公眾參與法定圖則制定的社會學分析

　　【摘要】法定圖則是深圳市城市規(guī)劃體制的創(chuàng)新產物，不應將其簡單視為一項規(guī)劃決策。從社會學角度出發(fā)，可以將法定圖則的制定看作是一個對于社會需要進行理解、判斷、更新的循環(huán)過程。以此為基礎，公眾參與不應流于形式正義，片面強調公眾參與的熱情、途徑與結果，而應充分考慮社會需求，在技術理性和人文關懷之間取得平衡。
　　
　　【關鍵詞】法定圖則 公眾參與 社會學思考
　　
　　學科融合是近年來知識經(jīng)濟日漸發(fā)展的要求。與此呼應，昔日默默無聞的社會學同其他學科相結合，派生出了經(jīng)濟社會學、法律社會學、組織社會學、政治社會學、知識社會學等。就城市規(guī)劃而言，因其本質屬于一種社會制度，社會學理所當然地與之組合，以跨越式愿景共同演繹城市社會的現(xiàn)在與未來。受此啟發(fā)，本文擷取公眾參與主題，從社會學角度解讀規(guī)劃系統(tǒng)的中間層次法定圖則。
　　
　　法定圖則的實踐困境
　　
　　1999年7月22日，我國首個法定圖則在深圳市出現(xiàn)。作為國內第一個借鑒先進國家和地區(qū)經(jīng)驗、建立并實施法定圖則制度的城市，深圳力求讓這個城市的發(fā)展更有章可循，有法可依。十多年過去，隨著研究工作日臻嚴謹細致，法定圖則從無到有，取得了長足的進展，顯示了它對城市建設的指導意義。但正如實踐中日漸反饋出來的一些問題，法定圖則面臨一些實施上的困難，主要是對各片區(qū)土地利用性質、開發(fā)強度、配套設施所做的明確規(guī)劃，受到土地使用者的批評和非議，比如，土地的用途不合事宜、容積率矯枉過正、公共設施配套缺乏前瞻設計等。最好的規(guī)劃是包括市民參與制定出來的規(guī)劃，因此法定圖則暴露出來的相當多的問題最后都指向公眾參與，即公眾參與是否流于形式而沒有真正落到實處。
　　作為洋為中用的產物，職業(yè)規(guī)劃師們已經(jīng)認識到：法定圖則一方面是面向物質空間的設計實施過程，另一方面是地方民主實踐的結果。對于前者，空間設計的技術手段日臻完善，提升了設計的科學性與美感；對于后者，誠然已被認識到是一個政治過程，植根于社會和環(huán)境的文脈，但在實踐中，法定圖則的技術性與專業(yè)性成為桎梏公民參與的最直觀籍口，最終仍停留為政府決策的合理性認定。這意味著，法定圖則的制定存在悖論，社會需求并不因技術的躍升而得到最大程度的滿足。這就迫使我們不得不重新認識法定圖則。
　　法定圖則的內涵解析
　　
　　從知識的角度看，法定圖則應是過程，而不是決策。游走于技術與制度之間，法定圖則難免處在一種“半吊子”狀態(tài)：對規(guī)劃技術的批判性整合，再輔以形式化的公民參與，總是有點不倫不類。如果說，資源配置是始發(fā)點，可持續(xù)發(fā)展是終點，那么法定圖則理應表現(xiàn)為已知始點和終點的一段路徑。這樣的過程，應該是一種選擇性積累，其中，三個方面的內容：
　　首先是選擇性的設計，也就是在“博古”與“獨創(chuàng)”之間保持平衡。一份法定圖則應該既有普適性的規(guī)劃理念寓于其中，也應區(qū)別于另外一份法定圖則，克服按圖索驥的簡單再生產。社會是獨特與唯一的，任何兩個社會都無法做到相同。同理，法定圖則也不能淪為印刷品，每一個區(qū)域都有其自身特點以及資源配置的邏輯。
　　其次，需要辨別的工作。也就是如何將既有的規(guī)劃理論與當下具體的區(qū)域與地塊結合；對理論的適用性作出判斷，有效建構未來目標。在此環(huán)節(jié)，規(guī)劃師與公眾之間的溝通將是至關重要的。這種溝通是結合了信息的產生、傳遞和理解三個階段的選擇過程。需要注意的是，溝通未必能夠消除分歧，達成共識，因此辨別是民主之后的集中。
　　再次則是保持新鮮。區(qū)別于昔日“沉重的”或“穩(wěn)固的”硬件取向的現(xiàn)代性，當今的社會狀況描述為“輕靈的”、“流動的”軟件取向的現(xiàn)代性。對于流體而言，真正具有意義的是流動的時間，而不是它們臨時占用的空間。這意味著新鮮感與土地本身無關，而是說流動必然帶來社會結構的變化，這對法定圖則的剛性特質形成挑戰(zhàn)，其不得不向靈活性妥協(xié)。
　　簡而言之，法定圖則的制定，應是一個從理解到判斷再到更新的循環(huán)過程，是一個累積性的、適應性的過程，是一個不斷試錯與不斷學習的過程。如若從這個角度看，法定圖則為人詬病的各種表現(xiàn)不外乎是，理解得不好，判斷得不準，以及更新得不及時。
　　公眾參與的內涵解析
　　
　　如果我們承認法定圖則是一種過程，那么對公眾參與的重視就過于流于表象。過分強調公眾參與潛在地取消了社會規(guī)劃本身的意義，追求類似公示制度這種程序正義的結果，是我們常常忘記了與公眾最密切相關的究竟是什么。事實上，每一份法定圖則面對的真正問題并不是澄清每一宗地塊的使用用途，而是說我們怎么能從當下的規(guī)劃中抓住社會結構變化所帶來的力量。從當下把握規(guī)劃的力量，或許是社會學對于規(guī)劃的真正意義。沒有找到進入社會領域的入口或者找得不對，所以法定圖則才仍然拘囿于規(guī)劃理論的行話編撰。
　　近年來，我們過度糾結于公眾參與的熱情、途徑與結果，但卻未能說清我們究竟需要什么樣的公眾參與。法定圖則作為一項公共政策，其本質目的就是要通過制度安排來有效地減少或者阻止個體在追求收益最大化的行為過程中所產生的負面外部性，從而使有限稀缺的資源能夠更有效、公平地在社會中得到分配、利用和保護?？蛇@種多少帶有烏托邦色彩的規(guī)劃目標設定并不意味著公眾會主動參與。姑且不論參與是否有回報，公眾的訴求是否可以體現(xiàn)在規(guī)劃之中，影響規(guī)劃決策，集體行為的搭便車思想會讓每個人都期待他人的意見表達，而自己坐享其成。因為同法律與民主這些常見的公共物品一樣，法定圖則亦是一種公共物品。
　　但是，與法律、民主等非零和型公共物品的性質不同，法定圖則在更大程度上具有模糊氣質，介于零和型與非零和型公共物品之間。一方面，法定圖則作為制度，當享用它的人數(shù)增加時，個體從中能獲取的好處并不會減少，但另一方面，法定圖則所規(guī)劃的土地、公路、公園，在群體成員數(shù)量增加時它們的好處會減少。對個體來說，他們往往更關心與他們切身利益相關的資源配置情況，這時就會出現(xiàn)群體中的人越多，每個人參與集體行動的可能性就越小；大規(guī)模社會群體的討價還價的結果只會有益于特殊的社會群體的利益，而不是社會整體利益。所以，如果城市規(guī)劃的實施結果只有益于一些特殊的利益群體而不是社會所有的利益相關者，那么個體是否采取集體合作的行為主要取決于制度的強制性以及在規(guī)劃實施過程中個體所得到的利益大小。
　　另外一種看法是，盡管公共利益是由公眾認定和選擇的，但人是根據(jù)心靈范疇感知、解釋和評價世界的，而心靈范疇是在人與物理和制度的環(huán)境互動中形成的。這表明，感知、解釋和評價依從于制度環(huán)境，多多少少地具有路徑依賴和獨特性成分。從對人的假設方面來看，就不僅要看到不同的人具有不同的偏好，還得承認“不同的心靈想不同的東西”。這意味著，公眾的選擇有自己的準則，由于公眾利益的分散化、多樣化和價值取向的多元性，公共利益選擇變得十分復雜和困難。所以，較之公眾參與，公共咨詢更有效率。這又回到上面所主張的溝通與辨別，它給殫精竭慮的規(guī)劃師不僅提供了信息，而且還提供了價值判斷所需要憑借的規(guī)則。
　　
　　公眾參與法定圖則制定的標準
　　
　　既然公眾參與的主要目的并不表現(xiàn)為決策權，法定圖則的質量也不能據(jù)其能否預測城市發(fā)展來測量，那么，我們應當用什么標準來評價法定圖則的質量呢？正如我們今天所看到的，法定圖則的制定雖然貫徹了融合社會規(guī)劃的努力，但是這種努力始終未能遠離技術理性的做法。公眾與其說是了解和接受城市規(guī)劃的結果，不如說是規(guī)劃知識宣傳普及的對象。就其根本而言，缺乏對根本問題的關心。
　　這又不得不牽涉另外一個問題，規(guī)劃師的立場與定位。當我們說“規(guī)劃師是囿于一定的歷史環(huán)境中的”時，其實已經(jīng)意味深長地暗示他們就是政府規(guī)劃師?；谕恋刭Y源的稀缺性，政府本應是稀缺資源配置和利益紛爭的中立者，但在競爭關系中，國家制度往往使特定團體或利益群體更容易接近決策過程。法定圖則設計的政府核心角色，以及設計過程的復雜與不透明等政治的固有特征，往往使得法定圖則常常為精英集團的利益服務，容納政府與利益群體在某一特定時期認為重要的任何內容，而這些內容隨著時間的推移不斷變動。所以，即便法定圖則被視為提高城市規(guī)劃水平的有效工具，但如果它只是一種技術工具，便不能決定自身的發(fā)展路徑，也不能保證被理性使用，更不可能決定應用技術時人們追求的價值和目標。
　　
　　結語
　　
　　或許很難從社會學中直接尋找經(jīng)典思想來詮釋法定圖則與公眾參與這樣的主題，但是社會學所主張的研究任務與法定圖則的功能實現(xiàn)不謀而合。拉圖爾界定社會學應當實現(xiàn)的三個任務為：展開，即如何通過追蹤生活世界中的各種不確定性來展現(xiàn)社會世界；穩(wěn)定，即如何跟隨行動者去解決不確定性造成的爭論，并將處理辦法繼承下來；合成，即如何將社會重組為一個共同世界。殊途同歸，規(guī)劃在做的工作事實上也是在試圖和減少不確定性因素，并將方案向社會展示，而規(guī)劃的最終版本將為社區(qū)未來的決策提供一幅具有長期影響的藍圖。過往對于法定圖則，可能更多地是采用政策分析的模式，或者以一種可以說得通的社會科學視角進行評論式分析，而鮮見系統(tǒng)地探索如何將規(guī)劃與現(xiàn)實世界的實踐聯(lián)系起來去拓展規(guī)劃研究。希望本文的討論可以讓規(guī)劃與社會學之間有更密切的互動關系，因為體現(xiàn)人文精神的法定圖則將是一個城市的福祉。
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