)測（數(shù)據(jù)在《多瑙河流域管理規(guī)劃》中公布）；（2）環(huán)境壓力的監(jiān)督性監(jiān)測（ICPDR簽約各方聯(lián)合活動）；（3）運行監(jiān)測（數(shù)據(jù)在《多瑙河流域管理規(guī)劃》中公布）；（4）調(diào)查監(jiān)測（基本上是一項國家任務(wù)，不包括每隔6年進行一次的多瑙河聯(lián)合服務(wù)）①2007年進行的JDS2是世界上最大的流域研究項目，其目的是獲得與整個多瑙河有關(guān)的具有高度可比性和可靠性的信息。。

跨國監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建立在國家地表水監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上。用下面的標準選擇監(jiān)測地點：（1）一條國家邊界的上游/下游附近；（2）多瑙河與主要支流或主要支流與較大分支流之間的匯流處的上游（質(zhì)量平衡）；（3）最大點源的下游；（4）根據(jù)飲用水供給的控制確定地點。

跨國監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)中的監(jiān)測地點應(yīng)至少滿足以上一個選擇標準。目前的跨國監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)中共有78個采樣點。每個監(jiān)測地點最多可以有3個采樣點，位于一條河流的左側(cè)、右側(cè)和中間?？鐕O(jiān)測網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)收集程序在國家層面上組織。國家數(shù)據(jù)管理程序（NDMs）負責(zé)從跨國監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)實驗室采集數(shù)據(jù)，以及數(shù)據(jù)檢查、轉(zhuǎn)換為商定的數(shù)據(jù)交換文件格式（DEFF）和發(fā)送到位于布拉迪斯拉瓦的斯洛伐克水文氣象局的跨國監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)管理中心。該中心對數(shù)據(jù)進行二次檢查，并上傳到跨國監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)中心數(shù)據(jù)庫，與國際多瑙河保護委員會秘書處合作，將跨國監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)上裝到國際多瑙河保護委員會網(wǎng)站。

正在監(jiān)測的水的參數(shù)總共有52個，水的最小采樣頻率為每年12次，生物監(jiān)測為每年2次。監(jiān)測參數(shù)類型包括流量（m3/s）、溫度、pH、導(dǎo)電率、堿度、重金屬、有毒物質(zhì)、BOD、COD和細菌（如沙門氏菌）等數(shù)據(jù)?？鐕O(jiān)測網(wǎng)絡(luò)實驗室可以自由選擇分析方法，只要能夠證實所使用的方法滿足所需標準即可。因此，為每個監(jiān)測參數(shù)定義了預(yù)計最低濃度和實際測量的要求誤差，這樣就能夠檢查方法的合規(guī)性。此外，國際多瑙河保護委員會還定期組織流域范圍內(nèi)的分析質(zhì)量控制計劃（AQC）。

為能夠?qū)鐕O(jiān)測網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)進行評價，監(jiān)測機構(gòu)編寫了一份中期水質(zhì)分類表。用于水質(zhì)趨勢評價。監(jiān)測結(jié)果一般用GIS圖展示。

4 結(jié)論和建議

戰(zhàn)略環(huán)評作為一種有效的工具在國際層面上得到了廣泛的認同和應(yīng)用，尤其是在規(guī)劃層面，國際社會普遍將戰(zhàn)略環(huán)評方法作為提高規(guī)劃編制和實施效率的重要工具。通過多瑙河流域管理規(guī)劃的編制和實施過程可以看出，通過立法或規(guī)劃在政策層面強化不同國家以及國家內(nèi)部不同部門之間的協(xié)作，依靠綜合性的模型工具模擬水質(zhì)狀況及污染物擴散能夠為規(guī)劃編制實施提供有效的技術(shù)支持，而GIS工具的應(yīng)用則能輔助管理決策，幫助各個利益主體從空間視角解決共同面對的流域水污染問題。最后，為確保規(guī)劃實施，多瑙河流域建立了跨國監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，通過定期公布監(jiān)測數(shù)據(jù)和水質(zhì)分類數(shù)據(jù)的方式，對規(guī)劃實施情況進行監(jiān)督。對于中國加強流域水污染防治規(guī)劃來說，具有重要的借鑒意義。

結(jié)合多瑙河流域規(guī)劃編制和實施的經(jīng)驗以及戰(zhàn)略環(huán)評方法的應(yīng)用，針對中國水污染防治規(guī)劃的編制和實施提出如下建議：

一是強化水污染防治規(guī)劃中不同機構(gòu)及統(tǒng)一機構(gòu)不同部門之間的協(xié)調(diào)，建立長效的合作機制。具體來說在橫向上，強化不同機構(gòu)包括發(fā)改委、水利、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門規(guī)劃編制前期和編制過程之間的合作，使環(huán)境保護規(guī)劃編制機構(gòu)提前參與經(jīng)濟社會發(fā)展目標的研究和設(shè)定過程，經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃編制機構(gòu)也能參與環(huán)境保護目標的確定過程。在具體的規(guī)劃編制方法上，強調(diào)通過情景分析方法來綜合分析不同經(jīng)濟發(fā)展目標和環(huán)境保護目標耦合下的發(fā)展情景模擬，同時確定經(jīng)濟社會發(fā)展目標和污染控制目標。在縱向上，進一步強化“兩個參與”，強化市（區(qū)）縣級規(guī)劃部門在省級規(guī)劃編制過程中的參與程度，強化省級規(guī)劃部門尤其是規(guī)劃編制骨干人員在國家級規(guī)劃研究和編制過程中的參與程度，逐步建立自上而下和自下而上相結(jié)合的規(guī)劃編制工作體系。

二是強化規(guī)劃方法研究，強化衛(wèi)星監(jiān)測、GIS制圖等現(xiàn)代手段在規(guī)劃領(lǐng)域的應(yīng)用。從長遠看，建議建立規(guī)劃方法庫、案例庫及專家?guī)?，建立各庫動態(tài)更新機制。近期建議歸納總結(jié)常用的規(guī)劃方法，編制技術(shù)應(yīng)用指南。甄選國內(nèi)規(guī)劃專家，初步建立環(huán)境規(guī)劃專家?guī)?。遴選國內(nèi)外環(huán)境規(guī)劃編制案例，形成規(guī)劃編制案例庫。通過信息共享，供各級規(guī)劃編制人員使用。

三是建立流域水管理信息和數(shù)據(jù)共享機制。數(shù)據(jù)和信息共享是開展流域管理的前提和基礎(chǔ)，尤其是上下游之間，上游在河流的某個部分采取行動將給其他轄區(qū)內(nèi)的下游帶來較大影響。通過建立必要的過程和結(jié)構(gòu)，確保各方共享數(shù)據(jù)和信息至關(guān)重要。除此之外，歐盟的經(jīng)驗也表明，通過對違法信息的公開，對與提高流域規(guī)劃和管理措施的執(zhí)行效率十分必要，建議中國政府也要進一步公開水污染治理過程中違法行為及其處理結(jié)果的信息，通過公眾監(jiān)督強化規(guī)劃實施效果。

四是強化公眾參與和監(jiān)督，針對重點環(huán)節(jié)，擴大公眾參與力度。公眾參與的最有效階段在規(guī)劃研究編制初期，當(dāng)前應(yīng)重點關(guān)注和加強公眾在三個方面的參與：（1）規(guī)劃研究階段環(huán)境問題的識別方面，應(yīng)充分重視公眾的意見，通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查和專題研討會方式，征求公眾對亟待解決的環(huán)境問題的意見和建議，同時國家和省級政府應(yīng)加大宣傳力度，使公眾了解目前所面臨的環(huán)境問題及其根源；（2）規(guī)劃目標的確定方面，應(yīng)明確目標確定方法和主要內(nèi)容，更要通過簡單易懂的方式告訴公眾具體目標指標的涵義；（3）規(guī)劃措施確定后，應(yīng)加大宣傳，增強公眾的理解和支持。

五是進一步加強水污染控制監(jiān)測體系，及時發(fā)布監(jiān)測信息。以流域水污染控制、總量減排等環(huán)境保護重點工作為核心，優(yōu)化監(jiān)測斷面監(jiān)測點位布局。定期向社會公眾公布流域水質(zhì)狀況，通過與企業(yè)在線監(jiān)測設(shè)施的聯(lián)網(wǎng)，及時準確地識別水質(zhì)變化原因。同時，綜合不同監(jiān)測數(shù)據(jù)，強化物聯(lián)網(wǎng)和信息化技術(shù)應(yīng)用，構(gòu)建現(xiàn)代化流域污染動態(tài)監(jiān)控平臺。

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Application of SEA Methodology in the Danube River Basin Planning Process

ZHAO Xuetao1AN Hairong2WANG Xin2
(1.Chinese Academy for Environmental Planning Beijing, 100012;2. China National Environmental Monitoring Center, Beijing, 100012)

A strategic environmental assessment(SEA), is a tool to identify and assess signifi cant positive and negative effects from policies, plans and programmes, preferably as early as possible in the decision making process. Now SEA is less used in policies making and planning process since its weak in methodologies, models and legislation support in China. This article summarizes the concept and procedure of SEA which is widely used in abroad, and takes the planning process of Danube river basin as an example to describe how to use this methodology. Based on the comparative analyses, this article gives policy recommendations on how to use SEA in environmental planning process.

Strategic Environmental Assessment;The Danube River Basin Planning; Environmental Planning;Application

X824

A

1673-288X（2012）03-0011-08

項目資助: 中國和挪威政府合作項目《提高省級環(huán)境保護規(guī)劃的執(zhí)行效果》

趙學(xué)濤, 博士, 副研究員, 環(huán)境數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用中心副主任, 主要研究方向環(huán)境數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用