劉 震

(水利部 水土保持司，北京 100053)

加強(qiáng)水土流失防治，促進(jìn)人與自然和諧，保障國(guó)家生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。目前，我國(guó)正處在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)刻，水土保持工作任重道遠(yuǎn)?？偨Y(jié)我國(guó)近年來(lái)水土保持取得的成效與經(jīng)驗(yàn)，分析當(dāng)前面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，研究今后的發(fā)展方向、戰(zhàn)略與措施，對(duì)于立足現(xiàn)實(shí)、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)、搶抓機(jī)遇、跨越發(fā)展，推動(dòng)水土保持事業(yè)向更新理念、更高層次、更好水平邁進(jìn)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)十分必要。

1 近年來(lái)我國(guó)水土保持工作回顧

1.1 成效與進(jìn)展

近年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視下，經(jīng)過(guò)廣大干部群眾和水土保持工作者堅(jiān)持不懈的努力奮斗，我國(guó)水土保持工作步入了依法防治軌道，有效地構(gòu)建了預(yù)防、保護(hù)、監(jiān)督、治理和生態(tài)修復(fù)有機(jī)結(jié)合，工程、生物和農(nóng)業(yè)三大措施優(yōu)化配置的水土流失綜合防治體系。總體來(lái)看，水土流失面積和強(qiáng)度大幅下降，生態(tài)環(huán)境向良性發(fā)展，治理區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到改善，公眾保護(hù)生態(tài)的意識(shí)普遍增強(qiáng)，水土保持事業(yè)得到全面發(fā)展。

一是全國(guó)水土流失面積減少，植被覆蓋度增加。經(jīng)過(guò)多年持續(xù)治理和大規(guī)模的自然修復(fù)、封育保護(hù)，我國(guó)水土流失面積明顯下降，治理區(qū)植被覆蓋度普遍提高，整體生態(tài)環(huán)境趨好。根據(jù)全國(guó)第四次土壤侵蝕普查結(jié)果，土壤侵蝕總面積大幅度下降，現(xiàn)有水蝕、風(fēng)蝕總面積294.91萬(wàn)km2。與第二次遙感普查結(jié)果相比，水蝕面積由164.88萬(wàn)km2下降到了129.32萬(wàn)km2，風(fēng)蝕面積由190.67萬(wàn)km2下降到165.59萬(wàn)km2，總面積下降60.64萬(wàn)km2。這些結(jié)果總體上反映了我國(guó)水土流失防治的顯著成效。從植被變化來(lái)看，在長(zhǎng)江流域水土流失最為集中的上游“四大片”，經(jīng)過(guò)20年治理林草覆蓋率提高了30%以上，荒山荒坡面積減少了70%。江西興國(guó)縣經(jīng)過(guò)治理植被覆蓋率從1982年的28.8%提高到2009年的72.2%。水力侵蝕劇烈程度居全球之最的黃土高原，主色調(diào)已經(jīng)發(fā)生了由黃到綠的變化。黃河粗泥沙集中來(lái)源區(qū)已有一半面積實(shí)現(xiàn)由黃轉(zhuǎn)綠，植被覆蓋率普遍增加了10～30百分點(diǎn)，一些區(qū)域增加30～50百分點(diǎn)。黃土高原水土流失嚴(yán)重區(qū)域的陜西吳起縣、內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗經(jīng)過(guò)多年治理，水土流失治理程度已達(dá)到80%，植被覆蓋率由治理前的10%左右提高到60%～70%。

二是江河流域土壤侵蝕量減少，水土保持?jǐn)r沙作用明顯。監(jiān)測(cè)資料顯示，進(jìn)入江河的泥沙量總體減少，土壤侵蝕量和侵蝕強(qiáng)度持續(xù)降低。根據(jù)《中國(guó)水土保持公報(bào)》，10年來(lái)，我國(guó)主要大江大河流域土壤侵蝕量大幅度下降。最新的普查結(jié)果也表明，侵蝕面積和侵蝕總量均大幅度下降。長(zhǎng)江流域土壤侵蝕量不足多年平均值的1/2，黃河流域土壤侵蝕量不足多年平均值的1/3。四川省2011年輸入長(zhǎng)江的泥沙量比2000年減少46%。珠江南北盤(pán)江項(xiàng)目區(qū)實(shí)施工程3年后項(xiàng)目區(qū)水土流失面積減少了78%，土壤侵蝕模數(shù)下降近60%。黃河在年徑流量基本持平的情況下，流域年侵蝕總量較10年前減少了1/5。2012年7月21日在黃河一級(jí)支流皇甫川流域所降暴雨，與1989年同期暴雨的降雨量、雨強(qiáng)和分布都十分相近，但洪峰流量、次洪量和次洪輸沙量?jī)H相當(dāng)于1989年的40% ～44%，水土保持措施固土保水、攔截泥沙的作用十分明顯。

三是治理區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生活環(huán)境改善，農(nóng)民收入大幅度增長(zhǎng)。凡是實(shí)施過(guò)重點(diǎn)治理的地區(qū)，坡耕地變成梯田，農(nóng)田道路、水利設(shè)施配套，造林種草，恢復(fù)植被，同時(shí)，發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件顯著改善，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高，形成了一大批以水果、蔬菜、藥材、畜牧業(yè)為主的水土保持特色產(chǎn)業(yè)基地，平均收入可達(dá)3萬(wàn)～7.5萬(wàn)元/hm2，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式發(fā)生改變，使農(nóng)民收入大幅度增長(zhǎng)。水土保持顯現(xiàn)出治窮致富、改善民生的重要作用。10年間，全國(guó)共有1.5億群眾從水土流失治理中直接受益，2 000多萬(wàn)山丘區(qū)群眾的生計(jì)問(wèn)題得到穩(wěn)定解決，許多走上了富裕發(fā)展的道路。黃土高原每年依托水土保持工程可增產(chǎn)糧食100多億kg，穩(wěn)定解決1 000多萬(wàn)人的基本口糧。

四是社會(huì)公眾保護(hù)生態(tài)意識(shí)增強(qiáng)，參與程度提高。新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家始終重視水土保持工作，特別是進(jìn)入新世紀(jì)后，動(dòng)員全社會(huì)力量治山治水，實(shí)施了一系列重大生態(tài)工程。我國(guó)資源、生態(tài)、環(huán)境與社會(huì)關(guān)系已發(fā)生巨大變化，“一方治理、多方破壞”的局面明顯改觀。通過(guò)水土保持法等資源環(huán)境保護(hù)法的貫徹實(shí)施，逐步落實(shí)“預(yù)防為主”的水土保持工作方針，形成了有利于水土保持的法制環(huán)境和輿論氛圍。全民的水土保持意識(shí)、法制觀念顯著增強(qiáng)，全社會(huì)對(duì)水土保持的關(guān)注程度和參與熱情都顯著提高。和以往相比，社會(huì)各界對(duì)于保護(hù)水土資源、維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、加強(qiáng)水土流失防治的呼聲越來(lái)越高，部門(mén)、行業(yè)、社會(huì)力量和企業(yè)大戶主動(dòng)參與、投入水土流失治理的越來(lái)越多，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目依法履行水土保持義務(wù)的自覺(jué)性顯著提高。

五是水土保持事業(yè)蓬勃發(fā)展，各項(xiàng)工作全面推進(jìn)。從法律保障看，自1991年水土保持法頒布實(shí)施，到2010年新水土保持法修訂出臺(tái)，法制建設(shè)成果豐碩。水利部先后制定出臺(tái)了一批重要的部門(mén)規(guī)章制度和規(guī)范性文件，各省(區(qū)、市)出臺(tái)了相關(guān)管理規(guī)定和規(guī)范性文件，從上到下基本形成了適應(yīng)新形勢(shì)的水土保持法律法規(guī)體系。從投入來(lái)看，國(guó)家對(duì)水土保持的投入呈現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，地方政府投入水土流失治理的比重也在逐年加大，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目以及社會(huì)力量投入水土保持的比例顯著提高。2002—2012年，中央安排水土保持專項(xiàng)資金近300億元，利用外資15億元，帶動(dòng)地方和社會(huì)投入200多億元。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投入水土流失防治費(fèi)4 000多億元。從發(fā)展基礎(chǔ)看，全面建立了水土保持監(jiān)測(cè)、規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、科技支撐和社會(huì)服務(wù)等五大體系，極大地推動(dòng)了我國(guó)水土保持工作的開(kāi)展。從機(jī)構(gòu)隊(duì)伍看，各級(jí)水土保持行政管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)逐步健全，職能得到強(qiáng)化;學(xué)術(shù)團(tuán)體、大專院校的水土保持力量得到全面加強(qiáng)和充實(shí)。

這些顯著的成效和變化主要得益于:

一是黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和綜合國(guó)力的增強(qiáng)，國(guó)家對(duì)生態(tài)建設(shè)的重視程度不斷提升，明確將生態(tài)文明建設(shè)列為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)，并全面加大了對(duì)生態(tài)治理與保護(hù)的投入，先后實(shí)施了退耕還林、退牧還草、能源替代、生態(tài)移民、水土流失重點(diǎn)治理等一大批生態(tài)建設(shè)工程，不斷擴(kuò)大水土流失區(qū)治理的范圍與規(guī)模，加快了長(zhǎng)江上中游、黃河中上游、東北黑土區(qū)、珠江上游、丹江口庫(kù)區(qū)及上游等水土流失嚴(yán)重地區(qū)的治理進(jìn)程，水土保持生態(tài)建設(shè)得到了前所未有的發(fā)展。

二是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。改革開(kāi)放的不斷深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展推動(dòng)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的深刻變革，農(nóng)民以糧食生產(chǎn)為主體的單一經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和單一收入來(lái)源格局發(fā)生了根本性的改變。農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入比重和對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的依賴程度逐漸下降，收入來(lái)源市場(chǎng)化、多元化和非農(nóng)化的趨勢(shì)明顯，廣種薄收的掠奪式、粗放式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式正在逐步被集約高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所替代，農(nóng)村生活條件的改善，獲取燃料、飼料方式的改變，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移，都使得生態(tài)和環(huán)境的壓力有所減輕。同時(shí)，隨著農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)和素質(zhì)的不斷提高，人們對(duì)待自然的觀念也發(fā)生了積極變化，這些都為開(kāi)展水土保持創(chuàng)造了極為有利的條件。

三是持之以恒地綜合防治。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家在水土流失嚴(yán)重地區(qū)，堅(jiān)持不懈，開(kāi)展重點(diǎn)治理，取得了明顯的治理效果和示范帶動(dòng)作用。近10年，全國(guó)共完成水土流失綜合治理面積近50萬(wàn)km2，實(shí)施坡改梯200萬(wàn)hm2。到2011年底，全國(guó)累計(jì)初步治理水土流失面積110萬(wàn)km2，綜合治理小流域5萬(wàn)多條，實(shí)施封育范圍達(dá)72萬(wàn)km2，其中45萬(wàn)km2生態(tài)得到初步修復(fù)，有效減少了進(jìn)入黃河、長(zhǎng)江的泥沙，明顯控制了石漠化、沙漠化擴(kuò)張，有力地促進(jìn)了水土資源的保護(hù)和利用。黃河中上游地區(qū)連續(xù)30年實(shí)施有針對(duì)性的重點(diǎn)治理，先后開(kāi)展了水土保持重點(diǎn)防治工程、黃土高原水土保持世行貸款項(xiàng)目等一系列水土流失重點(diǎn)防治工程;長(zhǎng)江上中游連續(xù)20多年實(shí)施了七期“長(zhǎng)治”重點(diǎn)治理工程，對(duì)5 000余條小流域開(kāi)展了綜合治理;陜北無(wú)定河流域、遼寧朝陽(yáng)等水土流失嚴(yán)重地區(qū)，國(guó)家連續(xù)近30年實(shí)施了重點(diǎn)治理。甘肅定西安定區(qū)治理水土流失數(shù)十年，堅(jiān)持水土保持立縣不動(dòng)搖，山川面貌發(fā)生了很大變化;陜西吳起縣從1998年開(kāi)始連續(xù)十幾年實(shí)施封禁治理，荒山變綠，水土流失減輕。

四是水土保持法多年的貫徹實(shí)施。水土保持法頒布后，各級(jí)水行政主管部門(mén)把強(qiáng)化監(jiān)督管理作為水土保持工作一項(xiàng)全新的重要職能，在實(shí)踐中開(kāi)拓探索，攻堅(jiān)克難，通過(guò)20多年的不懈努力，在落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“三同時(shí)”制度，積極爭(zhēng)取各級(jí)人大、政府和有關(guān)部門(mén)支持，加強(qiáng)監(jiān)督檢查、嚴(yán)格執(zhí)法、嚴(yán)厲查處違法案件、廣泛深入開(kāi)展普法宣傳等方面取得了顯著成效，推動(dòng)水土流失防治步入了法制化、規(guī)范化軌道，有效地樹(shù)立了水土保持法的權(quán)威，使其在保護(hù)水土資源、改善生態(tài)環(huán)境中發(fā)揮了重要作用。目前，全國(guó)大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案申報(bào)率已達(dá)95%以上。近10年，全國(guó)共審批34萬(wàn)個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案，有2 500多個(gè)大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目依法實(shí)施了水土保持“三同時(shí)”制度，防治水土流失面積15.4萬(wàn)km2，減少水土流失量20多億t，涌現(xiàn)出了青藏鐵路、西氣東輸、西電東送等一批生態(tài)建設(shè)示范工程，人為水土流失得到有效遏制。

五是科學(xué)防治理念和發(fā)展機(jī)制的創(chuàng)新運(yùn)用。進(jìn)入新世紀(jì)，水土保持堅(jiān)持以人與自然和諧理念為指導(dǎo)，遵循自然規(guī)律和科學(xué)規(guī)律，強(qiáng)化封育保護(hù)，依靠大自然力量，發(fā)揮生態(tài)自我修復(fù)的作用，大力轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式，為生態(tài)修復(fù)創(chuàng)造了有利條件，使大面積植被得以加快恢復(fù)、生態(tài)系統(tǒng)逐步向良性演替。此外，根據(jù)人民群眾對(duì)良好人居環(huán)境和清潔水源的迫切需要，開(kāi)展了生態(tài)清潔小流域建設(shè)，將小流域綜合治理與面源污染治理、保障飲水安全等緊密結(jié)合，有效發(fā)揮了“保生存、保水源、保安全、保生態(tài)”的綜合功能，改善了城鄉(xiāng)人居環(huán)境，得到了社會(huì)普遍認(rèn)可。在發(fā)展機(jī)制上，水土保持項(xiàng)目更加突出以人為本，把發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收作為重要目標(biāo)，全面加強(qiáng)了民生措施的配套和建設(shè)力度，大力發(fā)展林、果、畜等特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，坡耕地水土流失綜合治理等專項(xiàng)工程做到了無(wú)特色產(chǎn)業(yè)不上項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家宏觀生態(tài)效益與山區(qū)群眾微觀經(jīng)濟(jì)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

1.2 近年來(lái)水土保持工作的主要做法

1.2.1 依法行政，充分發(fā)揮法律的監(jiān)控作用

多年來(lái)，各級(jí)水保部門(mén)始終堅(jiān)持以水土保持法為準(zhǔn)繩，以各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管為重點(diǎn)，以水土保持方案制度為抓手，以全面貫徹落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度為核心，嚴(yán)格監(jiān)控了生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中的人為水土流失。一是把新法及相應(yīng)的配套法規(guī)修訂作為重中之重，全力以赴抓法律法規(guī)體系建設(shè);二是用好法，履行法律賦予的職能，不斷加大執(zhí)法力度，把法律規(guī)定的條款落到實(shí)處;三是加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)，2009、2012年先后開(kāi)展了水土保持監(jiān)督管理能力建設(shè)活動(dòng)，全面提高了執(zhí)法隊(duì)伍的水土保持監(jiān)督管理能力，充分發(fā)揮了法律對(duì)水土資源不合理開(kāi)發(fā)利用行為的約束和監(jiān)控作用，推動(dòng)了水土流失防治責(zé)任的落實(shí)。

1.2.2 重點(diǎn)治理，以國(guó)家重點(diǎn)工程為龍頭，帶動(dòng)面上治理

通過(guò)多年的推動(dòng)，水土保持部門(mén)狠抓項(xiàng)目前期工作和重點(diǎn)工程立項(xiàng)并取得重大成效，國(guó)家先后在長(zhǎng)江上中游、黃河中上游、東北黑土區(qū)、南方巖溶區(qū)等水土流失嚴(yán)重地區(qū)和丹江口庫(kù)區(qū)等重要水源區(qū)實(shí)施了一系列國(guó)家水土流失重點(diǎn)防治工程，治理范圍從傳統(tǒng)的黃河、長(zhǎng)江上中游地區(qū)擴(kuò)展到全國(guó)主要流域、主要水土流失類型區(qū)。目前，全國(guó)水土保持重點(diǎn)工程覆蓋了600多個(gè)水土流失嚴(yán)重縣，重點(diǎn)工程的實(shí)施有力地推動(dòng)了全國(guó)水土流失治理工作。

1.2.3 強(qiáng)化基礎(chǔ)，全面推進(jìn)水土保持監(jiān)測(cè)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等工作

始終把加強(qiáng)水土保持基礎(chǔ)性工作作為保障水土保持科學(xué)發(fā)展的前提，大力提升了水土流失防治工作的規(guī)范化、科學(xué)化、現(xiàn)代化、信息化水平。經(jīng)過(guò)多年努力，在全國(guó)范圍初步建成了覆蓋不同水土流失類型區(qū)的水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域、重點(diǎn)水土保持工程和大中型重點(diǎn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目全面實(shí)施了水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)。扎實(shí)推進(jìn)各級(jí)各類水土保持綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，全面啟動(dòng)了新中國(guó)成立60多年來(lái)首次開(kāi)展的集系統(tǒng)性、全局性和前瞻性為一體的《全國(guó)水土保持規(guī)劃》編制，強(qiáng)化了對(duì)水土保持中長(zhǎng)期和近期發(fā)展藍(lán)圖的頂層設(shè)計(jì)。加快水土保持信息化建設(shè)，全面推進(jìn)水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，基本滿足了當(dāng)前的生產(chǎn)實(shí)踐和管理需求。

1.2.4 創(chuàng)新機(jī)制，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量防治水土流失

改革創(chuàng)新始終是水土保持不斷發(fā)展的重要推動(dòng)力。近年來(lái)，水土保持改革不斷深入，機(jī)制創(chuàng)新取得突破，有效調(diào)動(dòng)了全社會(huì)參與治理水土流失的積極性。一是建立和完善水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在新水土保持法中明確了水土保持補(bǔ)償機(jī)制，使生產(chǎn)建設(shè)單位投入更多經(jīng)費(fèi)用于水土流失治理。陜西省頒布了《陜西省煤炭石油天然氣資源開(kāi)采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，大幅度增加了水土流失治理投入。二是進(jìn)一步完善社會(huì)激勵(lì)機(jī)制，大力鞏固和完善了以戶承包、聯(lián)戶承包、拍賣(mài)治理、股份合作等機(jī)制辦法，積極扶持和引導(dǎo)民間資本和社會(huì)力量參與水土保持生態(tài)建設(shè)。山西省每年拿出1 100萬(wàn)元用于扶持民營(yíng)水保大戶。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有1 000多萬(wàn)戶農(nóng)民、大戶和企事業(yè)單位參與“四荒”土地治理開(kāi)發(fā)，治理水土流失10萬(wàn)多km2。

1.2.5 注重科技，依靠科技進(jìn)步提高水土流失整體防治水平

科學(xué)技術(shù)始終是水土流失防治的重要支撐。近年來(lái)，印發(fā)了《全國(guó)水土保持科技發(fā)展綱要》，明確了科技發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)。水利部與中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)工程院聯(lián)合開(kāi)展了水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察。在科考的基礎(chǔ)上，相繼開(kāi)展了國(guó)家“973”計(jì)劃、國(guó)家科技支撐計(jì)劃、水利部行業(yè)公益性專項(xiàng)等一批國(guó)家級(jí)重大研究項(xiàng)目，在坡面土壤侵蝕機(jī)理、流域侵蝕產(chǎn)沙機(jī)制、區(qū)域水土流失過(guò)程等方面有新的突破，集成研發(fā)了一些關(guān)鍵技術(shù)和新材料、新工藝等，建成了一批水土保持重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和試驗(yàn)基地，科技成果轉(zhuǎn)化力度明顯增強(qiáng)，水土保持科技水平不斷提高。

1.2.6 營(yíng)造氛圍，不斷增強(qiáng)公眾水土保持生態(tài)文明意識(shí)

加強(qiáng)水土保持國(guó)策宣傳教育是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧、生態(tài)文明的必由之路。多年來(lái)，各級(jí)水保部門(mén)深入開(kāi)展水土保持工作宣傳，取得了顯著成效。開(kāi)展的水土保持國(guó)策宣傳教育行動(dòng)，廣泛宣傳了水土流失的危害性和水土保持的巨大成就。組織專題調(diào)研，高位推動(dòng)水土保持工作。大力開(kāi)展水土保持科技示范園建設(shè)，聯(lián)合教育部創(chuàng)建中小學(xué)水土保持教育社會(huì)實(shí)踐基地，在全國(guó)范圍內(nèi)全面啟動(dòng)國(guó)家水土保持生態(tài)文明工程建設(shè)。已建成的一批水土保持生態(tài)文明縣(市、旗)、生態(tài)文明工程、24個(gè)全國(guó)中小學(xué)水土保持教育社會(huì)實(shí)踐基地、84個(gè)國(guó)家水土保持科技示范園，成為生態(tài)文明實(shí)踐與教育的重要平臺(tái)。通過(guò)形式多樣、持久深入的宣傳教育，全民水土保持意識(shí)普遍增強(qiáng)。

2 當(dāng)前水土保持形勢(shì)

當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入了大力推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，水土保持工作迎來(lái)了最好的發(fā)展期、機(jī)遇期。

2.1 水土保持機(jī)遇前所未有

2.1.1 黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，水土保持迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇

黨的十八大突出生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)作為建設(shè)美麗中國(guó)的宏偉目標(biāo)，進(jìn)一步提出要實(shí)施重大生態(tài)修復(fù)工程，推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理。連續(xù)多年的中央1號(hào)文件都對(duì)水土保持工作提出了明確要求，2011年的中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議，對(duì)水土保持工作作出了一系列重大部署，明確提出到2020年重點(diǎn)區(qū)域水土流失得到有效治理的總體目標(biāo)。習(xí)近平同志2011年底以來(lái)先后多次對(duì)福建長(zhǎng)汀、陜西延安水土流失治理工作做出重要批示，要求總結(jié)長(zhǎng)汀等地經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)全國(guó)水土流失治理工作。

2.1.2 新水土保持法頒布實(shí)施，提供了有力的法律保障

歷時(shí)5年修訂完成并頒布實(shí)施的新水土保持法，成功破解了原法與新形勢(shì)、新任務(wù)不相適應(yīng)的若干問(wèn)題，在政府主體責(zé)任、規(guī)劃法律地位、預(yù)防保護(hù)措施、法律責(zé)任追究等多方面實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性加強(qiáng)，顯著提升了法律的威懾力、執(zhí)行力和可操作性。同時(shí)，各地積極開(kāi)展水土保持配套法規(guī)建設(shè)，陸續(xù)出臺(tái)了具有地域特色的新水土保持法實(shí)施辦法(條例)，進(jìn)一步健全了我國(guó)水土保持法制體系，提高了新水土保持法的可操作性，強(qiáng)化了法律法規(guī)的效力和作用。

2.1.3 全社會(huì)關(guān)注水土保持，形成了有利的社會(huì)環(huán)境

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民生活水平與質(zhì)量的提高，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越受到關(guān)注，社會(huì)公眾對(duì)水土保持的關(guān)注程度普遍提高。通過(guò)貫徹水土保持法、實(shí)施大規(guī)模的水土保持生態(tài)建設(shè)和廣泛開(kāi)展水土保持國(guó)策宣傳教育行動(dòng)，大力營(yíng)造了搞好水土保持、建設(shè)生態(tài)文明的輿論氛圍，全社會(huì)的水土保持意識(shí)和法制觀念明顯提高，公眾參與防治水土流失、建設(shè)秀美家園的積極性非常高，為進(jìn)一步加快開(kāi)展水土保持工作提供了良好的社會(huì)環(huán)境。

2.1.4 經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，為水土流失防治創(chuàng)造了條件

我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，綜合國(guó)力大幅提升，財(cái)政用于生態(tài)建設(shè)的資金不斷增加，科技進(jìn)步日新月異，不僅為水土保持生態(tài)建設(shè)提供了人財(cái)物多方面的保障，而且研發(fā)出了更多的新材料、新技術(shù)、新工藝，為水土流失防治提供了重要的科技支撐;同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，水土流失區(qū)的環(huán)境壓力將進(jìn)一步得到減輕。

2.2 水土流失防治形勢(shì)依然嚴(yán)峻

2.2.1 水土流失治理任務(wù)艱巨

雖然我國(guó)水土保持工作取得了顯著成就，但由于自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等多方面原因，水土流失防治進(jìn)程與國(guó)家生態(tài)建設(shè)總體目標(biāo)還有一定差距。目前，在人口相對(duì)密集的區(qū)域水力侵蝕面積仍有129萬(wàn)km2，2 400萬(wàn)hm2坡耕地和96萬(wàn)條侵蝕溝亟待治理。東北黑土區(qū)、西南石漠化地區(qū)土地資源保護(hù)搶救的任務(wù)十分迫切，革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、貧困地區(qū)嚴(yán)重的水土流失尚未得到有效治理，水土流失依然是制約山丘區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、群眾脫貧致富的主要因素。

2.2.2 人為水土流失嚴(yán)重

當(dāng)前，我國(guó)正處在工業(yè)化、城市化快速發(fā)展過(guò)程中，新的人為水土流失仍很?chē)?yán)重，比自然狀態(tài)下高出數(shù)十倍甚至上百倍。生產(chǎn)建設(shè)中重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)的現(xiàn)象仍普遍存在，特別是低等級(jí)公路建設(shè)、大規(guī)模的礦山開(kāi)采、大量的群眾采石挖砂取土、無(wú)序的山丘區(qū)林果業(yè)開(kāi)發(fā)等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，點(diǎn)多量大、破壞嚴(yán)重，監(jiān)管難度很大，有法不依、知法犯法的現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，對(duì)水土保持監(jiān)管能力和水平提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

2.2.3 水土流失治理投入嚴(yán)重不足

隨著農(nóng)民外出打工，勞力減少，組織群眾治理難度加大，加之物價(jià)上漲，治理成本逐年上升。近年來(lái)，水土保持投入雖有大幅度增加，但與嚴(yán)峻的水土流失形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要相比還有很大差距。地方迫切要求的坡耕地水土流失綜合治理難以大規(guī)模實(shí)施，坡面水系、溝道治理、崩崗防治等措施安排得非常有限，國(guó)家重點(diǎn)治理工程的投入規(guī)模和實(shí)施范圍仍需擴(kuò)大，治理標(biāo)準(zhǔn)仍需提高。

2.2.4 土地經(jīng)營(yíng)者參與治理的積極性不高

水土保持是一項(xiàng)社會(huì)公益性事業(yè)，投資收益周期長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較低，土地經(jīng)營(yíng)者參與治理的積極性不高。土地所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)方式不協(xié)調(diào)，土地經(jīng)營(yíng)者重經(jīng)濟(jì)效益、輕生態(tài)保護(hù)，重眼前利用、輕持續(xù)發(fā)展，水土資源保護(hù)與可持續(xù)利用意識(shí)不強(qiáng)，不少地方仍存在陡坡開(kāi)墾、順坡耕作、超載過(guò)牧、煉山開(kāi)發(fā)等現(xiàn)象，急功近利，以耗竭珍貴的土地資源來(lái)?yè)Q取短期效益。

2.2.5 群眾訴求增多，對(duì)水土流失問(wèn)題越來(lái)越敏感

一方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民生活水平和質(zhì)量的提高，全社會(huì)的水土保持意識(shí)、生態(tài)保護(hù)意識(shí)在增強(qiáng)，對(duì)人居環(huán)境改善的要求也在不斷提高;另一方面，人們對(duì)水土流失問(wèn)題也越來(lái)越敏感，特別是一些生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目棄土棄渣危害當(dāng)?shù)兀绊懎h(huán)境，群眾反應(yīng)強(qiáng)烈，訴求增多。

3 水土保持發(fā)展方向、戰(zhàn)略與主要措施

3.1 水土保持發(fā)展方向

新時(shí)期的水土保持將貫徹落實(shí)十八大精神，按照中央治水方針和水利部黨組的可持續(xù)發(fā)展治水思路，在理念上，堅(jiān)持以人與自然和諧為指導(dǎo)，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然;在方針上，堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、綜合治理、注重效益;在工作目標(biāo)上，要不斷滿足人民群眾的新期盼和建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)的新要求，努力使水土保持生態(tài)服務(wù)功能和經(jīng)濟(jì)效益相協(xié)調(diào);在治理模式上，因地制宜，因需制宜，多種模式并舉，發(fā)揮多功能、實(shí)現(xiàn)多目標(biāo);在機(jī)制上，鼓勵(lì)扶持與約束制約相結(jié)合，建立更多能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與水土流失治理的機(jī)制;在水土保持管理上，要向法制化、信息化、規(guī)范化、科技化和精細(xì)化方向發(fā)展。

3.2 水土保持發(fā)展戰(zhàn)略

近年來(lái)，水土保持在總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合新形勢(shì)要求，逐步形成六大發(fā)展戰(zhàn)略。

3.2.1 實(shí)施生態(tài)修復(fù)戰(zhàn)略，發(fā)揮大自然的力量促進(jìn)植被恢復(fù)

牢固樹(shù)立人與自然和諧相處的理念，尊重自然規(guī)律，切實(shí)加強(qiáng)封育保護(hù)與生態(tài)自然修復(fù)。在地廣人稀、降雨條件適宜和水土流失較為輕微的地區(qū)，實(shí)施水土保持生態(tài)修復(fù)，全面封育國(guó)家重點(diǎn)工程區(qū)。在內(nèi)陸河生態(tài)綠洲區(qū)、“三化”草原區(qū)、重要水源區(qū)、三江源區(qū)、長(zhǎng)城沿線農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)以及青藏高原區(qū)等生態(tài)脆弱區(qū)，實(shí)施生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)工程，充分發(fā)揮大自然的力量，加快水土流失防治步伐。

3.2.2 實(shí)施綜合治理戰(zhàn)略，強(qiáng)化水土流失嚴(yán)重地區(qū)的綜合治理

在全面規(guī)劃的基礎(chǔ)上，突出重點(diǎn)、分步實(shí)施，優(yōu)先對(duì)水土流失嚴(yán)重、人口密集、對(duì)群眾生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響較大的區(qū)域進(jìn)行綜合治理。按照不同水土流失類型區(qū)的特點(diǎn)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，始終堅(jiān)持以小流域?yàn)閱卧木C合治理，采取不同防治模式，建設(shè)生態(tài)清潔型、生態(tài)經(jīng)濟(jì)型、生態(tài)安全型小流域，因地制宜，優(yōu)化配置工程、生物和農(nóng)業(yè)耕作措施，構(gòu)建科學(xué)完善的水土流失綜合防護(hù)體系，有效保護(hù)和合理利用水土資源，改善生態(tài)環(huán)境。

3.2.3 實(shí)施項(xiàng)目帶動(dòng)戰(zhàn)略，以點(diǎn)帶面實(shí)現(xiàn)水土保持新發(fā)展

在繼續(xù)加強(qiáng)長(zhǎng)江上游、黃河上中游、東北黑土區(qū)、西南石漠化地區(qū)、丹江口庫(kù)區(qū)、京津風(fēng)沙源等重點(diǎn)治理的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)抓好全國(guó)坡耕地水土綜合整治、黃土高原多沙粗沙區(qū)淤地壩建設(shè)、南方崩崗綜合治理，實(shí)施革命老區(qū)水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)水土保持工程、高效水土保持植物資源建設(shè)與開(kāi)發(fā)利用以及水源地泥沙和面源污染控制等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)面上水土流失防治工作。

3.2.4 實(shí)施預(yù)防保護(hù)戰(zhàn)略，推進(jìn)植被良好和生態(tài)脆弱區(qū)的預(yù)防保護(hù)和能源、資源開(kāi)發(fā)密集區(qū)的監(jiān)督管理

堅(jiān)持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的方針，結(jié)合全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的管理。嚴(yán)格保護(hù)自然植被，禁止過(guò)度放牧、無(wú)序采礦、毀林開(kāi)荒和開(kāi)墾草地等行為。嚴(yán)格執(zhí)行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批制度，從嚴(yán)控制重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭和山地災(zāi)害易發(fā)區(qū)等區(qū)域的開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)，嚴(yán)守“紅線”，實(shí)行水土保持方案限批、緩批制度。強(qiáng)化國(guó)家水土保持重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)的監(jiān)督管理，全面落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，推進(jìn)水土流失防治由事后治理向事前保護(hù)的根本性轉(zhuǎn)變。

3.2.5 實(shí)施分區(qū)防治戰(zhàn)略，因地制宜推進(jìn)東、中、西部水土保持工作

根據(jù)國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合第四次土壤侵蝕普查結(jié)果反映的狀況，在東部地區(qū)以建設(shè)生態(tài)文明示范區(qū)、改善人居環(huán)境和水源保護(hù)為目標(biāo)，大力推進(jìn)生態(tài)清潔小流域建設(shè)，提高水土資源利用效率，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力。在中部地區(qū)進(jìn)一步加大生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督管理力度，對(duì)嚴(yán)重水土流失區(qū)進(jìn)行綜合治理，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展良性互動(dòng)。在西部地區(qū)以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、減少進(jìn)入江河湖庫(kù)泥沙為主要任務(wù)，加大重點(diǎn)地區(qū)水土流失防治力度，建設(shè)基本農(nóng)田，搞好特色產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件。

3.2.6 實(shí)施科技支撐戰(zhàn)略，加強(qiáng)科技創(chuàng)新，不斷提升水土流失防治水平

以統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展為目的，以解決水土流失治理中的重大問(wèn)題為重點(diǎn)，強(qiáng)化水土保持基礎(chǔ)理論研究與關(guān)鍵技術(shù)集成研發(fā)，加快水土保持科技創(chuàng)新，完善全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)及信息系統(tǒng)，建立完善的水土保持科技成果示范推廣與轉(zhuǎn)化體系、科普教育體系和科技協(xié)作網(wǎng)絡(luò)與基礎(chǔ)條件平臺(tái)，推進(jìn)水土保持科技成果轉(zhuǎn)化與示范推廣，提高水土保持科技貢獻(xiàn)率，不斷提升水土流失防治水平。

3.3 水土保持主要措施

3.3.1 抓好新法貫徹，有效防治人為水土流失

深入學(xué)習(xí)、廣泛宣傳水土保持法，加大法律宣貫培訓(xùn)力度，加強(qiáng)公眾對(duì)水土保持法的認(rèn)識(shí);繼續(xù)抓好配套法規(guī)建設(shè)，各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際修訂水土保持法實(shí)施辦法，健全水土保持配套法規(guī)體系，增強(qiáng)法律的可操作性;加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)，落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持“三同時(shí)”制度，加大執(zhí)法檢查力度，嚴(yán)格對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程監(jiān)管，保障新水土保持法的順利實(shí)施和全面落實(shí)，有效控制人為水土流失。

3.3.2 強(qiáng)化政府行為，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

要全面推進(jìn)落實(shí)地方政府水土保持目標(biāo)責(zé)任制，建立健全考核獎(jiǎng)懲制度，切實(shí)發(fā)揮政府在水土保持規(guī)劃的制定和執(zhí)行、項(xiàng)目實(shí)施、資金投入保障以及組織發(fā)動(dòng)等方面的主導(dǎo)作用，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策和法律行政等手段，組織調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量，加快防治步伐。尤其要建立有效的水土保持協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)部門(mén)之間、行業(yè)之間的協(xié)調(diào)與配合，形成“水保搭臺(tái)、政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)作、社會(huì)參與”的協(xié)作機(jī)制。

3.3.3 千方百計(jì)增加投入，加快水土流失防治步伐

一是要進(jìn)一步加大國(guó)家對(duì)水土流失治理的資金投入，擴(kuò)大重點(diǎn)治理范圍和規(guī)模，提高單位面積治理標(biāo)準(zhǔn)。二是要加強(qiáng)同相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)，統(tǒng)一規(guī)劃，分工協(xié)作，加大投入力度。三是要推動(dòng)各地政府高度重視水土保持工作，進(jìn)一步加大地方財(cái)政投入的力度，落實(shí)配套資金，開(kāi)展地方水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)。

3.3.4 大力推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，增強(qiáng)水土保持發(fā)展活力

一是積極推進(jìn)建立多元化的水土保持投資融資機(jī)制，通過(guò)政策調(diào)動(dòng)民間資本治理水土流失的積極性，實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、技術(shù)扶持、信貸優(yōu)惠等政策，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量以多種投入方式、多種形式參與水保治理。二是落實(shí)水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收、使用管理制度，大力推廣陜西省的經(jīng)驗(yàn)，以煤炭、石油、礦山開(kāi)采等重點(diǎn)行業(yè)為突破口，征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)，要以重要水源區(qū)和生態(tài)功能區(qū)為重點(diǎn)，建立健全水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。三是建立群眾參與治理機(jī)制，支持和鼓勵(lì)水土流失地區(qū)群眾投資投勞參與治理水土流失。

3.3.5 夯實(shí)基礎(chǔ)工作，以信息化促進(jìn)水土保持現(xiàn)代化

不斷完善水土保持規(guī)劃體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，做到有目標(biāo)、有布局、有措施、有標(biāo)準(zhǔn)。定期開(kāi)展水土保持普查工作，全面掌握水土流失動(dòng)態(tài)變化及消長(zhǎng)情況，科學(xué)評(píng)價(jià)水土保持效益及生態(tài)服務(wù)價(jià)值。切實(shí)加強(qiáng)水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，實(shí)施國(guó)家水土保持基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)工程，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行管理，及時(shí)發(fā)布水土保持公報(bào)。加快水土保持信息化建設(shè)進(jìn)程，以信息化帶動(dòng)水土保持現(xiàn)代化。積極開(kāi)展科學(xué)研究和技術(shù)研發(fā)，推動(dòng)建立國(guó)家水土保持重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，初步建立國(guó)家土壤侵蝕評(píng)價(jià)與預(yù)報(bào)模型，加強(qiáng)科技示范和推廣工作。

3.3.6 廣泛開(kāi)展宣傳教育，增強(qiáng)公眾生態(tài)文明理念

以新水土保持法宣傳為重點(diǎn)，不斷增強(qiáng)全民的水土保持法制觀念，不斷深化水土保持國(guó)策宣傳教育行動(dòng)。水土保持宣傳要進(jìn)人大、政協(xié)、政府和黨校，對(duì)廣大群眾要進(jìn)社區(qū)、進(jìn)廠礦、進(jìn)課堂、進(jìn)村莊。要樹(shù)立一批水土保持生態(tài)文明典型，推出一批水土保持宣傳教育力作，創(chuàng)建一批水土保持科技示范園區(qū)、教育社會(huì)實(shí)踐基地和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，營(yíng)造一批水土保持生態(tài)建設(shè)工程形象展示陣地，使廣大群眾學(xué)有榜樣、看有典型，牢固樹(shù)立生態(tài)文明理念，不斷營(yíng)造良好的水土保持氛圍。