黃嶺

（水利部預(yù)算中心 北京 100053）

淺談內(nèi)部控制在反腐倡廉工作中的作用

黃嶺

（水利部預(yù)算中心 北京 100053）

2005年初，中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》（以下稱《實(shí)施綱要》），強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，是在新形勢下做出的指導(dǎo)反腐倡廉工作的綱領(lǐng)性文件，是從源頭上防治腐敗的根本舉措，而基于內(nèi)部監(jiān)督和管理的內(nèi)部控制可以在反腐倡廉工作中發(fā)揮重要作用。

反腐倡廉 內(nèi)部控制 預(yù)防

1 內(nèi)部控制的概念

內(nèi)部控制是單位規(guī)模、管理水平和管理手段發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，與管理現(xiàn)代化相適應(yīng)。目前，內(nèi)部控制還屬于新生事物，在實(shí)踐中尚處于探索階段，人們對此的認(rèn)知和理解還不夠全面和準(zhǔn)確。

所謂內(nèi)部控制，也稱為內(nèi)部控制制度，是指單位內(nèi)部為保證業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效進(jìn)行，保護(hù)資產(chǎn)的安全和完整，防止、發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤與舞弊，保護(hù)會計(jì)資料的真實(shí)、合法和完整，保證遵循國家法律法規(guī)，提高單位運(yùn)營管理的效率及效果而制定和實(shí)施的政策與程序。目前，主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)管理、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督等五個(gè)要素。廣義地說，一個(gè)單位的內(nèi)部控制是指單位內(nèi)部的管理控制系統(tǒng)，包括為保證單位正常經(jīng)營或管理所采取的一系列必要的管理措施，不僅包括單位最高管理當(dāng)局用來授權(quán)與指揮進(jìn)行購貨、生產(chǎn)、銷售等經(jīng)營管理活動(dòng)的方式、方法，也包括核算、審核、分析各種信息資料及報(bào)告的程序與步驟，還包括為單位經(jīng)營、管理活動(dòng)進(jìn)行綜合計(jì)劃、控制和評價(jià)而制定或設(shè)置的各項(xiàng)規(guī)章制度。由此可見，內(nèi)部控制的概念外延是廣泛的，僅僅將內(nèi)部控制理解為單位內(nèi)部發(fā)布的各項(xiàng)規(guī)章制度是不夠全面的。

2 內(nèi)部控制在反腐倡廉工作中的作用

2.1 內(nèi)部控制的本質(zhì)是制度，具有制度的保證作用

制度具有規(guī)范和導(dǎo)向作用，具有懲治和預(yù)防腐敗的雙重功能，是懲治和預(yù)防的有機(jī)統(tǒng)一。依靠制度懲治和預(yù)防腐敗，發(fā)揮制度的應(yīng)有作用，是做好反腐倡廉工作的重要保證。新時(shí)期反腐倡廉工作要求把制度建設(shè)貫穿于反腐倡廉工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，體現(xiàn)到各個(gè)方面，用制度規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、約束干部行為，做到權(quán)力運(yùn)行到哪里，制度約束就延伸到哪里。

內(nèi)部控制的本質(zhì)是制度，是制度體系的重要組成部分，在預(yù)防腐敗工作中也將起到十分重要的保證作用。作為規(guī)范人們行為的規(guī)則，內(nèi)部控制具有規(guī)范性、強(qiáng)制性、明確性、穩(wěn)定性和連續(xù)性的特點(diǎn)。內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)用科學(xué)嚴(yán)格的程序和規(guī)則來保證人們行為的規(guī)范性。內(nèi)部控制一經(jīng)實(shí)施，單位中的任何成員都應(yīng)該服從，任何成員都沒有超越于制度之上的特權(quán)，任何違背制度的行為都將得到否定。內(nèi)部控制能夠強(qiáng)制性地將人的行為納入符合單位要求的軌道，明確告訴人們該做什么、能做什么、不許做什么以及違反制度規(guī)定的后果，便于人們在實(shí)踐中操作。內(nèi)部控制制度要經(jīng)過一定的程序制定、修改或廢除。領(lǐng)導(dǎo)者也要受到內(nèi)部控制制度的制約，良好的內(nèi)部控制不會因領(lǐng)導(dǎo)者的更換而改變，也不因領(lǐng)導(dǎo)者的看法和注意力的轉(zhuǎn)移而改變。在復(fù)雜的形勢面前，一些黨員干部之所以經(jīng)不起考驗(yàn)，走上腐化墮落之路，固然有思想方面的原因，但也與制度建設(shè)，特別是內(nèi)部控制的不健全或相對滯后密切相關(guān)。所以說，要加強(qiáng)反腐倡廉工作，就要加強(qiáng)制度建設(shè)，就要建立和完善對權(quán)力制約和監(jiān)督的制度，尤其是要充分發(fā)揮內(nèi)部制度在預(yù)防腐敗中的保證作用，推進(jìn)反腐倡廉工作的制度化、法制化，發(fā)揮制度的規(guī)范和保證作用。

2.2 內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)制約，具有監(jiān)督的關(guān)鍵作用

內(nèi)部控制的中心詞是“控制”，而控制強(qiáng)調(diào)的就是制約，制約則體現(xiàn)了監(jiān)督。按照內(nèi)部控制的基本要求，一項(xiàng)完整的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)必須經(jīng)過具有互相制約關(guān)系的兩個(gè)或兩個(gè)以上的控制環(huán)節(jié)方能完成。在橫向關(guān)系上，至少由彼此獨(dú)立的兩個(gè)部門或人員辦理，以使該部門或人員的工作受另一個(gè)部門或人員的監(jiān)督。在縱向的關(guān)系上，至少要經(jīng)過互相隸屬的兩個(gè)或兩個(gè)以上的崗位或環(huán)節(jié)，使下級受上級監(jiān)督，上級受下級牽制。同時(shí)，作為內(nèi)部控制的重要組成部分，內(nèi)部審計(jì)可以在內(nèi)部控制體系內(nèi)部形成一種自我監(jiān)督和制約機(jī)制，內(nèi)部審計(jì)部門開展的內(nèi)部控制專項(xiàng)審計(jì)則更加明確地將內(nèi)部控制和制約的質(zhì)量作為一項(xiàng)主要的監(jiān)督內(nèi)容。當(dāng)完善的內(nèi)部控制網(wǎng)絡(luò)最終形成的時(shí)候，網(wǎng)絡(luò)中的任何控制環(huán)節(jié)及這個(gè)環(huán)節(jié)中的個(gè)人，都不能游離于這個(gè)網(wǎng)絡(luò)而單獨(dú)完成一項(xiàng)可能導(dǎo)致腐敗或舞弊的工作，內(nèi)部控制所生成的制衡和監(jiān)督效應(yīng)將會非常明顯地體現(xiàn)出來。

2.3 內(nèi)部控制是行為規(guī)范，具有教育的基礎(chǔ)作用

加強(qiáng)教育、強(qiáng)化思想防范是反腐倡廉的固本之舉，加強(qiáng)反腐倡廉教育，是反對和預(yù)防腐敗的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。加強(qiáng)反腐倡廉教育的內(nèi)容是廣泛的，形式是多樣的，作為單位內(nèi)部的行為規(guī)范，內(nèi)部控制在反腐倡廉教育的“大宣教”格局中也會起到重要的基礎(chǔ)性作用。內(nèi)部控制的教育作用是通過內(nèi)部控制的實(shí)施，對單位內(nèi)部成員今后的行為產(chǎn)生影響。首先，對違反內(nèi)部控制規(guī)定的行為實(shí)施制裁，對包括違規(guī)者本人在內(nèi)的單位內(nèi)部成員來說都具有教育的警戒作用;其次，對較好遵循內(nèi)部控制的行為加以保護(hù)、贊許或是獎(jiǎng)勵(lì)，對全員都有鼓勵(lì)和示范作用；再次，平等有效地實(shí)施內(nèi)部控制，可以在更高層次上實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的教育作用，根據(jù)規(guī)定程序來處理事情和接受處理的壓力，可能比直接懲罰的作用還要微妙。內(nèi)部控制的教育作用可以將內(nèi)部控制體現(xiàn)的某種思想、觀念灌輸給單位內(nèi)部成員，使人們在實(shí)施內(nèi)部控制的過程中認(rèn)同內(nèi)部控制所體現(xiàn)的思想、觀念，將外在的規(guī)范化形成習(xí)慣。內(nèi)部控制的這種作用，使得內(nèi)部控制在一個(gè)由“人治”向“法治”轉(zhuǎn)型的單位中顯得尤其重要。

有的單位建立了一整套規(guī)章制度，裝訂成冊，束之高閣，不宣傳，職工群眾無法熟知，執(zhí)行時(shí)大多數(shù)人是一頭霧水，更談不上形成良好的內(nèi)部控制整體觀念，沒有讓內(nèi)部控制充分發(fā)揮其教育的基礎(chǔ)性作用。要使內(nèi)部控制發(fā)揮教育的基礎(chǔ)性作用，首先要提高廣大干部群眾對建立與執(zhí)行內(nèi)部控制的重要性的認(rèn)識，使大家進(jìn)一步了解和理解內(nèi)部控制；其次要在管理實(shí)踐中認(rèn)真執(zhí)行內(nèi)部控制，保證各項(xiàng)規(guī)章制度執(zhí)行口徑的一致性；再次，在實(shí)踐中不斷總結(jié)完善現(xiàn)行內(nèi)部控制；最后要營造領(lǐng)導(dǎo)重視、帶頭自覺執(zhí)行內(nèi)部控制的控制環(huán)境，形成單位內(nèi)部人員對內(nèi)部控制信賴和支持的良好風(fēng)氣。

3 綜述

內(nèi)部控制與反腐倡廉“源頭治理”的總體要求是不謀而合的，在反腐倡廉工作中的作用是獨(dú)特的，是不可替代的。抓住內(nèi)部控制并切實(shí)發(fā)揮其作用，反腐倡廉工作將會取得事半功倍的效果■