文/王勝光 程郁 劉會武

中國科學院科技政策與管理科學研究所中國高新區(qū)研究中心 北京 100190

1 中國的國家高新區(qū)

中國的國家高新區(qū)是指在中國國土范圍內，經國務院批準開發(fā)建設的“高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)”（簡稱“高新區(qū)”），這些高新區(qū)由科技部歸口管理。首個試驗性探索建設的國家高新區(qū)是“北京市新技術產業(yè)開發(fā)試驗區(qū)”，于1988年5月10日經國務院正式批準成立。1991年3月國務院下發(fā)了《關于批準國家高新區(qū)和有關政策規(guī)定的通知》后，開始了較大規(guī)模的高新區(qū)建設，當年就批準建設27家，1992年再度新增批準建設25家。自2010年經過3年的地方高新區(qū)升級擴充，至2012年，經國務院批準建設的國家級高新區(qū)已達105家，范圍遍及除西藏外的全國各個省區(qū)。

高新區(qū)的原始概念起源于美國斯坦福大學科技園。以斯坦福科技園為代表的科技園區(qū)，其經典意義是在大學周圍開辟一塊地方，用以實現科技成果的轉化。由于鄰近大學，科技園區(qū)易于知識的供給和傳播，同時也便于尚在大學實驗室供職的專利持有者或成果獲得者有空間和機會完成知識的商業(yè)化。但由于發(fā)展的階段性和地方之間的條件差異，我國高新區(qū)的建設并沒有完全效仿西方發(fā)達國家的形成路徑。我國高新區(qū)建設初期主要走的是產業(yè)區(qū)或工業(yè)區(qū)的發(fā)展道路，后來隨建設過程的深入，不斷在產業(yè)區(qū)的建設框架下注入科技園區(qū)的內涵。盡管這種途徑在開始階段有些偏離了最初的政策設計，但現在看來，立足于產業(yè)和規(guī)模經濟實力再搞創(chuàng)新，是我國在特定歷史條件下僅能做的選擇。

20年前，中央政府建設國家高新區(qū)的早期設想是著眼于提供一個小的樣板，能夠在這樣的樣板區(qū)實現科研與生產結合的試驗，發(fā)揮引領、輻射、帶動和示范作用。但實際上，現實發(fā)展無法完全遵循這樣的設想。這源于兩點：一是當時條件下國內科技產業(yè)發(fā)展的程度極低，而開放的國際環(huán)境帶來了國外資本和技術的巨大沖擊，僅僅通過國內科技成果轉化建設高新區(qū)的路徑不現實；二是國內傳統產業(yè)和相對落后的區(qū)域，在發(fā)展的選擇上有路徑依賴，高新區(qū)的引領、輻射和帶動作用并不直接。中國近30年工業(yè)經濟高速發(fā)展的歷史也表明，對工業(yè)經濟和工業(yè)技術進步而言，增量優(yōu)化遠比存量調整要容易。因此，在建設發(fā)展過程中，高新區(qū)不自覺地走上了自身增量優(yōu)化的道路，在這樣的道路上，不是去引領、帶動和輻射他人，而更多地是把自身做成為不斷壯大的新型經濟結構成分。引領和示范的作用更多體現的是在體制、機制和改革層面，而并不完全在于導引其他領域和空間的工業(yè)發(fā)展及區(qū)域經濟轉變。

因此，認識中國高新區(qū)的發(fā)展，需要建立二元價值目標，一是作為產業(yè)區(qū)或經濟區(qū)的價值，助推地方或國家的經濟增長；二是作為科技園區(qū)或創(chuàng)新區(qū)的價值，提升國家和地方的創(chuàng)新能力?，F在看來，在建設過程中，對這兩種價值的強調是相得益彰的。這樣的實踐道路是我們開展對高新區(qū)研究的認識基礎。

2 高新區(qū)與國家經濟

2.1 高新區(qū)是支撐國民經濟持續(xù)增長的依靠力量

經過20年的發(fā)展，高新區(qū)已成為我國國民經濟中一支重要的依靠力量，規(guī)模經濟總量對國民經濟的支撐作用逐漸顯現。2010年56個國家高新區(qū)園區(qū)生產總值（GDP）達28276.1億元，占全國國內生產總值（397983億元）的7.1%。如果考慮當年新升級的27家高新區(qū)，2010年83家高新區(qū)園區(qū)生產總值為31703.4億元，占全國國內生產總值的比重達8.0%[1,2]。從工業(yè)總產值和工業(yè)增加值來看，國家高新區(qū)的工業(yè)總產值和工業(yè)增加值在全國的比重穩(wěn)步提升。2010年56家高新區(qū)工業(yè)增加值占全國工業(yè)增加值的比重達12.04%，如果考慮新升級的高新區(qū)，83家國家高新區(qū)工業(yè)增加值達到21410.0億元，占全國工業(yè)增加值的13.38%（圖1）。同時，高新區(qū)對其所在城市經濟發(fā)展的貢獻也越來越大，許多高新區(qū)業(yè)已成為區(qū)域或地方經濟的支柱。在原56家高新區(qū)中，近70%的高新區(qū)生產總值在所在城市占比超過10%、工業(yè)總產值在所在城市占比超過20%①城市數據采用的是全市的口徑，如果采用市轄區(qū)口徑計算，高新區(qū)所占的比重還將更高。按市轄區(qū)比重計算，2010年原56家國家高新區(qū)中有47家高新區(qū)園區(qū)生產總值（GDP）占當地城市GDP達到20%以上，其中有27家高新區(qū)工業(yè)增加值占到所在城市比重達到30%以上[2]。中關村園區(qū)生產總值和西安高新區(qū)園區(qū)生產總值分別占該市GDP的19%和32%。

著眼未來，高新區(qū)對國民經濟的規(guī)模貢獻力度將會進一步加大。目前，國家高新區(qū)的經濟增速遠遠高于國民經濟的增長速度，隨著時間的推移，今后經濟總量在國民經濟中所占的比例會持續(xù)提升。對此，我們以10年平均增長率進行測算，至2025年僅原有56家高新區(qū)內工業(yè)增加值占全國工業(yè)增加值的比例將達30.04%，如果考慮2010年新升級的高新區(qū)，這一比例將進一步上升為39.08%（表1），并且，再以后的一段時期內這一比例會進一步加大，其緣于兩個方面：一是現有的國家高新區(qū)在不斷擴區(qū)，二是升級和新批國家高新區(qū)的數量還在持續(xù)增加。

圖1 高新區(qū)工業(yè)總產值和工業(yè)增加值占全國的比重

國家高新區(qū)整體力量的崛起對中國經濟的發(fā)展具有重要意義，其揭示出一個新的戰(zhàn)略命題，即：在未來10—15年的時段內，國家高新區(qū)會加速成為支撐國家經濟發(fā)展的主體力量，成為今后推動和維系中國經濟持續(xù)增長的主要依靠。

2.2 高新區(qū)是國家經濟發(fā)展方式轉變的動力引擎

高新區(qū)的建設是對我國經濟發(fā)展道路的一種新探索。這種新探索一方面表現為高效的空間集約利用模式，另一方面表現為創(chuàng)新驅動的內生增長模式。

長期以來，實現經濟發(fā)展方式轉變一直是中國面臨的難題，而高新區(qū)通過集約式發(fā)展和加強創(chuàng)新能力建設，正在引領中國走向創(chuàng)新驅動發(fā)展的道路。高新區(qū)的人均產出效率一直大幅度領先于全國平均水平，2010年高新區(qū)的人均工業(yè)總產值和人均工業(yè)增加值分別是88.18萬元/人和22.44萬元/人，是全國的6.7倍和2.6倍（圖2）。我們采用隨機前沿函數對高新區(qū)全要素生產率進行測算和分解。從表2可以看出，不同于全國整體的發(fā)展情況②周曉艷和韓朝華（2009）、郭慶旺和賈俊雪（2005）、師萍等（2011）等研究都顯示了全國全要素增長率主要是由技術效率貢獻的，而技術進步的貢獻率很低[4,5,6]，高新區(qū)已經顯現出創(chuàng)新驅動經濟增長的典型特征。首先，2001年后國家高新區(qū)的全要素生產率呈現穩(wěn)定的增長態(tài)勢，很大程度上體現了我國高新區(qū)通過率先轉型實現了新型的經濟增長。特別是2005年后我國整體經濟的全要素增長率開始下降[4]，但高新區(qū)的全要素生產率仍保持著高速增長。其次，高新區(qū)的全要素生產率增長主要是由技術進步貢獻的，而技術效率的貢獻率很小，要素投入的規(guī)模效益影響甚至是負的。技術進步和技術效率對高新區(qū)產出增長的貢獻率分別為26.81%和9.1%。這說明在2001年后，高新區(qū)的經濟增長主要是由技術創(chuàng)新所推動的，由此也反映了高新區(qū)已經實現了主要依靠創(chuàng)新驅動的經濟增長。

表1 高新區(qū)對全國全部工業(yè)增加值貢獻

圖2 高新區(qū)人均產出效率與全國比較

表2 高新區(qū)TFP增長率變化及其分解（%）

由此可見，高新區(qū)經濟體現了高效集約的內生創(chuàng)新型經濟，實現了發(fā)展方式由要素驅動向創(chuàng)新驅動的轉變。在這一轉變過程中，隨著國家高新區(qū)自身經濟規(guī)模的快速壯大，新型經濟結構成分在國民經濟中的比重不斷提升，帶動和輻射作用也得到了進一步發(fā)揮，從整體上促進和提升了國民經濟的質量與效益，成為引領和帶動我國經濟發(fā)展方式轉變的主體力量。

2.3 高新區(qū)呈現“創(chuàng)新經濟體”的局域經濟形態(tài)

20余年來，伴隨著高新區(qū)經濟的迅速增長，高新區(qū)的發(fā)展形態(tài)和發(fā)展內涵也經歷了從“量”變到“質”變的過程。這種“質”的變化，帶來了國民經濟中日益擴大的新型經濟成分，并構筑起新型經濟的發(fā)展空間。就總體而言，目前國家高新區(qū)基本構筑起了圍繞知識創(chuàng)造、生產、使用（消費）、配置和價值實現的經濟體系，實現了以創(chuàng)新為基礎的價值和財富創(chuàng)造。

首先，高新區(qū)呈現了以知識為基礎的新型產業(yè)形態(tài)（圖3）。2010年，高新區(qū)的高技術產業(yè)收入達33324.6億元，占高新區(qū)營業(yè)收入的34.29%；高技術服務業(yè)收入達10960.6億元，占高新區(qū)營業(yè)收入的11.28%。高新區(qū)的高技術產業(yè)收入占全國高技術產業(yè)收入的比重一直都超過40%，2009年最高值達到48.48%，2010年為44.74%。

圖3 高新區(qū)高技術產業(yè)與高技術服務業(yè)收入

其次，高新區(qū)實現了以創(chuàng)新為主導的價值創(chuàng)造。高新區(qū)的新產品銷售收入從2003年的4466.7億元增長到2010年的25597.2億元，年均增長率達28.5%；高新區(qū)企業(yè)新產品銷售收入占其產品銷售收入的比重從2004年的23.6%上升到2010年的34.2%，高新區(qū)企業(yè)新產品銷售收入占全國大中型企業(yè)新產品銷售收入的比重也從2004年的26.3%上升到2009年的33.8%，并且高新區(qū)企業(yè)新產品銷售收入占主營業(yè)務收入的比重比全國大中型企業(yè)高出8個百分點（圖4）。

再次，高新區(qū)培育了新型的知識和技術服務貿易市場。高新區(qū)的技術性收入從1991年的17億元增長到2010年7373.2億元，翻了430多倍。高新區(qū)的技術交易合同占全國技術合同交易總額的比重達53.5%，全國約一半的創(chuàng)新型產業(yè)和創(chuàng)新成果的市場交易活動都集中在高新區(qū)（圖5、6）。

圖4 高新區(qū)新產品銷售收入占比及與全國比較

圖5 高新區(qū)技術性收入及其占營業(yè)收入比重

圖6 高新區(qū)技術市場交易及其占全國比重

因此，就個體而言，目前主流高新區(qū)③主要是科技部分類管理提出的一流園區(qū)和創(chuàng)新型科技園區(qū)已初步建立起知識-產業(yè)-資本-知識再生產的經濟循環(huán)過程，形成了能夠直接或間接創(chuàng)造財富的知識，實現了由知識所轉化的財富，并在此過程中結成各種創(chuàng)新價值鏈關系。在內部，這些高新區(qū)以特定的制度、組織、網絡和社會互動為基礎進行知識的生產和創(chuàng)造活動，通過產業(yè)組織的創(chuàng)新和優(yōu)化整合形成了較為完善的高新技術產業(yè)（包括高技術服務業(yè)）鏈和產業(yè)生態(tài)群落，完成了基于價值交換的創(chuàng)新要素生產、消費、分配和使用的經濟過程；在外部，這些高新區(qū)通過知識的傳播、擴散、利用和價值交換，為外部經濟提供各種創(chuàng)新形態(tài)的產品或服務。同時，伴隨內部產業(yè)與經濟規(guī)模的日益壯大，高新區(qū)作為區(qū)域經濟增長極的作用和區(qū)域經濟領導力的角色也日漸突出，支撐發(fā)展的要素吸納能力顯著增強，財富積累效應、擴大再創(chuàng)造和再生產能力以及對周邊區(qū)域的輻射和帶動能力等都獲得了進一步提升，使高新區(qū)自身呈現出能夠實現自我更新和自組織發(fā)展的“創(chuàng)新經濟體”④創(chuàng)新經濟體是指經濟系統實現了以創(chuàng)新為驅動的主體經濟運行模式，經濟活動主要圍繞創(chuàng)新建立生產和供給、需求和消費，并在特定的空間范圍內達到了足夠的規(guī)模和體量，能夠以自組織的方式加速自身的成長擴張形態(tài)。高新區(qū)正以“創(chuàng)新經濟體”的形態(tài)重新塑造著區(qū)域或城市經濟發(fā)展的未來[10]。

3 高新區(qū)與國家創(chuàng)新系統建設

結合創(chuàng)新的概念實質，可以簡單地認為，創(chuàng)新系統實際上就是“創(chuàng)造和應用知識并把知識轉化成新經濟價值”的系統。創(chuàng)新系統主要有3種功能：一是創(chuàng)造有經濟價值的知識；二是新知識、新技術的工業(yè)應用和商業(yè)轉化；三是實現新經濟價值。創(chuàng)新系統建設則主要表現為如何建立具有上述3大功能的部門以及支撐和促進這些部門間的組織聯系，通過部門互動，使系統發(fā)揮更大的效能和效率，由此實現科學、技術、知識協同促進經濟發(fā)展的目標[8,9]。

長期以來，盡管我國對建設國家創(chuàng)新系統（或更廣泛意義上的國家創(chuàng)新體系）有廣泛的理論探討和實踐摸索，但現實進展并不理想。這其中一個重要原因在于，我們在推進“創(chuàng)造和應用知識并把知識轉化成新經濟價值”的系統建設方面，缺乏有效的抓手，使政策的著力點、方向和目標不夠明確。國家高新區(qū)的崛起使國家創(chuàng)新系統建設的圖景逐步變得清晰。進入21世紀以來，國家高新區(qū)建設著力于在特定的區(qū)域內完成官、產、學、研、資、介、用等各微觀組織單元的系統化配置，并建立由這些組織單元集體構成的、能夠實現這些組織單元緊密聯系和有機互動的集成平臺，從而使高新區(qū)自身構成了局域創(chuàng)新系統。有了這樣的局域創(chuàng)新系統，在系統內部可以完成從知識創(chuàng)造、知識轉化應用和商業(yè)價值實現這樣的創(chuàng)新過程運行；在系統外部，國家、區(qū)域和地方可以通過高新區(qū)內部的組織單元，與外部建立起廣泛的創(chuàng)新組織聯系，形成發(fā)達的創(chuàng)新網絡，使大學、研究機構、企業(yè)、政府等私營和公共部門以高新區(qū)為平臺聚焦，匯成創(chuàng)新的合力。這樣，高新區(qū)就為我國創(chuàng)新系統建設提供了一種新的思路、一種現實的“抓手”和一種可具體化操作的物理平臺，國家創(chuàng)新系統的結構、創(chuàng)新系統的運行和建設創(chuàng)新系統的舉措就有了堅實可行的基礎。

3.1 高新區(qū)內在的創(chuàng)新條件和能力

經過20年的發(fā)展，國家高新區(qū)已經成為全國創(chuàng)新資源最密集、創(chuàng)新活動最活躍、創(chuàng)新強度最大的地域。截至2010年底，高新區(qū)內共聚集各類大學339所，研究院所772個，分別占全國的12.1%和20.8%；建立國家工程（技術）研究中心263個，博士后工作站473個，分別占全國的77.5%和22.0%；2010年高新區(qū)企業(yè)研發(fā)投入占全國企業(yè)研發(fā)投入的比例為32.1%⑤2003—2008年期間，高新區(qū)企業(yè)研發(fā)投入占全國企業(yè)研發(fā)投入的比例在均超過40%，2009年有所回落[3]，高新區(qū)研發(fā)投入占全國R&D總經費的比例達23.0%（圖7）；全國近一半的企業(yè)科技活動人員都集中在高新區(qū)⑥2004—2007年期間，高新區(qū)科技活動人員占全國企業(yè)科技活動人員的比例在均超過50%，2009年為43.50%。

圖7 高新區(qū)占全國企業(yè)創(chuàng)新資源的比例

國家高新區(qū)的創(chuàng)新投入強度大幅度領先于全國水平，并超過主要發(fā)達國家水平。2010年，高新區(qū)企業(yè)R&D經費內部支出為1606.2億元，占園區(qū)GDP比重為5.68%，是全國（1.76%）的3.24倍，超過以色列（4.86%）、瑞典（3.75%）、芬蘭（3.73%）幾個全球創(chuàng)新投入強度最大的創(chuàng)新型國家[11]。高新區(qū)企業(yè)的研發(fā)投入強度也大大高于全國大中型企業(yè)和高技術產業(yè)平均水平。從圖8可以看出，高新區(qū)的研發(fā)投入占主營業(yè)務收入的比重一直高于全國大中型企業(yè)和全國高技術產業(yè)企業(yè)水平；2010年高新區(qū)研究投入占主營業(yè)務收入的比重為1.71%，分別高出全國大中型企業(yè)和全國高技術產業(yè)企業(yè)0.75和0.41個百分點。

圖8 高新區(qū)研發(fā)投入強度與全國的比較

高新區(qū)聚集著全國最具創(chuàng)新活力的企業(yè)，以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新體系在高新區(qū)已經建立。目前，全國1/3以上的高新技術企業(yè)和企業(yè)研發(fā)投入集中在高新區(qū)。高新區(qū)良好的創(chuàng)新環(huán)境和氛圍有效支持和激勵著企業(yè)投入創(chuàng)新。從形式上看，高新區(qū)的企業(yè)更積極地創(chuàng)辦專業(yè)研發(fā)機構和建立自己的技術創(chuàng)新體系。2009年，高新區(qū)企業(yè)創(chuàng)辦的科技機構數量已達9713個，占全國企業(yè)創(chuàng)辦科技機構32.5%，2010年高新區(qū)企業(yè)創(chuàng)辦的科技機構數量進一步增加到10320個，共有企業(yè)技術中心2792個；2010年，高新區(qū)企業(yè)參與的R&D項目數達59455項，約占全國企業(yè)參與的R&D項目的近30%[3]。

這些進展使高新區(qū)自身創(chuàng)新系統的創(chuàng)新能力顯著增強，鑄成了國家創(chuàng)新系統建設的基石。

3.2 高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的“三螺旋”結構

美國社會學家亨利·埃茨科威茲在19世紀90年代提出創(chuàng)新“三螺旋”理論，認為政府、企業(yè)與大學（和科技機構）3種要素所能夠形成的交叉互動關系決定著區(qū)域創(chuàng)新經濟發(fā)展的成效。高新區(qū)自創(chuàng)立以來不斷探索推進產學研合作的模式和機制，形成了政、產、學、研、資、介等多方力量共同參與的“混成組織”或“混成地帶”，構建起“大學（科研院所）-政府-企業(yè)”的創(chuàng)新“三螺旋”結構[12]，以產業(yè)需求和價值實現為導向理順體制機制，彌合科技創(chuàng)新與產業(yè)經濟的交接失衡，有效促進了知識和技術成果的轉換利用，在區(qū)域范圍內推動了知識與技術創(chuàng)新、經濟產業(yè)、社會文化的融合協調發(fā)展。

從系統創(chuàng)新運行的過程看，高新區(qū)建立了一批推動科技成果轉化的服務機構和承接科技產業(yè)發(fā)展的載體，加強了大學、科研院所創(chuàng)新成果與市場的對接，為科技型企業(yè)創(chuàng)新與發(fā)展提供了便利。2010年，全國原56家高新區(qū)中有科技企業(yè)孵化器494家，生產力促進中心72家，技術轉移機構211家[3]；各高新區(qū)圍繞著自己的主導產業(yè)方向紛紛建立了各具特色的產業(yè)化基地，比如長春高新區(qū)的國家汽車電子高新技術產業(yè)化基地、蘇州高新區(qū)的生物醫(yī)學工程產業(yè)化基地、武漢東湖的光電信息技術產業(yè)化基地、合肥高新區(qū)的智能語音高新技術產業(yè)化基地等等。

從系統創(chuàng)新能力的提升途徑看，高新區(qū)不斷推動新型研發(fā)組織的建設，以產業(yè)發(fā)展的導向進一步加強知識創(chuàng)新載體的建設，實現創(chuàng)新與產業(yè)的深度融合發(fā)展。近年來，各高新區(qū)除了繼續(xù)加強與鄰近大學、科研機構的合作和對接外，還積極聯合國內外優(yōu)勢科技資源創(chuàng)建由大學、科研機構、政府、企業(yè)共同參與的并以產業(yè)發(fā)展需求為導向的新型研究機構，比如各類大學的研究院、新建制的應用型研究所、多方聯合共建的產業(yè)（工業(yè)）技術研究院及中科院的育成中心等等。特別是近年來，各高新區(qū)都在以不同的形式探索建立產業(yè)技術研究院，截至2010年底，高新區(qū)已建成335家產業(yè)技術研究院。

從發(fā)揮系統創(chuàng)新效能的組織機制看，高新區(qū)搭建了開放創(chuàng)新的網絡與平臺，推動各主體之間的協同創(chuàng)新和創(chuàng)新資源的優(yōu)化整合，產業(yè)聯盟、開放實驗室、創(chuàng)新驛站等新型組織模式應運而生。截至2010年，全國原有56家高新區(qū)已經有228家產業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯盟。同時，為了全方位地整合利用區(qū)內和區(qū)外創(chuàng)新資源，高新區(qū)還建立了各具特色的開放創(chuàng)新平臺，包括深圳高新區(qū)的虛擬大學園和國際商務平臺，廣州、成都和天津高新區(qū)的創(chuàng)新驛站，洛陽高新區(qū)的虛擬研究院以及促進區(qū)域創(chuàng)新資源開放共享的開放實驗室和科技服務共享平臺等。據不完全統計，截至2010年，全國原有56家高新區(qū)共建立開放實驗室1010個。

高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展的“三螺旋”結構為在國家意義上實現科技與經濟的結合提供了現實的方式、空間和途徑。

3.3 高新區(qū)體現了國家創(chuàng)新系統的水平和效率

首先，高新區(qū)實現了以企業(yè)為主體的創(chuàng)新。高新區(qū)是全國企業(yè)創(chuàng)新成果最豐碩的地區(qū)，發(fā)明專利授權數占全國企業(yè)發(fā)明專利數量一直都在50%左右（2009年為51.8%），實用新型專利占全國企業(yè)實用新型專利的比例在20%左右。2010年，全國56家高新區(qū)專利申請124980件，占全國申請量（1222286件）的10.2%，獲得專利授權70378件，其中發(fā)明專利授權23905件，占全國發(fā)明專利授權數的17.7%，占全國企業(yè)發(fā)明專利授權的近59.69%；高新區(qū)企業(yè)目前已擁有有效專利188970件，其中有效發(fā)明專利69168件，占全國企業(yè)有效發(fā)明專利的52.48%⑦[3]從其他知識產權情況看，國家高新區(qū)51764家企業(yè)2010年共擁有軟件著作權49542件，其中當年獲得7709件，占全國的近9.4%；擁有集成電路布圖2127件，其中當年獲得309件，占全國的30.56%。同時，共有195家企業(yè)參與各類標準的制定，其中102家企業(yè)在標準制定中發(fā)揮著主導作用，顯示出較強的技術實力和行業(yè)競爭力。

其次，高新區(qū)所構造的局域創(chuàng)新系統實現了創(chuàng)新的高效率（圖9）。2010年，高新區(qū)以全國32.1%的企業(yè)R&D投入創(chuàng)造了全國59.7%的企業(yè)發(fā)明專利授權，高新區(qū)每萬人擁有的發(fā)明專利數量達到80.5件，遠高于全國主要城市水平⑧深圳每萬人發(fā)明專利為39件，北京26.78件，上海13.4件；2010年，高新區(qū)內企業(yè)的億元R&D投入的發(fā)明專利產出為14.88件，是全國企業(yè)水平的1.93倍。2008年高新區(qū)每萬科技活動人員的發(fā)明專利產出為82.73件，是全國企業(yè)水平的1.14倍；2010年高新區(qū)每萬R&D人員的發(fā)明專利產出為275.4件，是全國企業(yè)水平的1.67倍。

再次，高新區(qū)內高度聚集的創(chuàng)新資源為企業(yè)獲得技術、智力和資本等創(chuàng)新要素提供了便利，專業(yè)化的創(chuàng)新服務體系有利于企業(yè)專注于其核心創(chuàng)新業(yè)務，區(qū)域內的創(chuàng)新協作網絡能夠使企業(yè)分散化的個體創(chuàng)新有效轉化為協同化的集體創(chuàng)新，高新區(qū)管委會等政府組織積極的政策促進和行政協調降低了企業(yè)創(chuàng)新的成本與風險，使高新區(qū)企業(yè)的創(chuàng)新效率和創(chuàng)新質量顯著地高于高新區(qū)外的企業(yè)。據不完全統計，2010年，56家高新區(qū)上報高新技術企業(yè)12629家，年增長10.5%，高企數量占總量24.4%，并且這些占統計范圍不到1/4的高新區(qū)高新技術企業(yè)，對高新區(qū)總量經濟的貢獻卻達到了45%以上。

由此，可以認為，經過20年的建設，國家高新區(qū)有效聚集起了大學、科研院所、創(chuàng)新型企業(yè)、創(chuàng)新人才等創(chuàng)新資源，塑造形成了“大學（科研院所）-政府-企業(yè)”的創(chuàng)新三螺旋結構，實現了從科學研究-工業(yè)應用-商業(yè)價值轉換-經濟發(fā)展的創(chuàng)新過程運行，在各局域范圍內完成了創(chuàng)新系統的結構和體系建設，成為支撐國家創(chuàng)新系統的中堅和建設國家創(chuàng)新系統的抓手。

4 高新區(qū)與國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展

戰(zhàn)略性新興產業(yè)的興起和發(fā)展離不開科學知識探索或者說科學知識基礎，同時也要求產業(yè)的生產組織方式由傳統的福特模式向知識創(chuàng)造、技術創(chuàng)新、產品生產與商業(yè)模式之間的集成化或一體化模式轉變，知識探索和創(chuàng)造活動被有效嵌入了產業(yè)分工的內部。由此，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)就是一個名符其實的“系統工程”。從產學研合作的角度看，戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展要求建立起企業(yè)、高校與研究機構、中介及各類載體、政府乃至教育培訓機構之間的多方緊密合作關系；從研發(fā)與技術創(chuàng)新的角度看，戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展要求有平衡高風險和高不確定性的機制和力量，需要有政府扶持和風險資本對接等對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)行為的支持；從產業(yè)發(fā)展的角度看，迅速和快捷的知識創(chuàng)造和技術更替需要有更為靈活和有效的生產組織模式，傳統的垂直整合和滾動發(fā)展的方式必須讓位于網絡化組織和在全球范圍橫向整合資源的擴張和發(fā)展方式；從擴大市場的角度看，戰(zhàn)略性新興產業(yè)還必須有良好的商業(yè)環(huán)境，使企業(yè)能對市場需求保持高度的靈敏和反應。

這些需求本身實際上表現出的是戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)展需要有來自于產業(yè)外部的互補性資產提供支撐，而在中國特定的國情條件下，這種互補性資產的環(huán)境和空間在很大程度上還是要依賴政府提供。這是高新區(qū)能夠作為培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產業(yè)的主要依據。

4.1 高新區(qū)是戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的集成化支撐平臺

高新區(qū)經過20多年建設已經建立起了新興產業(yè)發(fā)展的支持性體系和空間，有效地支撐了我國戰(zhàn)略性新興產業(yè)的孕育、繁衍和崛起。

第一，高新區(qū)搭建的創(chuàng)新支撐平臺，能夠全方位整合相關科技創(chuàng)新資源，開展新技術的應用研究和面向新興產業(yè)需求的技術創(chuàng)新，形成了孕育和支撐新興產業(yè)發(fā)展的知識和技術源頭。目前，很多高新區(qū)瞄準新的產業(yè)方向采取了新的建制、新的組織形式建立新型的戰(zhàn)略性產業(yè)技術研究機構，比如中科院寧波材料所、中科院蘇州納米所、中科院深圳先進技術研究院、無錫物聯網產業(yè)研究院、合肥公共安全產業(yè)研究院、武漢新能源研究院等。

第二，高新區(qū)建立了較為完善的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務體系，為新創(chuàng)企業(yè)和新興產業(yè)初期發(fā)展提供了土壤和條件。截至2010年，國家高新區(qū)內共有國家級孵化器186家，在孵企業(yè)達到22640家。很多企業(yè)已經在高新區(qū)的扶植和支持下成長成為當前戰(zhàn)略性新興產業(yè)領域的領頭羊，比如中關村的大唐、普天、博奧生物、科興、碧水源等；保定高新區(qū)的英利、天威、中航惠騰等；天津高新區(qū)的曙光、力神、天士力、協和干細胞等；無錫高新區(qū)的尚德、美新半導體、晶科等等。

第三，高新區(qū)搭建起了整合土地、資金、人才、科技等資源協同支持新興產業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性支撐平臺。如，中關村成立了中關村發(fā)展集團，旨在通過戰(zhàn)略性股權投資促進重大項目的落地轉化；中新產業(yè)投資基金、綿陽高科技產業(yè)基金兩只國家級產業(yè)基金分別落戶蘇州工業(yè)園和綿陽高新區(qū)，陜西省新材料創(chuàng)業(yè)投資基金、天津醫(yī)藥產業(yè)投資基金、昆山常春藤產業(yè)投資基金、安徽公共安全創(chuàng)業(yè)投資基金也相繼落戶寶雞高新區(qū)、天津高新區(qū)、昆山高新區(qū)和合肥高新區(qū)；南昌高新區(qū)成立10億元低碳環(huán)保產業(yè)基金、西安高新區(qū)設立10億—20億元的通訊產業(yè)發(fā)展與投資基金、蘇州高新區(qū)設立了3.8億的新興產業(yè)創(chuàng)業(yè)投資基金等。

第四，高新區(qū)也成為戰(zhàn)略性新興產業(yè)的重要應用示范基地，獲得政策的重點支持和保護。如，合肥、保定、常州、大慶、天津等高新區(qū)是國家金太陽示范工程重要基地；成都、濰坊、南昌、寧波等高新區(qū)是國家“十城萬盞”半導體照明應用示范工程重要基地；中關村、無錫、深圳、杭州以及西安、寧波、武漢等高新區(qū)分別是國家云計算創(chuàng)新服務和“智慧城市”的重要示范區(qū)。2006年，北京中關村、上海張江、深圳、武漢、西安和成都高新區(qū)共同簽署了《建設世界一流高科技園區(qū)行動方案》，確立了率先建立財政性資金優(yōu)先采購自主創(chuàng)新產品制度，實施自主創(chuàng)新的政府首購和訂購。這些都為新興產業(yè)的早期發(fā)展創(chuàng)造了重要的戰(zhàn)略利基⑨戰(zhàn)略利基是為促進新技術和新興產業(yè)發(fā)展所創(chuàng)建的保護性空間，包括支持性政策、制度規(guī)則和市場市場，大大促進了新興產業(yè)的市場發(fā)育和產業(yè)成長。

4.2 高新區(qū)戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的態(tài)勢

高新區(qū)是全國高新技術產業(yè)聚集度最高的地區(qū)，有力支撐了全國高新技術產業(yè)的發(fā)展。2010年，56+1家高新區(qū)的電子及通信設備制造收入占全國的49.45%，航空航天制造占25.62%，醫(yī)藥制造占25.03%，電子計算機及辦公設備制造占10.44%（表3）。高新區(qū)新興產業(yè)的增長有愈發(fā)加快之勢，新材料、新能源、生物技術、環(huán)境保護等新興產業(yè)領域增長迅猛，年均增長率超過20%，由此引領帶動區(qū)域乃至全國新興產業(yè)的快速發(fā)展。如杭州高新區(qū)已經成為全省新興產業(yè)的核心聚集區(qū)，集成電路設計、電子商務、軟件信息業(yè)、物聯網幾個產業(yè)分別占到了全省的91.7%、90%、81.3%和40%；無錫高新區(qū)2011年物聯網收入達到245億元，占全市比重的51.6%。

高新區(qū)發(fā)展形成了梯度結構合理的企業(yè)群落和互補關聯的產業(yè)生態(tài)系統。圍繞科技型企業(yè)成長路線圖，高新區(qū)建立起了從孵化器、加速器到專業(yè)園的適應于不同成長階段企業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新載體，形成了中小企業(yè)、規(guī)模企業(yè)以及大型龍頭企業(yè)協同發(fā)展的企業(yè)生態(tài)體系。2010年，56家高新區(qū)企業(yè)總數為51764家，其中500萬元以下規(guī)模企業(yè)比重為40.72%，500萬—1000萬元、1000萬—1億元以及1億元以上企業(yè)比重分別為10.26%、33.88%和15.14%，超過50億元以上和超過100億元以上企業(yè)數量分別達到了333家和153家（圖10）。高新區(qū)內成長出具有產業(yè)鏈整合能力的大型龍頭企業(yè)，比如聯想、華為等；也涌現出一批具有“專有”供給能力的“隱形冠軍”企業(yè)，比如成都高新區(qū)硅寶科技的有機硅生產設備市場占有率國內第一、合肥高新區(qū)的陽光電源光伏逆變器市場占有率國內第一等。

表3 2010年國家高新區(qū)部分產業(yè)營業(yè)收入占全國的比重

圖10 不同規(guī)模企業(yè)所占比例

配套完善的產業(yè)鏈和成熟的產業(yè)生態(tài)系統有助于新興產業(yè)獲得發(fā)展所需要的互補性支撐要素，從而支持新興產業(yè)突破各個發(fā)展階段的制約瓶頸與障礙。就各個具體的高新區(qū)來看，通過打造完整的產業(yè)鏈和構建產業(yè)生態(tài)系統，目前已經形成諸多各具特色優(yōu)勢的新興產業(yè)集群。比如，中關村以聯想、百度、新浪、京東、優(yōu)視、優(yōu)酷、小米科技、創(chuàng)毅視訊、君正等6000余家企業(yè)為基礎，建立了我國最為強大和完整的移動互聯網產業(yè)鏈。無錫高新區(qū)形成了包括多晶硅提純、單晶提拉與多晶鑄錠、切片拋光、太陽電池與組件生產、太陽能應用系統及太陽能電池部分裝備制造在內的較完整的光伏產業(yè)鏈，成為我國最大的光伏產業(yè)生產和出口基地。武漢東湖在光纖通信、激光、光電系統、光電材料及器件等領域聚集企業(yè)8000余家，光纖光纜的生產規(guī)模居全球第三位、國內市場占有率達到50%。上海張江高新區(qū)建立起涵蓋從新藥探索、藥物篩選、臨床研究、工藝研究、中試放大、注冊認證、量產到藥品上市的產業(yè)鏈，成為國內有影響力的“藥谷”。此外，保定、常州、湘潭等高新區(qū)的新能源產業(yè)，沈陽、大連等高新區(qū)的數控裝備產業(yè)，天津、泰州、石家莊等高新區(qū)的生物醫(yī)藥園區(qū)和醫(yī)療器械產業(yè)，鄭州高新區(qū)、淄博高新區(qū)的新材料產業(yè)，襄樊、長春、蕪湖高新區(qū)的新能源汽車產業(yè)，長沙、寶雞、洛陽高新區(qū)的工程機械產業(yè)，已形成具有相當規(guī)模和國際競爭力的新興產業(yè)集群。

5 高新區(qū)與現代城市建設

5.1 創(chuàng)新型城區(qū)與現代化城市

目前，國家高新區(qū)已經逐步呈現出從傳統的科技工業(yè)園區(qū)向現代科技經濟城區(qū)轉變的發(fā)展態(tài)勢，如中關村自主創(chuàng)新示范區(qū)、深圳高新區(qū)、廣州高新區(qū)、蘇州工業(yè)園、大連高新區(qū)等，都明顯具備這種新型城區(qū)的發(fā)展形態(tài)。

這樣的現代科技經濟城區(qū)是集科研、教育、產業(yè)、居住、生活、商務、社交、文化、休閑等功能為一體，能夠在同一空間內承載城市的價值創(chuàng)造活動、價值交換活動、財富獲取活動和宜居生活活動。從長遠的發(fā)展看，這樣的城區(qū)代表了人類文明進步的方向，而就短期目標來說，這樣的城區(qū)對我們當前正在推進的“創(chuàng)新型國家”建設尤有重要。因此，就國內公眾和政府官方的語境而言，這樣的城區(qū)也可以稱為知識城區(qū)或“創(chuàng)新型”城區(qū)。

創(chuàng)新型城區(qū)的構成基礎在于在這樣的城區(qū)內有知識要素與創(chuàng)新要素的聚集，而這樣的聚集又會帶來局部社會組織內涵的深刻變化。

首先，創(chuàng)新型城區(qū)會聚集以知識為基礎、以知識的有效轉換利用和知識的共同創(chuàng)造為目標的群體，并在他們的長期工作和生活活動中形成新型社會組織和社會關系網絡?；谥R交互的需求，建立各種正式與非正式的聯系機制與溝通渠道，由此形成新型的社會組織空間。這種新型的社會組織空間能夠進一步促進知識學習、積累、流動和創(chuàng)新，使之具有自組織創(chuàng)新的能力，通過社區(qū)實踐獲得更高的知識價值創(chuàng)造[13,14]。因此，我們也可以把這樣的空間稱為創(chuàng)新型社區(qū)或知識型社區(qū)。

其次，從經濟社會運行的過程看，創(chuàng)新型城區(qū)是一個集成融合科技社區(qū)、教育社區(qū)、創(chuàng)業(yè)社區(qū)、風險資本社區(qū)、產業(yè)社區(qū)、經貿社區(qū)和文化社區(qū)等的復合社區(qū)系統，有利于創(chuàng)新鏈的連接轉化，促進“從知識創(chuàng)造——知識產業(yè)化和資本化——產業(yè)化——價值收獲”的良性循環(huán)，實現更高的社會組織效率。

當前，人類正在進入知識經濟時代。這樣的時代對城市的發(fā)展提出了更高的要求，這些要求也體現為現代城市發(fā)展的4大特征：一是要有更高的價值創(chuàng)造，在知識經濟時代這樣的價值創(chuàng)造主要表現為知識創(chuàng)造；二是能夠以更高的效率組織社會，帶給社會成員更大的收益和財富收獲的期望；三是能夠提供更加優(yōu)質的均質化社會服務，為社會成員提供公平的發(fā)展參與機會；四是具有宜居、綠色和智慧的生活環(huán)境，能夠實現價值創(chuàng)造活動和生活、文化活動等的和諧統一。創(chuàng)新型城區(qū)集中體現了這樣的城市發(fā)展方向，因此可以說“創(chuàng)新型城區(qū)”是對“創(chuàng)新型城市”的支撐，而“創(chuàng)新型城市”又是“創(chuàng)新型國家”的支撐。

5.2 高新區(qū)向創(chuàng)新型城區(qū)的轉變

高新區(qū)已經進入創(chuàng)新型城區(qū)建設階段，開始了從傳統意義的科技工業(yè)園向創(chuàng)新型城區(qū)的新內涵轉變。首先，高新區(qū)在創(chuàng)新要素和高新技術產業(yè)聚集發(fā)展的過程中，已逐步建立起新城區(qū)框架和創(chuàng)新社會網絡，帶動了新型城市化的發(fā)展以及創(chuàng)新社區(qū)稠密度的增強；其次，現階段高新區(qū)管理部門倍加重視知識型城區(qū)建設和創(chuàng)新型社會形態(tài)的塑造，正在通過打造高端社區(qū)、完善政策制度和改進管理組織架構等，努力推動高新區(qū)從單一功能區(qū)向具有綜合性功能的創(chuàng)新型城區(qū)轉變。

近年來，國家高新區(qū)普遍加強園區(qū)核心區(qū)建設，進一步完善科教文化社區(qū)、現代商務、現代生活居住、公共交通、醫(yī)療、學校、生態(tài)休閑場所等配套設施，致力于為科技創(chuàng)新人才提供舒適便利的工作環(huán)境以及生態(tài)宜居的生活環(huán)境。大部分高新區(qū)規(guī)劃建設的科技新城已經成為所在城市新城區(qū)建設的主要部分，比如杭州高新區(qū)的濱江新城、哈爾濱高新區(qū)的松江水韻新城、青島高新區(qū)的膠州灣北部新城、廣州高新區(qū)的蘿崗新城、蘇州高新區(qū)湖濱新城等。這些高新區(qū)通過打造科研、教育、產業(yè)、居住、生活、商務、社交、文化、休閑等融合協調發(fā)展的環(huán)境，推進園區(qū)、校區(qū)、城區(qū)和社區(qū)一體化運作，以社會功能的區(qū)域融合促進創(chuàng)新要素互動與創(chuàng)新社會環(huán)境的形成。

上述說明，目前的國家高新區(qū)已經不再是單一功能的產業(yè)園區(qū)，而日益成為集工作、生活、商務、娛樂等于一體的現代科技城區(qū)。在這樣的城區(qū)里，伴隨創(chuàng)新活動在生產、生活中的廣泛社會嵌入，促進了新知識、新技術、新創(chuàng)意的產生，也使得高新區(qū)的社會組織成員工作和生活的經緯不再截然分明，日常生活中會越來越多地融進價值創(chuàng)造和財富收獲的內涵。

5.3 高新區(qū)具有創(chuàng)新型城區(qū)構成的知識人才基礎

知識型的人才是構成創(chuàng)新型城區(qū)（或社區(qū)）的根本，高新區(qū)通過政策的制定與實施，努力營造了能有效聚集知識人群的社會環(huán)境。從創(chuàng)立之初，高新區(qū)就堅持以環(huán)境吸引人才、以事業(yè)造就人才、以機制激勵人才的發(fā)展思路，制定支持人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策和措施⑩包括建立孵化器、提供創(chuàng)業(yè)資助、減免創(chuàng)業(yè)企業(yè)稅收、給予人才補貼以及支持科技人員離崗或兼職創(chuàng)業(yè)等，吸引了大批的海外歸國人才、大學和科研院所科技人員進入高新區(qū)創(chuàng)業(yè)比如，通過引入培訓機構、與相關機構共建實習實訓基地及圍繞主導產業(yè)和緊缺方向支持創(chuàng)建學院、開設專業(yè)及補貼培養(yǎng)等方式，為創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展提供了充分的適用性人力資源儲備和支撐企業(yè)人才戰(zhàn)略的制度環(huán)境，努力創(chuàng)造人才環(huán)境優(yōu)勢，并通過實踐中的不斷探索建立起了以產業(yè)需求為導向的人才培訓體系和適應創(chuàng)新發(fā)展需求的人才管理制度 。目前，高新區(qū)已經形成了相對完善的人才服務體系和人才政策體系，使高新區(qū)進入了人才集聚與產業(yè)聚集相互加強、創(chuàng)新人才發(fā)展與高端產業(yè)發(fā)展相互促進的良性循環(huán)。

截至2010年底，國家高新區(qū)企業(yè)擁有從業(yè)人員859.0萬人，大專以上學歷從業(yè)人員比例達到51.8%（圖11）。其中，碩士學位36.9萬人、博士學位4.3萬人、歸國創(chuàng)業(yè)的留學人員近4.7萬名。2010年，高新區(qū)從事科技活動的人員超過161.1萬人，占高新區(qū)從業(yè)人員總數的18.7%。2010年高新區(qū)吸納了36.3萬名應屆高校畢業(yè)生就業(yè)，“十一五”期間共吸納應屆高校畢業(yè)生144.7萬人，高新區(qū)已成為吸納大學畢業(yè)生就業(yè)、實踐培養(yǎng)新生代創(chuàng)新人才匯聚知識群體的地理空間。

圖11 高新區(qū)知識人才就業(yè)比例

6 對未來發(fā)展的認識和建議

基于對前20年的階段總結和趨勢揭示，我們對高新區(qū)的未來發(fā)展可以建立起新的認識：一是，高新區(qū)正崛起為推動中國經濟發(fā)展的主體力量，高新區(qū)的興衰和成敗在很大程度上決定著中國經濟能否繼續(xù)保持較高速度的增長；二是，高新區(qū)的創(chuàng)新支撐著中國的創(chuàng)新型國家建設，國家創(chuàng)新系統建設的績效在很大程度上取決于高新區(qū)作為中堅作用的發(fā)揮；三是，高新區(qū)的產業(yè)代表著國家高技術產業(yè)或戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展的水平，中國產業(yè)發(fā)展的國際競爭力和國家產業(yè)結構與經濟結構調整的引領力都來源于高新區(qū)；四是，高新區(qū)正日益發(fā)展成為新的城市區(qū)，高新區(qū)的形態(tài)和內涵發(fā)展代表著中國新型城市化的發(fā)展走向。

20年來，我國在高新區(qū)建設上取得了重大進展，但同時也必須看到，到現在為止距離上述目標的真正實現尚有不小差距。對此需要有清醒的認識和清晰的判斷。

6.1 從全球著眼，我國高新區(qū)的發(fā)展尚處后發(fā)趕超階段

支撐中國經濟發(fā)展的首要推動力量在于創(chuàng)新能力和創(chuàng)新實力的提升，這是中國未來經濟發(fā)展的根本命題。但就目前我國高新區(qū)的發(fā)展而言，與世界性的創(chuàng)新“中心區(qū)”相比，在創(chuàng)新活力、產業(yè)競爭力、經濟帶動力以及可持續(xù)發(fā)展能力等諸多方面還有相當大的差距。

從表4可以看出，我國高新區(qū)無論在創(chuàng)新資源的聚集程度、創(chuàng)新效率以及創(chuàng)新水平方面均明顯落后于世界著名科技園區(qū)，即使是創(chuàng)新能力最強的中關村也與它們有不小的差距。中國高新區(qū)的局域創(chuàng)新能力和水平與發(fā)達國家整體水平相比，也不占優(yōu)勢。2010年國家高新區(qū)總體工業(yè)增加值率只有25.4%，而歐美等發(fā)達國家平均工業(yè)增加值率一般保持在35%以上；高新區(qū)企業(yè)的人均勞動生產率（即人均工業(yè)增加值）為22.43萬元/人，而美國人均勞動生產率折合人民幣已經超過50萬元/人，硅谷、新竹等科技園區(qū)更是已經超過100萬元/人。2010年高新區(qū)總體的高服務業(yè)收入占技工貿收入的比例為11.28%，但OECD國家知識服務業(yè)增加值已經超過了其GDP的1/3，并且硅谷、北卡、大德等科技園區(qū)均已超過了50%。

表4 中國國家高新區(qū)與世界科技園區(qū)的比較

同時，我國高新區(qū)產業(yè)的全球競爭能力與世界先進的科技園區(qū)相比也差距明顯。美國硅谷在上世紀引領了電子信息和互聯網產業(yè)發(fā)展后，現今又成為全球新能源等產業(yè)發(fā)展的領跑者，北卡三角園在全球生物醫(yī)藥產業(yè)領域具有領先優(yōu)勢，臺灣新竹園區(qū)則在集成電路制造、測試、封裝和設計分別占到全球市場的66%、65%、47%和25%，而目前我國大陸地區(qū)尚未有一個高新區(qū)能夠在某一技術領域或某一產業(yè)領域，建立起全球創(chuàng)新的引領優(yōu)勢或市場競爭優(yōu)勢。

這就形成了一個基本判斷：我國高新區(qū)的發(fā)展目前還處于后發(fā)趕超階段，完全基于市場競爭的自組織發(fā)展能力尚不充分，因此，未來的發(fā)展仍然需要政府的保護、引導和支持。在這方面，我們已經積累了許多成功的經驗，當然也存在不少問題，這都需要在未來的發(fā)展中加以更好地解決。其中最為重要的是，在未來的發(fā)展中需要進一步體現中央政府的作用，換言之，這是在新形勢下，如何發(fā)揮舉國體制優(yōu)勢的問題。

6.2 政策取向應進一步致力于發(fā)揮舉國體制的優(yōu)勢

回顧前20年，我國高新區(qū)之所以能夠取得高速發(fā)展，一個根本的推動力量在于中國特有的體制優(yōu)勢，在這種體制下政府對支撐發(fā)展的資源比其他國家的政府有更大的協調整合能力和組織動員能力。因此，很多研究者認為中國高新區(qū)的發(fā)展主要在于政府所推動的體制機制創(chuàng)新。

前20年的發(fā)展，對資源的協調、整合、組織和動員以及對產業(yè)和園區(qū)發(fā)展的規(guī)劃引導都主要是由地方政府完成的，這在高新區(qū)的起步發(fā)展階段優(yōu)勢和績效的表現極為突出。但著眼于未來發(fā)展，這種單純依靠地方政府的努力明顯不夠，并且在某些方面已經暴露出了問題。

首先，創(chuàng)新是一項復雜的活動，不僅僅表現為知識的創(chuàng)造和技術的創(chuàng)新，而且還包括知識的傳播、技術的轉化應用以及創(chuàng)新商業(yè)化價值的實現，其需要科技、教育、經濟、產業(yè)等多個部門政策協同，以及建立聯合有效的創(chuàng)新系統支撐。目前，各個高新區(qū)在執(zhí)行層面上已經建立起了整合市政府相關政策資源的管委會管理體制，但作為代表國家意志導向的國家高新區(qū)，卻一直沒有在國務院層面建立起協調各部門聯合支持高新區(qū)發(fā)展的機制和措施，各部門政策間的重疊和矛盾仍普遍存在。目前，各部委分頭頒發(fā)國家級產業(yè)化基地、產業(yè)基地、產業(yè)集群、產業(yè)園等牌子，各自出臺基于各自利益的支持政策，缺乏對國家高新區(qū)整體的統籌規(guī)劃布局，未形成結合這樣布局的協同支持態(tài)勢。許多情況下，高新區(qū)只能針對特定的問題與相關部門一對一地協調，由高新區(qū)所推進的創(chuàng)新政策聯動呈現零散性、片斷化的特征。在很多關鍵問題上，往往由于各部委之間缺乏共識，自下而上的協調也就難以達成預期的結果。在這種部門分立式的資源配置方式下，難以實現協同支持的努力和結果，高新區(qū)集合相關創(chuàng)新與產業(yè)要素的能力也由于部門分割和區(qū)域競爭而受到極大制約。

其次，我國產業(yè)發(fā)展的水平和能力不強，這一方面與我國整體的創(chuàng)新水平和產業(yè)基礎薄弱有關，產業(yè)競爭力的提升還需要長期的積累與快速的追趕；另一方面也反映了我國高新區(qū)在產業(yè)體系的建設上缺乏戰(zhàn)略性的規(guī)劃布局。作為后發(fā)國家，我國的高新技術產業(yè)發(fā)展基本是在全球價值鏈的拉動下起步的，絕大多數企業(yè)都處于產業(yè)體系的亞產品層次，而真正具有全球技術領先并且具有主導產品設計能力和產業(yè)鏈整合能力的企業(yè)仍鳳毛麟角，因而我們的大型企業(yè)難以組織整合大量分散的小企業(yè)群落，將規(guī)模優(yōu)勢轉化為價值鏈控制優(yōu)勢。這也直接導致了我國企業(yè)與發(fā)達國家企業(yè)盈利能力的差異，如2009年硅谷150家最大的上市企業(yè)的利潤額（474億美元）就達到我國全國高新區(qū)凈利潤的72.5%。實際上，高新區(qū)內很多企業(yè)已經能夠在一些細分環(huán)節(jié)領域取得全球技術領先優(yōu)勢，但由于產業(yè)價值鏈多在亞產品層次，受到跨國公司的控制，往往因為不能直接進入“以我為主”的市場而被收編或隕落。

在這樣受壓制的外部競爭環(huán)境下，我國更需要建立起對創(chuàng)新資源配置和產業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略支持體系。但遺憾的是，盡管各高新區(qū)自身在一定程度上完成了局部的資源整合和配置以及產業(yè)技術創(chuàng)新的系統布局，由于缺乏全國整體的資源配置導向和產業(yè)戰(zhàn)略布局引導，產業(yè)在高新區(qū)被嚴重地分散和分割了。地方間的過度競爭在導致產業(yè)同質化發(fā)展和資源配置浪費的同時，也帶來了“逐底化”發(fā)展趨勢。以LED產業(yè)為例，目前全國有20余家高新區(qū)都把LED作為重點發(fā)展的產業(yè)領域，主要都集中在中下游的封裝環(huán)節(jié)，而上游的MOCVD設備、襯底材料、外延片、芯片等都被跨國公司所控制。光伏產業(yè)的情況也類似，各高新區(qū)競相擴大產能，過度投資已經造成了電池板、硅片等的產能過剩，而光伏產業(yè)價值鏈高端環(huán)節(jié)在各高新區(qū)都很薄弱。

再次，目前奉行的管委會體制也面臨不少問題。以往以經濟功能為目標、整合各政府職能部門的管委會體制，一直被認為是高新區(qū)發(fā)展取得巨大成就的重要制度性基礎和保障；但隨著高新區(qū)規(guī)模的擴張、創(chuàng)新經濟與產業(yè)的壯大和社會功能的深化發(fā)展，這種不完全政府模式、不明晰的職能邊界以及缺乏協調的上層結構，日益暴露出了一些的問題和矛盾，制約著國家高新區(qū)進一步創(chuàng)新發(fā)展。這些弊端主要表現在3個方面：一是缺乏合法的行政主體，在協調相關部門及行政區(qū)關系時往往存在較大困難；二是社會事務和社會服務功能的增加對“精簡”的管委會機構帶來巨大挑戰(zhàn)，很多高新區(qū)陷入了或者擴張機構、或者服務不足的兩難決策，而且膨脹的機構和繁重的社會事務可能分散和弱化高新區(qū)的功能管理職能；三是“一區(qū)多園”的發(fā)展模式有效支撐了高新區(qū)的規(guī)模擴張和經驗的輻射推廣，但同時也帶來了多園區(qū)統籌協調發(fā)展的困難。目前除了長春高新區(qū)、中關村高新區(qū)有實質性的協調管理機制外，大部分高新區(qū)的各個分園之間基本處于各自為政的狀態(tài)，難以實現功能互補的協調發(fā)展，甚至很多分園的發(fā)展大大偏離了高新區(qū)的導向。

這些問題的解決在許多方面取決于中央政府的導向和政策，而不可能僅依靠地方政府的努力就能夠解決。這主要是因為在中國現行體制和國情下，支撐創(chuàng)新和發(fā)展的資源要素主要由中央政府控制，對區(qū)域、產業(yè)發(fā)展的規(guī)劃、審批、貿易、財稅支持等政策資源也主要依賴于中央政府，在新的發(fā)展階段高新區(qū)發(fā)展的動力、發(fā)展的規(guī)模和程度都將更大程度地需要中央政府的導向和支持。這是按整體管轄面積計算的。目前很多高新區(qū)通過擴區(qū)、托管等方式大規(guī)模擴大的管轄面積，很多還處于未開發(fā)狀態(tài)，還具有很大的發(fā)展空間

6.3 著眼于未來發(fā)展的政策建議

上述兩個方面都說明，在新的發(fā)展階段高新區(qū)肩負著新的使命，同時也面臨諸多新的挑戰(zhàn)，這就需要政府、特別是中央政府對高新區(qū)的建設建立新的思維、注入新的發(fā)展理念和付諸新的政策和行動。

為此，提出建議以下：

（1）加強頂層設計，進一步發(fā)揮舉國體制的優(yōu)勢。新階段高新區(qū)的目標任務已經與20年前有很大的不同，單純依賴國家科技部作為高新區(qū)主管部門已有很大的局限性。這種局限一方面由于科技部作為國家科技主管部門的職責與新時期高新區(qū)的功能定位并不完全一致；另一方面，高新區(qū)的未來發(fā)展需要更大范圍和更大力度的資源整合和資源配置，而目前僅由科技部下設一個專門機構（科技部火炬高技術開發(fā)中心）行使管理，在可以運用的政策杠桿和行政推動力量方面都難以有效滿足高新區(qū)全方位發(fā)展的需求。

為此，建議中央政府加強對高新區(qū)管理和導向上的頂層設計。建議從國家全局著眼，成立能有效行使中央政府創(chuàng)新推進職能的創(chuàng)新發(fā)展促進局，統一布署和協調促進國家創(chuàng)新發(fā)展的事務，特別是對國家高新區(qū)和國家級經濟技術開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展應納入統一管理。這有利于加強頂層的規(guī)劃導向力度和政策協調力度，在推動產業(yè)和區(qū)域創(chuàng)新以及推動科技與經濟結合等諸多方面，進一步發(fā)揮舉國體制的優(yōu)勢。

（2）在宏觀層面加強對高新區(qū)的戰(zhàn)略性規(guī)劃和布局。目前，國家高新區(qū)的設立主要取決于地方政府的發(fā)展需求，國家高新區(qū)的擴區(qū)和升級審批更多體現的是對地方積極性的鼓勵，而沒有體現國家宏觀的戰(zhàn)略性規(guī)劃導向。這帶來了3個方面的問題：一是國家高新區(qū)建設在空間規(guī)劃布局上的隨意性，國家高新區(qū)的建設條件和發(fā)展水平參差不齊，使國家今后在創(chuàng)新資源有效配置上和政策支持上難以抓住重點；二是造成高新區(qū)發(fā)展的同質化和產業(yè)發(fā)展的過度競爭。例如，目前高新區(qū)出現的“競價”招攬人才、項目以及新興產業(yè)群體衰落、產能過剩等現象對今后發(fā)展提出了警示；三是高新區(qū)應成為國家或區(qū)域經濟發(fā)展的“增長極”，而目前的大范圍擴張現象不能體現這樣的發(fā)展。就全國平均情況看，目前國家高新區(qū)每平方公里的總收入平均不足10億元 ，高密度產出演變?yōu)榈兔芏犬a出，這實際上是造成了國土資源的浪費?？傮w而言，高新區(qū)的發(fā)展需要體現國民經濟發(fā)展需求和區(qū)域經濟發(fā)展實際的有效結合，因此，需要加大國家自上而下的規(guī)劃介入力度。

國家對高新區(qū)的戰(zhàn)略性規(guī)劃布局，應在3個方面重點加強：一是對國家高新區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略性空間規(guī)劃布局；二是對國家高新區(qū)發(fā)展的國家戰(zhàn)略性重點產業(yè)規(guī)劃布局；三是對國家高新區(qū)發(fā)展的創(chuàng)新支撐條件建設規(guī)劃布局。應結合這些規(guī)劃布局落實中央政府對國家高新區(qū)的發(fā)展導向和國土面積控制，落實對重點產業(yè)發(fā)展的引導和扶持，特別是著眼于新時期國家高新區(qū)的戰(zhàn)略地位，有效配置國家支撐創(chuàng)新發(fā)展的要素和資源，以使高新區(qū)能更健康地發(fā)展。

（3）把高新區(qū)作為推進國家創(chuàng)新體系建設的重點和抓手。這有3個方面的政策含義：

一是把高新區(qū)作為新型城市化建設的示范，以高新區(qū)為試點探索新型的城市組織和管理模式，通過引領創(chuàng)新型城市建設支撐創(chuàng)新型國家建設。主要表現為提供更加優(yōu)質高效的社會服務，推動在知識經濟條件下實現城市經濟、社會與民生和諧統一，實現創(chuàng)新驅動的社會發(fā)展。對條件成熟的高新區(qū)有必要推動地方（或國家）立法，為高新區(qū)需要開展的新的社會實踐和管理體制機制創(chuàng)新確立法律保障。

二是把高新區(qū)作為新時期國家創(chuàng)新體系建設的重要抓手，以有效推動高新區(qū)的發(fā)展為基點理順國家創(chuàng)新體系的結構和運行。主要政策著眼點在于：國家科技計劃和研發(fā)經費安排向高新區(qū)傾斜，促進以企業(yè)為主體的技術創(chuàng)新；支持和鼓勵高新區(qū)產業(yè)技術研究機構的建立，引領和帶動傳統科技機構的深化改革；在體制機制上，建立大學、科技機構與高新區(qū)緊密的互動關系，以高新區(qū)為現實場景落實科技與經濟的結合。

三是加強政策的協同性與互補性。與過去相比，在新時期促進高新區(qū)建設，更加需要發(fā)揮政策協同性和互補性。一方面需要加大中央政府和地方政府的政策協同，尤其特別需要加大中央政府各部門間的政策協同；另一方面，新階段高新區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展已經與全局性的國家整體行為緊密關聯，科技、教育、產業(yè)、商務、金融、法律等各個相關部門都對高新區(qū)發(fā)展有重要影響，如科技和教育部門的評價導向政策直接影響著高新區(qū)對創(chuàng)新資源要素的吸納程度。因此，從長遠來說需要推動這些相關部門的體制機制創(chuàng)新和制度改革，解決各部門之間與高新區(qū)發(fā)展的制度不相容問題，而就當前階段而言，需要在高新區(qū)與這些部門間建立和增強政策的互補性，并通過政策的互補性帶動制度互補，逐步形成能夠自發(fā)支持高新區(qū)發(fā)展的大環(huán)境。

（4）設立國家直屬管理的高新區(qū)。按在國家經濟或區(qū)域經濟中的重要程度，確立以地方為主建設或中央為主建設的不同類別的高新區(qū)。以國家自主創(chuàng)新示范區(qū)為基礎，選擇重點高新區(qū)（比如，中關村、上海、深圳、武漢、成都、廣州、蘇州、無錫、長春等）進行國家重要創(chuàng)新資源的戰(zhàn)略性部署，建立中央直屬管理的高新區(qū)，強化中央對部分高新區(qū)的直接管理，以便高效整合協調相關力量塑造出具有全球競爭力的國家創(chuàng)新發(fā)展核心支點，避免地方主導所產生的功能異化問題。這方面，日本筑波、臺灣新竹、韓國大德以及瑞典西斯塔科學城等都有很好的經驗。

1 科技部火炬高技術產業(yè)開發(fā)中心.中國火炬統計年鑒（2011）.北京：中國統計出版社,2011.

2 國家統計局.中國統計年鑒（2011）.北京：中國統計出版社,2011.

3 科技部火炬高技術產業(yè)開發(fā)中心.國家高新區(qū)2010年綜合發(fā)展與數據分析報告.2011年6月.

4 周曉艷,韓朝華.中國各地區(qū)生產效率與全要素生產率增長率分解（1990-2006）.南開經濟研究,2009,（5）:26-48.

5 郭慶旺,賈俊雪.中國全要素生產率的估算:1979—2004.經濟研究,2005，（6）:51-60.

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