王寶桐

(松遼流域水土保持監(jiān)測(cè)中心站，吉林長(zhǎng)春130021)

修訂后的《中華人民共和國(guó)水土保持法》亮點(diǎn)之一，是進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的水土保持責(zé)任，其第四條、第五條明確規(guī)定:縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，縣級(jí)以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作。與原法相比，修訂后的水土保持法對(duì)地方政府防治水土流失的職責(zé)規(guī)定更加清晰，任務(wù)措施更加明確，各項(xiàng)要求更加具體，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)水土保持工作的高度重視，尤其是新法要求縣級(jí)以上人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，這就為恢復(fù)或成立水土保持委員會(huì)提供了難得的契機(jī)。

1 我國(guó)水土保持委員會(huì)的發(fā)展歷程

中華人民共和國(guó)成立之初，為了加強(qiáng)對(duì)水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部門之間的密切配合，1957年7月25日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國(guó)水土保持暫行綱要》，決定在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下成立國(guó)務(wù)院水土保持委員會(huì)，統(tǒng)一管理全國(guó)的水土保持工作，辦公室設(shè)在水利部;同時(shí)要求凡有水土保持任務(wù)的省，都應(yīng)該在省人民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下成立水土保持委員會(huì)。這一時(shí)期是水土保持委員會(huì)發(fā)展的鼎盛時(shí)期，根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，大多數(shù)省份都成立了由分管副省長(zhǎng)任主任的水土保持委員會(huì)，相應(yīng)的地、縣也都成立了水土保持委員會(huì)。

國(guó)務(wù)院水土保持委員會(huì)于1961年機(jī)構(gòu)改革撤銷，同年又得到恢復(fù)。其后，1982年國(guó)務(wù)院決定成立全國(guó)水土保持工作協(xié)調(diào)小組，1988年國(guó)務(wù)院決定撤銷全國(guó)水土保持工作協(xié)調(diào)小組成立全國(guó)水資源與水土保持工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院副總理田紀(jì)云擔(dān)任，1992年領(lǐng)導(dǎo)小組撤銷。

在流域?qū)用妫?0 世紀(jì)60年代，為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)毛澤東同志“要把黃河的事情辦好”的指示精神，加強(qiáng)黃河上中游地區(qū)的水土保持工作，1964年8月根據(jù)時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理譚震林同志的批示精神，黃河中游水土保持委員會(huì)正式成立，由陜西省省長(zhǎng)任主任委員，國(guó)家計(jì)委主管副主任、水利部主管副部長(zhǎng)任副主任委員，委員由山西、內(nèi)蒙古、青海、甘肅、寧夏、河南、陜西的分管副省長(zhǎng)(副主席)和水利部、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部有關(guān)司的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，委員會(huì)辦公室設(shè)在水利部黃河水利委員會(huì)。

為了統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)長(zhǎng)江上游水土保持重點(diǎn)防治區(qū)的工作，1988年，在全國(guó)水土保持工作協(xié)調(diào)小組的建議下，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，成立了長(zhǎng)江上游水土保持委員會(huì)，由四川省省長(zhǎng)任主任委員，國(guó)家計(jì)委、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部和水利部負(fù)責(zé)同志任副主任委員，成員有云南、貴州、甘肅、湖北等省和國(guó)家土地管理局等單位的負(fù)責(zé)同志，辦公室設(shè)在水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)。

中華人民共和國(guó)成立以后，以國(guó)務(wù)院水土保持委員會(huì)、水土保持工作領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)務(wù)院的名義先后召開過6 次全國(guó)性的水土保持工作會(huì)議，水土流失防治由自上而下為主的行政運(yùn)行方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰韵露蠟橹鞯母倪M(jìn)運(yùn)行方式，極大地推動(dòng)了全國(guó)水土保持工作的開展。

2 目前各級(jí)水土保持委員會(huì)的現(xiàn)狀

目前，在流域?qū)用?，自成立之日起，長(zhǎng)江上游、黃河中游水土保持委員會(huì)就始終在流域水土保持工作中發(fā)揮著不可替代的組織與協(xié)調(diào)作用。以長(zhǎng)江上游水土保持委員會(huì)為例，1988年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，長(zhǎng)江上游水土保持重點(diǎn)防治(簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)治”)工程啟動(dòng)，迄今已連續(xù)實(shí)施20 多年。20 多年來，在10 個(gè)省(市)的200 多個(gè)縣(區(qū)、市)的5 000 多條小流域廣袤的水土流失劣地上，展開了聲勢(shì)浩大的綜合治理，治理了9.6 萬(wàn)km2的水土流失面積;把70 多萬(wàn)hm2的低效劣質(zhì)坡耕地改造為高效優(yōu)質(zhì)的基本農(nóng)田，累計(jì)增產(chǎn)糧食近60 億kg，解決了治理區(qū)1 000多萬(wàn)農(nóng)民的溫飽問題;同時(shí)，還種植了274 萬(wàn)hm2的水土保持林草，栽植了108 萬(wàn)hm2的經(jīng)果林;此外，還實(shí)施封禁治理334 萬(wàn)hm2、保土耕作167萬(wàn)hm2。短暫的20 多個(gè)春秋，治理了上百年乃至更長(zhǎng)歷史時(shí)期遺留下來的水土流失面積，取得了舉世矚目的巨大成就?！伴L(zhǎng)治”工程區(qū)涉及10 個(gè)省(市)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)和自然條件各異，這種面廣量大、以縣為單位、分批分期、按小流域綜合治理實(shí)施的流域性生態(tài)建設(shè)工程，整合各地和各方面的力量來統(tǒng)籌推進(jìn)大范圍水土流失防治工作，是一項(xiàng)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。為此，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由相關(guān)省(市)政府領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部委領(lǐng)導(dǎo)組成了長(zhǎng)江上游水土保持委員會(huì)，委員會(huì)由水土流失治理任務(wù)大的四川省省長(zhǎng)任主任委員，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)和水利部等部委的領(lǐng)導(dǎo)任副主任委員，各省(市)政府領(lǐng)導(dǎo)和其他相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)為委員。委員會(huì)每年召開委員會(huì)會(huì)議，制訂防治規(guī)劃、規(guī)章制度、管理辦法，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)防治工作。委員會(huì)下設(shè)辦公室(設(shè)在長(zhǎng)江水利委員會(huì))，與長(zhǎng)江水利委員會(huì)水土保持局兩塊牌子一套人馬，負(fù)責(zé)委員會(huì)會(huì)議精神的貫徹落實(shí)、督促檢查和竣工驗(yàn)收等具體工作。各省(市)也成立了相應(yīng)的水土保持委員會(huì)，由該省(市)的長(zhǎng)江上游水土保持委員會(huì)委員任主任委員，成員由相關(guān)廳局的領(lǐng)導(dǎo)組成，辦公室設(shè)在水利水保部門。有了這樣的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就能使“長(zhǎng)治”區(qū)上下一條心，統(tǒng)一要求，統(tǒng)一行動(dòng)，整個(gè)區(qū)域性的水土流失防治工作形成“政府主導(dǎo)、水保搭臺(tái)、部門配合、群眾參與”的良好格局，使常年治理與季節(jié)性治理相結(jié)合，防治工作開展得有聲有色，有限的資金發(fā)揮了十分明顯的綜合效益。

在省級(jí)，全國(guó)有23 個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)成立過水土保持委員會(huì)，其中有6 個(gè)已經(jīng)撤銷，其余17 個(gè)省級(jí)水土保持委員會(huì)中有9 個(gè)每年至少活動(dòng)1 次。有水土保持委員會(huì)機(jī)構(gòu)的主任委員均為主管省(自治區(qū)、直轄市)領(lǐng)導(dǎo)，其轄區(qū)內(nèi)大部分地市和縣也設(shè)立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。以福建省為例，福建省水土保持委員會(huì)1956年成立，后因“文革”撤銷，1981年恢復(fù)了水土保持委員會(huì)并一直延續(xù)到今。目前，由福建省政府、省委宣傳部、發(fā)改委、財(cái)政廳、水利廳等27 個(gè)政府職能部門和單位組成，副省長(zhǎng)擔(dān)任水土保持委員會(huì)主任，委員要求由一名副職(一般是副廳長(zhǎng)、副主任)來?yè)?dān)任。省水保委下設(shè)辦公室，掛靠在省水利廳，負(fù)責(zé)水土保持委員會(huì)日常工作，制定下發(fā)了《福建省水土保持委員會(huì)成員單位水土流失防治職責(zé)》，明確了各部門在水土保持工作方面的責(zé)任和義務(wù)。在“十一五”期間，新增水土流失綜合治理面積54 萬(wàn)hm2，比規(guī)劃治理面積超額完成4 萬(wàn)hm2。經(jīng)過綜合治理，重點(diǎn)水土流失區(qū)生態(tài)明顯好轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和人居環(huán)境得到改善，農(nóng)村防洪減災(zāi)能力得到提高，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度逐年加大，人為造成新的水土流失得到初步遏制。

3 目前水土保持管理體制方面存在的弊端

盡管水土保持法明確規(guī)定，由水行政主管部門主管水土保持工作，但是水土保持的具體職責(zé)實(shí)際分散在水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門中。因此，雖然協(xié)調(diào)水土流失防治是水土保持主管部門的重要職能，但是受行政權(quán)力限制，水利部門是難以具體指導(dǎo)其他相關(guān)部門水土保持行為的，協(xié)調(diào)作用十分有限，在投資、治理等方面常常出現(xiàn)“各自為政”的現(xiàn)象，難以統(tǒng)籌，爭(zhēng)資金、爭(zhēng)項(xiàng)目、重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)情況較為嚴(yán)重，影響了生態(tài)工程效益的發(fā)揮和生態(tài)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，根據(jù)水土流失與水土保持工作的特點(diǎn)，水土流失必須進(jìn)行綜合防治，水土保持工作必須采用綜合措施，綜合治理是我國(guó)水土流失防治的重要經(jīng)驗(yàn)和基本方針之一。然而，由于水土流失綜合防治措施分為工程措施、生物措施和保護(hù)性耕作措施三大類，根據(jù)目前政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，三大類措施分別與水利、林業(yè)和農(nóng)業(yè)主管部門的職責(zé)相對(duì)應(yīng)，不同部門僅履行自己的職責(zé)開展水土流失防治工作，無(wú)法真正落實(shí)“綜合防治”的水土保持工作方針。

4 恢復(fù)或成立水土保持委員會(huì)的建議

建立水土流失綜合防治管理體制的基本思路是“一家管、多家治、高層協(xié)調(diào)”，其中“高層協(xié)調(diào)”是實(shí)現(xiàn)這一基本思路的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。恢復(fù)或成立各級(jí)水土保持委員會(huì)，尤其是省級(jí)和縣級(jí)水土保持委員會(huì)，統(tǒng)籌考慮區(qū)域水土保持工作，協(xié)調(diào)水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)及交通、鐵路、國(guó)土、建設(shè)、環(huán)保、電力等部門共同搞好水土流失綜合治理，在實(shí)行水土保持歸口管理的同時(shí)，健全各級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以水土保持綜合防治規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)全局，通過定期溝通、共同協(xié)商解決重大問題，強(qiáng)化“水保搭臺(tái)、政府導(dǎo)演、部門唱戲、全社會(huì)參與”的良性機(jī)制，從而有效協(xié)調(diào)好水土流失綜合防治中政府各部門、上下游、政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。因此，建議各地應(yīng)利用新水土保持法頒布實(shí)施和修訂水土保持實(shí)施辦法的契機(jī)，恢復(fù)或成立水土保持委員會(huì)，以有效推進(jìn)我國(guó)水土保持工作的開展。