歐陽東

（湖南省資興市防汛抗旱指揮部辦公室，423400，郴州）

一、2006 年“7·15”碧利斯洪災(zāi)情況

2006年7月15日，受強(qiáng)熱帶風(fēng)暴“碧利斯”登陸后外圍影響，湖南省資興市普降大暴雨，局部特大暴雨，被氣象專家定性為 “500年難遇的特大劇烈氣候事件”，降雨導(dǎo)致東江、洣水上游流域山洪、泥石流暴發(fā)，造成了246人死亡、95人失蹤、基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重?fù)p毀的特大洪災(zāi)，全市受災(zāi)人口達(dá)29萬，成災(zāi)人口27萬，因?yàn)?zāi)造成直接經(jīng)濟(jì)損失17.05億元。

在 “碧利斯”強(qiáng)熱帶風(fēng)暴來襲前夕，資興市防汛部門收到上級防指和氣象部門預(yù)報信息后，在第一時間內(nèi)向市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)作了匯報，并在7月14日上午10時前及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和駐資企業(yè)等基層組織發(fā)布了強(qiáng)熱帶風(fēng)暴災(zāi)害預(yù)警。同時迅速組織力量，加強(qiáng)防汛值班，密切注視強(qiáng)熱帶風(fēng)暴動向。

資興市委、市政府在聽取市防汛辦情況分析匯報后，及時作出明確指示，強(qiáng)調(diào)“要把確保群眾生命安全放在第一位，千方百計避免和減少人員傷亡，千方百計減輕財產(chǎn)損失”。7月14日23時，當(dāng)雨區(qū)擴(kuò)大、大部分地區(qū)出現(xiàn)大暴雨和特大暴雨時，市防指迅速宣布全市進(jìn)入防汛緊急狀態(tài)，并及時下達(dá)了人員強(qiáng)制疏散轉(zhuǎn)移命令，迅速組織力量對強(qiáng)降雨區(qū)、高山高劈坡地段、沿河兩岸低洼區(qū)、山洪易發(fā)區(qū)、水庫山塘下游區(qū)、礦區(qū)和居住危房區(qū)等危險區(qū)群眾，強(qiáng)制疏散轉(zhuǎn)移，全市共疏散轉(zhuǎn)移6.96萬人。

二、抗擊“7·15”洪災(zāi)中的問題和啟示

2006 年“7·15”特大洪災(zāi)，盡管資興市以最大努力降低了災(zāi)害損失，但在強(qiáng)大的自然災(zāi)害侵襲之下，全市仍然遭受了重大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。這次災(zāi)害，不僅考驗(yàn)了政府應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害的能力，同時也對抗擊災(zāi)害帶來了一些問題和啟示。

①防御臺風(fēng)及山洪地質(zhì)災(zāi)害知識宣傳普及不夠，群眾防災(zāi)避災(zāi)意識薄弱。資興市地處內(nèi)陸山區(qū)，地域條件相對較差，部分邊遠(yuǎn)山區(qū)仍處在封閉半封閉狀態(tài)。長期以來，全市在防災(zāi)避災(zāi)教育上做了一些工作，但辦法不多，力度不大，基層干部和廣大群眾對臺風(fēng)影響及其引發(fā)的災(zāi)害認(rèn)識不高、估計不足，對防臺風(fēng)、山洪泥石流知識了解不多，甚至十分匱乏。因此，亟須加強(qiáng)防臺風(fēng)、山洪泥石流知識的宣傳和普及，并結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)，理論聯(lián)系實(shí)際，把“以防為主、防避結(jié)合”的原則和防災(zāi)避災(zāi)的措施傳授給基層干部和群眾，使他們真正樹立避就是防、防就是抗的意識。

②防汛領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制有待完善，防汛責(zé)任約束機(jī)制有待健全。在抗御“碧利斯”強(qiáng)熱帶風(fēng)暴工作中，資興市防汛組織體系總體上健全并發(fā)揮了重要作用，但從防汛應(yīng)急管理單元化建設(shè)上看，沒有達(dá)到“進(jìn)村、進(jìn)組、進(jìn)礦區(qū)”的全覆蓋目標(biāo)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級組織發(fā)揮作用存在較大差距，以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的防汛責(zé)任制沒有做到“縱向到底、橫向到邊”，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)和防汛責(zé)任人工作作風(fēng)不夠踏實(shí)，抗災(zāi)組織不夠得力，防災(zāi)措施落實(shí)不夠到位。因此，在完善以行政首長負(fù)責(zé)制為核心的防汛責(zé)任制的同時，亟須出臺相應(yīng)的配套措施，抓緊制定防汛責(zé)任追究制度和防汛責(zé)任落實(shí)考評制度，真正確保防汛責(zé)任制落到實(shí)處。

③各類防汛應(yīng)急預(yù)案有待進(jìn)一步完善，預(yù)案管理有待加強(qiáng)。市、鄉(xiāng)兩級雖然制定了一系列自然災(zāi)害防御應(yīng)急御案，但在“7·15”實(shí)戰(zhàn)中也暴露出很多問題，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定預(yù)案流于形式，缺乏調(diào)查研究，對如何預(yù)警、如何轉(zhuǎn)移、如何落實(shí)應(yīng)急措施沒有作出明確規(guī)定，以致災(zāi)害來臨，驚慌失措，指揮無序，貽誤戰(zhàn)機(jī)，釀成重大人員傷亡慘劇。為此，要在吸取血的教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，盡快制訂和完善各類防汛應(yīng)急預(yù)案，并加強(qiáng)調(diào)查研究，充分結(jié)合本地實(shí)際，明確重點(diǎn)防范部位、對象和環(huán)節(jié)，把“以人為本”的理念貫穿于防御工作的各個環(huán)節(jié)，把確保人員安全作為第一目標(biāo)；嚴(yán)格落實(shí)防御山洪泥石流工作行政首長負(fù)責(zé)制和部門技術(shù)責(zé)任制，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村、村干部包組、黨員組長包農(nóng)戶的防災(zāi)、避災(zāi)和轉(zhuǎn)移責(zé)任制，切實(shí)把預(yù)案管理落到實(shí)處。

④防汛預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)不完善，防汛應(yīng)急反應(yīng)能力較差。當(dāng)時，資興市的預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)相對落后，預(yù)警途徑主要依靠電話、傳真等傳統(tǒng)通信工具，既費(fèi)時費(fèi)力又低效。7月14日晚，正是4號強(qiáng)熱帶風(fēng)暴造成強(qiáng)降雨之時，資興市東南部20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有線和無線通信全部中斷，雨情、水情和災(zāi)情無法上報，上級防汛指令無法傳進(jìn)，指揮調(diào)度曾一度陷入癱瘓。因此，要吸取教訓(xùn)，加快災(zāi)害監(jiān)測、防汛通信、預(yù)警預(yù)報、指揮決策等非工程設(shè)施系統(tǒng)建設(shè)，加快雨水情自動測報系統(tǒng)建設(shè)，逐步形成全面覆蓋、信息共享、統(tǒng)一管理的災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。

⑤防汛搶險隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)，應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害能力有待提高。當(dāng)時，農(nóng)村富余勞動力外出務(wù)工較多，防汛力量相應(yīng)削弱。針對這一特點(diǎn)，市、鄉(xiāng)兩級要采取專群結(jié)合、分級建設(shè)的辦法，市級要切實(shí)抓好以基干民兵、公安民警、科局專業(yè)技術(shù)人員為骨干的專業(yè)防汛搶險隊(duì)伍建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認(rèn)真抓好以青年民兵為骨干的基層群眾性防汛搶險隊(duì)伍建設(shè)，并逐一登記造冊，完善組織體系，搞好業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)搶險技能，真正確保隊(duì)伍能拉得出、上得快、打得贏。

三、山洪災(zāi)害防治非工程措施在防汛減災(zāi)中的成效

2006 年“7·15”洪災(zāi)后，資興市認(rèn)真總結(jié)以前防汛減災(zāi)存在汛情監(jiān)測不準(zhǔn)、信息發(fā)送較慢、輔助決策信息數(shù)據(jù)不足的深刻教訓(xùn)，多方籌措資金，由湖南省水利水電設(shè)計總院提供技術(shù)支持，于2007年在郴州市率先建立了山洪地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，并在近幾年通過兩次升級完善。該系統(tǒng)現(xiàn)有自動雨量監(jiān)測站58個，簡易雨量站212個，其中水利自動雨量監(jiān)測站23個，氣象自動雨量監(jiān)測站32個，水文自動雨量監(jiān)測3個；系統(tǒng)現(xiàn)有自動水位監(jiān)測站17個，其中水庫水位監(jiān)測站10個，河道水位站7個；無線預(yù)警廣播主站61個，獨(dú)立站12個，分站140個；有線廣播站212個；建立了水利網(wǎng)站、預(yù)警短信平臺、智能傳真群發(fā)系統(tǒng)，把原來要用4個多小時才能完成的近40個單位的防汛文件資料傳真，能在1個小時內(nèi)完成，提速4倍以上。7年來，該系統(tǒng)在歷次山洪災(zāi)害防御特別是2013年抗擊臺風(fēng)“潭美”過程中發(fā)揮了重大作用，最大限度減少了人員傷亡和財產(chǎn)損失。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

①雨情水情及時監(jiān)測。利用58個雨水情監(jiān)測站點(diǎn)提供的實(shí)時監(jiān)測信息，通過縣級山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警平臺及時、方便、準(zhǔn)確地掌握各個站點(diǎn)的降雨情況，避免了以前監(jiān)測數(shù)據(jù)不及時、不準(zhǔn)確的問題，為防汛會商提供了可靠依據(jù)。

②預(yù)警信息及時發(fā)送。系統(tǒng)能提供手機(jī)短信息、無線預(yù)警廣播、傳真等預(yù)警功能，可采用自動或人工方式，及時將預(yù)警信息傳達(dá)給基層干部和群眾，解決了山洪災(zāi)害預(yù)警 “最后一公里”的問題。據(jù)統(tǒng)計，近年資興市利用監(jiān)測預(yù)警平臺先后發(fā)布手機(jī)預(yù)警短信息3.2萬余條，提醒廣大群眾注意防災(zāi)避災(zāi)；發(fā)布Ⅳ級響應(yīng)36次，Ⅲ級響應(yīng)14次，Ⅱ級響應(yīng)3次，Ⅰ級響應(yīng)1次；啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組預(yù)警廣播480余次，提前向暴雨洪水影響區(qū)的20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)212個村發(fā)出預(yù)警信息，使得44 736人安全撤離轉(zhuǎn)移，有效避免了人員傷亡，極大減少了群眾財產(chǎn)損失。

③群測群防效果明顯。近年，資興市以標(biāo)準(zhǔn)化模式建設(shè)了市、鄉(xiāng)、村三級防汛指揮機(jī)構(gòu)；每年組織市、鄉(xiāng)、村三級防御預(yù)案的編制和修訂，不斷完善各類水庫、骨干山塘、水電站、地質(zhì)災(zāi)害、礦山、尾砂壩、農(nóng)村中小學(xué)校、旅游景區(qū)等專項(xiàng)防御和避災(zāi)應(yīng)急預(yù)案；組織山洪災(zāi)害防御知識宣傳培訓(xùn)，普及防災(zāi)知識以及監(jiān)測預(yù)警設(shè)施的維護(hù)與操作；完善山洪警示標(biāo)志，對不清晰的警示標(biāo)志、宣傳欄、宣傳標(biāo)語重新進(jìn)行制作和標(biāo)識；組織山洪災(zāi)害防御危險區(qū)群眾開展避災(zāi)演練等，加強(qiáng)了基層組織體系和應(yīng)急能力建設(shè)，增強(qiáng)了干部群眾的防災(zāi)避災(zāi)意識，老百姓對群測群防認(rèn)識得到了進(jìn)一步提高，實(shí)現(xiàn)了由“要我防災(zāi)”到“我要防災(zāi)”的轉(zhuǎn)變。

四、山洪災(zāi)害防治非工程措施項(xiàng)目存在的問題及建議

從資興市山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)運(yùn)行幾年來的情況看，系統(tǒng)已逐步趨于完善，運(yùn)行日趨穩(wěn)定，基本達(dá)到了設(shè)計目的和使用要求，但還存在一些問題。

①預(yù)警系統(tǒng)平臺部分功能有待進(jìn)一步改進(jìn)。面雨量計平均降雨量分析失真，需增加長期故障點(diǎn)統(tǒng)計分析時自動排除等功能，使系統(tǒng)使用更加方便；系統(tǒng)管理維護(hù)功能需進(jìn)一步完善，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)數(shù)據(jù)表格從預(yù)警平臺上傳導(dǎo)入功能。

②監(jiān)測數(shù)據(jù)共享方式需進(jìn)一步改進(jìn)。氣象、水文等部門建立的監(jiān)測站點(diǎn)多次出現(xiàn)數(shù)據(jù)不能及時共享的情況，建議采取有效措施，改進(jìn)數(shù)據(jù)共享方式，并督促各有關(guān)部門加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)資源共享。

③監(jiān)測預(yù)警設(shè)施管理和維護(hù)工作需進(jìn)一步加強(qiáng)。山洪災(zāi)害防治非工程措施項(xiàng)目建成后的管理和維護(hù)任務(wù)十分繁重，監(jiān)測數(shù)據(jù)不太準(zhǔn)確、平臺運(yùn)行不太穩(wěn)定、預(yù)警廣播工作不正常等現(xiàn)象時有發(fā)生，水利、水文、氣象、廣電、財政等相關(guān)職能部門需進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作與配合，各司其職，及時做好監(jiān)測預(yù)警設(shè)施和設(shè)備的日常管理和維護(hù)，同時，加大系統(tǒng)運(yùn)行和維護(hù)管理人員培訓(xùn)力度，確保系統(tǒng)正常運(yùn)行并充分發(fā)揮作用。

④群測群防措施需進(jìn)一步加強(qiáng)。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）應(yīng)及時開展山洪地質(zhì)災(zāi)害防御宣傳、培訓(xùn)、演練工作，普及山洪災(zāi)害防御常識，進(jìn)一步增強(qiáng)群眾的防災(zāi)避災(zāi)意識。