草原生態(tài)保護補助獎勵機制，是繼退牧還草和京津風(fēng)沙源治理工程后，國家做出的又一保護草原生態(tài)的重大戰(zhàn)略決策，也是廣大牧民期盼已久的惠民工程。對于保護草原生態(tài)環(huán)境、促進牧區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)草原可持續(xù)利用和牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面具有重大意義。近期，自治區(qū)發(fā)展中心參加了由自治區(qū)政府研究室組織的調(diào)研組，赴阿拉善盟、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、包頭市等地，就草原生態(tài)保護補助獎勵政策落實情況進行了為期12天的專題調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況及相關(guān)建議做一簡要概括。
　　一、基本情況
　　自治區(qū)在落實草原生態(tài)保護補助獎勵機制時，考慮到我區(qū)草原類型多樣、不同草原載畜能力差別大等實際情況，提出并運用了“標準畝”作為補貼的基本單位來實施補獎機制，最終確定了各盟市的補獎面積及資金。本次調(diào)研盟市的補獎?wù)呗鋵嵡闆r如下：
　　阿拉善盟：補獎草原面積25593.49萬畝，涉及三旗兩區(qū)的24個蘇木鎮(zhèn)，191個嘎查村21401戶，共計62248人。截至2012年4月末，全盟共發(fā)放補獎資金47470.641萬元，全部采用“一卡通”的形式陸續(xù)發(fā)放到戶，占應(yīng)補獎資金的93.2%；發(fā)放戶數(shù)21186戶，占總戶數(shù)的97%。阿左旗尚有部分牧戶身份需進一步確認后發(fā)放，其他旗區(qū)牧戶均已發(fā)放完畢。
　　巴彥淖爾市：2011年，草原補獎面積7208.78萬畝，補獎總資金29258.67萬元； 2012年，草原補獎面積7258.77萬畝，補獎總資金26686.5萬元。截至2012年4月末，全市共發(fā)放補獎資金23901.37萬元，占獎補總額的91.58%。只有烏后旗發(fā)放率為82.28%，主要原因是1998年落實草牧場“雙權(quán)一制”時遺留問題較多，旗委、政府仍在組織專人進行集中匯總，加大遺留問題的排查解決力度，5月底前全部發(fā)放到位。
　　鄂爾多斯市：2011年，落實草原補獎面積為10068.7萬畝 ，涉及9個旗（區(qū)）、23.64萬戶、70.97萬農(nóng)牧民，農(nóng)牧民人均從生態(tài)補獎項目獲得補貼675元，項目做到了全覆蓋。補獎資金4.27億元，本市配套資金1.28萬元，配套工作經(jīng)費295萬元。目前，全市除準旗外，其它旗區(qū)均完成了項目補貼資金的發(fā)放工作。準旗禁牧及草畜平衡補貼到戶339.6萬元，完成任務(wù)的97%；牧草良種補貼到戶100.3萬元，占應(yīng)到戶資金的11%。
　　包頭市：落實草原禁牧面積2415.29萬畝，牧區(qū)承包到戶草原全覆蓋。同時實行了封頂與保底政策，提高了禁牧補貼標準。2011年自治區(qū)下達草原生態(tài)補助資金14319.43萬元，全市已發(fā)放15162.53萬元；2012年自治區(qū)下達獎補資金13079萬元，截至2012年4月中旬，全市已發(fā)放3530.86萬元。從以上情況看，補獎機制實施順利，補獎資金基本到位。
　　二、實施效果
　　自治區(qū)對這次補獎工作采取了資金、任務(wù)、辦法、責(zé)任“四到盟市”的具體安排，要求各盟市根據(jù)實際確定本旗縣補獎任務(wù)和資金。調(diào)研組所到盟市、旗（區(qū)）都根據(jù)各自不同的特點，采取了更加適合本地區(qū)的有利措施，使補獎工作效果明顯。
　?。ㄒ唬┡涮渍吒嗷菁稗r(nóng)牧民
　　補獎機制實施后，為確保項目區(qū)農(nóng)牧民生產(chǎn)生活安定有序，收入水平穩(wěn)定提高，部分盟市、旗（區(qū)）在充分享受國家政策的基礎(chǔ)上，同時制定完善了相關(guān)配套政策。如包頭市，2011年生態(tài)獎補機制全面實施后，進一步提高了草牧場補貼，并通過延伸在住房、生活、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面予以補貼，實行了封頂與保底政策。2011年，鄂爾多斯市在國家補貼的基礎(chǔ)上共配套資金1.28萬元，同時配套工作經(jīng)費295萬元。巴彥淖爾市涉及補獎的旗縣加大相關(guān)政策銜接力度，如烏拉特前旗自籌資金784萬元，將所有草畜平衡面積補貼標準由每畝1.185元提高到退牧還草項目禁牧面積的補貼標準，即每畝4.95元；烏拉特中旗自籌資金3816萬元，將所有草畜平衡面積補貼標準由每畝1.185元提高到獎補機制禁牧面積的補貼標準，即每畝4.74元。配套政策的延伸及擴展，不僅使生態(tài)補獎工作穩(wěn)步推進，而且使牧民得到更多實惠。
　　（二）牧民生產(chǎn)生活方式發(fā)生轉(zhuǎn)變
　　草原生態(tài)保護補助獎勵機制的實施，徹底轉(zhuǎn)變牧民的傳統(tǒng)思想觀念和畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，促進牧民群眾生產(chǎn)經(jīng)營方式由粗放管理向設(shè)施集約管理轉(zhuǎn)變，牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展由草原畜牧業(yè)向設(shè)施畜牧業(yè)、生態(tài)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)變，由單一的牧業(yè)經(jīng)濟向復(fù)合經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。農(nóng)牧區(qū)人口從分散居住的草原到相對集中的園區(qū)、城鎮(zhèn)或其它條件較好的地方，這種由分散到集中的變化，使牧戶的家庭居住條件因此改變，交通通訊、文化衛(wèi)生及生活設(shè)施得到改善。這種變化對牧戶來講，無疑是一次大的思想觀念革命，這些轉(zhuǎn)變的支撐點是國家的扶持、有效的政策引導(dǎo)和牧民的積極參與，可逐步實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益“三贏”的目標。
　?。ㄈ┒鄶?shù)牧民收入增加、生活水平得到提高
　　實施草原生態(tài)補獎機制政策后，通過發(fā)放禁牧草原補助、草畜平衡獎勵、牧草良種補貼和牧民生產(chǎn)資料補貼資金，在一定程度上增加了牧民的經(jīng)濟收入，提高了牧民的生活水平，基本實現(xiàn)了在貫徹推行禁牧和草畜平衡政策的同時，保證牧民的收入不減少、生活水平不下降的目標。項目區(qū)禁牧前草原超載過牧，退化、沙化嚴重，牧民生產(chǎn)成本、生活成本都很高。如阿拉善盟以往年景好時，人均可收入5000-6000元，年景差時，收入全部用于購買飼草料還不夠。獎補機制的實施，人均享受補貼8149元，可謂“旱澇保收”。禁牧區(qū)通過勞動力轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)產(chǎn)從事二、三產(chǎn)業(yè)增加經(jīng)濟收入，草畜平衡區(qū)通過生態(tài)牧場等形式發(fā)展畜牧業(yè)，使項目區(qū)大多數(shù)牧戶的生活水平不斷提高。如：達茂旗在享受獎補政策的禁牧中，又延伸了草場、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)、生活等9項補貼政策，使牧民生活有了保障，實現(xiàn)了草原增綠與牧民增收雙贏的局面。再如：杭錦旗錫尼鎮(zhèn)賽臺嘎查牧民爾定圖一家四口人，經(jīng)營牧場10000畝，飼草料基地100畝；建有標準棚圈400平方米，儲草棚200平方米，牲畜頭數(shù)340頭（只），近年采取草畜平衡、劃區(qū)輪牧等措施，既減輕了草場壓力又提高了畜牧業(yè)經(jīng)濟效益。同時，不斷加強棚圈、飼草料基地、圍欄等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再加上補獎?wù)叩牡轿唬?011年人均純收入達到7萬元，過上了富裕的生活。2011年鄂爾多斯市農(nóng)牧民退牧進城后，人均年收入達到1.22萬元，高于當年農(nóng)牧民人均純收入1.0047萬元水平。
　?。ㄋ模┥鷳B(tài)治理地區(qū)的草場得到休養(yǎng)生息，植被逐步得到恢復(fù)，效果明顯，取得了良好的生態(tài)效益
　　如阿拉善盟項目實施后，草原植被覆蓋度由過去的5% -8%提高到10%-30%，牧草產(chǎn)量由禁牧前的20公斤／畝提高到40公斤／畝以上，賀蘭山荒山荒坡及丘陵植被覆蓋度由過去的不足12%提高到31.4%，國家級自然保護區(qū)額濟納旗胡楊林區(qū)得到有效保護。
　　三、主要問題
　?。ㄒ唬┎菰_權(quán)頒證工作亟需完善
　　1998年落實草牧場“雙權(quán)一制”時，因責(zé)任意識淡薄，對承包草場的面積多少關(guān)注度低，沒有認真確認，個別地區(qū)少分、漏分、未分草場的現(xiàn)象普遍存在，到戶草原面積不準確，草原權(quán)證頒發(fā)不規(guī)范。而且近幾年，有些地區(qū)出現(xiàn)將部分草原成片劃為林業(yè)宜林地，變?yōu)榱值氐默F(xiàn)象，部分牧戶在草原和林業(yè)項目上重復(fù)享受或項目選擇上猶豫不決，給草牧場確權(quán)頒證工作帶來一定的困難，也給基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計帶來不便，給項目的實施帶來了困難。目前要按承包草場面積多少發(fā)放補獎資金，從而引發(fā)了部分群眾對承包草場面積多與少的爭議，因時間跨度長、人員流動較大、矛盾因素復(fù)雜，致使矛盾與糾紛的排查和解決難度較大，個別地區(qū)影響了資金的發(fā)放速度。
　?。ǘ┘夹g(shù)保障有待完善
　　因草原補獎機制、牧草良種補貼系統(tǒng)第一年使用，尚不穩(wěn)定。同時，基礎(chǔ)信息中身份證、電話號碼難以收集齊全，牧民丟失經(jīng)營權(quán)證書等現(xiàn)象普遍存在，系統(tǒng)錄入信息量比較大，工作人員不熟悉，導(dǎo)致工作進度較慢。
　?。ㄈ┠撩窬蜆I(yè)空間狹窄，就業(yè)渠道有待拓寬
　　禁牧區(qū)的牧民勞動力35%仍從事第一產(chǎn)業(yè)，65%的勞動力面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。由于牧民是一個特殊群體，受傳統(tǒng)游牧生活影響較大，加之文化層次不高就業(yè)面很窄，外出務(wù)工增加收入較低。目前，單純依靠草場等補貼維持生活的牧民較多，勞動力閑置現(xiàn)象突出。
　?。ㄋ模┎糠帜撩窠练e極性較小，禁牧管護難度較大
　　隨著草原補獎機制的實施，對草原監(jiān)管工作提出了更高的要求，現(xiàn)有草原監(jiān)管機構(gòu)、人員、資金、裝備條件、服務(wù)水平都難以滿足草場大面積禁牧后的管理需求。由于各地區(qū)草場不均衡，部分牧民禁牧積極性不高，偷牧現(xiàn)象時有發(fā)生，禁牧管護難度較大。同時，由于管護員管護補貼少，牧民積極性低，旗縣區(qū)在聘用過程中難度較大。另外，由于無標識，缺乏必要裝備，已聘用管護員無法完全盡到管護職責(zé)。
　　四、主要建議
　?。ㄒ唬┙柚鷩疑鷳B(tài)補獎項目的實施，完善草原權(quán)屬責(zé)任制
　　對農(nóng)牧民現(xiàn)在承包的草原全部采用GPS重新定位，徹底查清草原面積，建立農(nóng)牧民基礎(chǔ)信息庫。進一步完善對土地草牧場承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的檔案管理，并由嘎查（村）根據(jù)此次測量結(jié)果與農(nóng)牧民重新簽訂《土地草牧場承包合同書》，由嘎查（村）和蘇木鎮(zhèn)共同向農(nóng)牧民核發(fā)《土地草牧場經(jīng)營權(quán)證》。此項工作時間緊、工作量大，建議在開展草原確權(quán)頒證工作的旗區(qū)，適當延長補貼資金發(fā)放期限。
　　（二）健全各項制度
　　嚴格責(zé)任追究制度，要層層簽訂目標責(zé)任狀，將此項工作納入政府年度考核范圍，實行一把手負責(zé)制。健全禁牧管護機制，建立健全市、旗、鄉(xiāng)村上下聯(lián)動的管護網(wǎng)絡(luò)。地方政府要建立草畜平衡核查機制，采取草畜平衡公示、牧民自行申報、旗縣政府抽查和社會監(jiān)督舉報等多種措施。
　　（三）建議放寬政策限度
　　在補貼資金發(fā)放辦法等具體工作方面允許當?shù)刂贫ǚ蠈嶋H的具體措施，使補貼政策延續(xù)向牧民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、教育補貼、住房、就業(yè)等方面延伸，可使當?shù)馗玫芈鋵嵳?，切實發(fā)揮好項目效益，滿足不同需求。
　?。ㄋ模┙y(tǒng)籌解決工作經(jīng)費
　　草原補獎機制的落實是一項龐大的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要有一定的工作經(jīng)費來保障補獎機制的順利實施。盟市地方財政盡管按比例落實了補獎工作經(jīng)費，但因任務(wù)重、規(guī)模大、涉及面廣、政策性強，加之實際到位資金不足，無法保障工作正常有序開展，建議將工作及管護經(jīng)費列入地方財政預(yù)算予以保障。
　　（五）加強草原管護工作力度
　　建議加大資金投入，加強草原管護與監(jiān)測方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配備相關(guān)設(shè)施設(shè)備，完善草原管護與監(jiān)測體系建設(shè)，提高草原管護、監(jiān)督執(zhí)法力度，確保草原補獎機制區(qū)生態(tài)持續(xù)恢復(fù)。
　　（六）加強技術(shù)支撐
　　建議進一步完善“人工草地管理系統(tǒng)”及“草原生態(tài)保護補助獎勵機制管理信息系統(tǒng)”軟件。啟動實施草原生態(tài)補獎機制政策及技術(shù)研究課題，對關(guān)鍵政策及技術(shù)進行專題研究。建議簡化補獎機制程序，便于基層部門操作，為補獎機制的有效實施提供技術(shù)支撐。
　　( 作者單位：1.內(nèi)蒙古發(fā)展研究中心農(nóng)牧處；2.首都經(jīng)濟貿(mào)易大