王德勝

(湖南省水利廳，湖南 長沙 410007)

黨的十八大報告指出:建設生態(tài)文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。水土保持是生態(tài)文明建設的一項重要基礎性工作，水土保持方案審批與實施是正確處理發(fā)展與保護關系、防治人為水土流失、建設美麗中國、實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的有效手段。

新水土保持法明確規(guī)定水土保持方案審批是水行政主管部門一項獨立的行政許可事項，水土保持方案一經(jīng)批準將成為水行政主管部門開展監(jiān)督檢查、行政處罰和設施驗收的重要依據(jù)。因此，水土保持方案必須能夠起到全面控制水土流失，把土壤侵蝕量限定在規(guī)定范圍內(nèi)，設計的措施符合開發(fā)建設實際，具有可操作性和易實施性。

1 不同時期水土保持方案編制工作呈現(xiàn)出的特點

以湖南省為例，水土保持方案制度實施20多年來，經(jīng)歷了推廣期、規(guī)范期和應用期3個階段，各個階段的水土保持方案呈現(xiàn)出不同的特點。

1.1 推廣期(1991—1998年)

1991年，水土保持法頒布實施后，湖南省開始著手水土保持方案編報和審批工作，這一時期管理部門多是采取宣傳發(fā)動和鼓勵政策，而對方案的內(nèi)容要求較低，全省每年編報、審批方案的數(shù)量有限，且針對方案應包含的內(nèi)容還處于摸索階段，編制出的方案技術水平較低，方案的形式重于內(nèi)容。

1.2 規(guī)范期(1998—2011年)

《開發(fā)建設項目水土保持方案技術規(guī)范》(SL 204—98)和《開發(fā)建設項目水土保持技術規(guī)范》(GB 50433—2008)兩部規(guī)范的頒布和執(zhí)行，使湖南全省的水土保持方案編制工作進入規(guī)范期，這一時期水土保持方案的內(nèi)容逐步規(guī)范、數(shù)量逐步增加，對生產(chǎn)建設活動具有一定的指導、約束作用。

1.3 應用期(2011年以后)

2011年3月1日新水土保持法開始實施，新法確定了水土保持方案制度的法律地位，全省編制的水土保持方案數(shù)量成倍增加，且要求方案必須確定渣場位置，設計的水土保持措施要符合工程實際，至此水土保持方案制度進入應用期。

2 應用期編制符合實際的水土保持方案需要注意的問題

2.1 注重現(xiàn)場調(diào)查與措施設計

設計的水土保持措施與工程現(xiàn)場情況不符，或泛泛而談針對性不強，這是部分水土保持方案存在的一個突出問題，因此必須注重現(xiàn)狀調(diào)查與措施設計，以編制出符合實際的水土保持方案。

(1)透徹掌握主體工程情況。有些編制單位即使在編制完成相關項目的水土保持方案后，也沒有對項目主體工程進行深入研究、對工程現(xiàn)場進行勘察，所以審查時應要求編制單位提供現(xiàn)場錄像和照片，提供經(jīng)過審查的工程可行性研究報告，以促使編制單位對重要工程進行現(xiàn)場考察，掌握主體工程建設內(nèi)容，摸清現(xiàn)場地質(zhì)地貌、土壤植被等基本情況。

(2)認真總結已建和在建同類工程經(jīng)驗教訓。方案編制人員要認真研究總結同類工程水土保持防治經(jīng)驗教訓，為方案編制提供重要資料。同時，要認真調(diào)查研究在建同類工程的施工布局和施工工藝，了解施工過程中發(fā)生水土流失的重點部位和水土流失發(fā)展過程，作為布設臨時措施的主要依據(jù)。

(3)先設計后報告。方案編制單位要先研究提出有效的水土保持防治措施體系，對措施類型和數(shù)量反復調(diào)整和比較分析，后進行設計和計算。待完成所有圖表后，再擬寫報告，報告是設計思路、設計內(nèi)容的說明。預審以措施和圖表為重要內(nèi)容，設計的措施沒有針對性和實施性的審查不予通過。按先調(diào)查研究、再設計計算、后擬寫報告的順序編制水土保持方案，能夠很好地克服方案重文字輕措施和設計的措施不符合實際等一系列問題。

2.2 確定渣場位置

新水土保持法第五十五條規(guī)定:違反本法規(guī)定，在水土保持方案確定的專門存放地以外的區(qū)域傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等的，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期清理，按照傾倒數(shù)量處每立方米十元以上二十元以下的罰款;逾期仍不清理的，縣級以上地方人民政府水行政主管部門可以指定有清理能力的單位代為清理，所需費用由違法行為人承擔。因此，編制出的水土保持方案必須明確渣場位置，渣場位置必須在地形圖上標識出來;審查時編制單位要提供渣場現(xiàn)狀錄像和照片，審查單位要對棄渣50萬m3以上的渣場進行現(xiàn)場核查。

2.3 合理進行防治分區(qū)

在方案編制實踐中存在水土保持防治分區(qū)劃分不當和劃分不細等情況，甚至有把防治分區(qū)劃分當作投機取巧的工具，隱瞞和漏編重要內(nèi)容。如線性項目往往把水土流失面積和水土流失量占絕大部分的路塹工程簡單劃入主體工程防治區(qū)，造成難以布設出具有不同特點和符合上邊坡(路面以上挖方形成的邊坡)、路面和下邊坡(路面以下填方形成的邊坡)要求的有針對性的措施。實踐中采用增加分區(qū)級數(shù)、將水土保持防治措施不同的施工單元劃分在不同終級區(qū)的方法，避免了因分區(qū)不當而造成的措施實施性不強等問題。

2.4 布設的措施數(shù)量要達到治理要求

水土保持方案的核心是水土保持防治措施的種類、數(shù)量與布局的確定。工程措施和植物措施數(shù)量不足是部分水土保持方案編制存在的一個嚴重問題，解決這一問題的辦法是在主體工程分析評價章節(jié)增加治理程度等定量分析內(nèi)容，從占地面積中逐項排除工程占地和硬化面積、具有水土保持功能的工程面積和被界定為水土保持措施的面積，得到需實施水土保持治理的面積，對存在邊坡的還應進行平面與斜坡面積換算，以此為依據(jù)確定水土保持措施數(shù)量與面積，使治理程度達到目標值。

2.5 正確處理表土問題

肥沃的表層土壤是人類社會的寶貴財富，水土保持法和開發(fā)建設項目水土保持技術規(guī)范都要求剝離、保留和恢復表土。編制的水土保持方案對處理表土存在的問題有:①將表土剝離與主體工程清表混淆。水土保持所指表土是自然形成或人工耕作培育的土壤，具有耕地恢復和覆土綠化的利用價值，而主體工程清表是清除達不到回填利用要求的所有表層物質(zhì)，一般清表數(shù)量大于表土數(shù)量。②過量剝離表土。水土保持方案往往以占地面積乘以厚度計算表土數(shù)量，把基巖裸露、原有裸露邊坡等無表土區(qū)域統(tǒng)統(tǒng)計入表土剝離范圍，擴大了表土剝離數(shù)量。③多次倒運表土。有些水土保持方案將表土存放在渣場，再從渣場搬運回來利用，兩次倒運，有的則多次運輸，增加了工程成本。④虛增土石方總量。有些水土保持方案把剝離表土方量記為新增開挖量，增大了工程總開挖土石方量，而實際上表土方量已包含在主體工程清表方量中。

2.6 總體控制臨時沉沙池、排水溝和臨時攔擋措施

以往在編制水土保持方案中習慣于在場內(nèi)設置較多的臨時沉沙池、排水溝和臨時攔擋措施，但在場平期間，場內(nèi)土地非挖即填，這些臨時措施不僅影響施工，而且措施本身也會被損毀，難以發(fā)揮臨時防護功能。實踐中我們要求總體控制、集中沉沙、分區(qū)覆蓋，總體控制是指沿邊界設置臨時攔擋和排水設施，從總體上控制水土流失可能對周邊造成的影響;集中沉沙是指利用區(qū)域自然流水出口附近的低地、山塘，設置集中沉沙池，場平過程中不僅不會填埋，而且充分利用場平土石方在填方過程中形成沉沙池，場平完成后，成為基建清基土方的預留填方處;分區(qū)覆蓋是指根據(jù)場內(nèi)挖填和臨時堆土情況進行臨時覆蓋，機動靈活，切合工程實際。

3 結語

新水土保持法規(guī)定水土保持方案是水行政主管部門的一項獨立審批事項，方案一經(jīng)批復就成為水土保持監(jiān)督管理的法律依據(jù)。在方案編報審批過程中要扭轉敷衍了事的做法就必須做到:①堅持“用”。水土保持方案必須是符合生產(chǎn)建設項目實際，能夠從根本上防治水土流失的可執(zhí)行文件，能夠應用于實際，規(guī)范生產(chǎn)建設活動。②強調(diào)“夠”。要控制生產(chǎn)建設項目水土流失就應當有足夠數(shù)量的水土保持防治措施，治理程度必須達到規(guī)定目標值。③做到“對”。按照因地制宜、因害設防原則在工程建設的不同部位設置具有針對性的防治措施，措施恰當、設計正確。④力爭“省”。為了減少生產(chǎn)建設項目費用，方案審查時要對多次倒運土石方、過度剝離表土進行糾正，并對原有植被利用提出切合實際的要求，降低工程費用，提高防治效果。

經(jīng)過近幾年的努力，湖南省的生產(chǎn)建設項目水土保持方案編制水平有了較大提高，但仍存在一些問題，如邊坡治理措施簡單、渣場選擇類型單一等。我們計劃在2013年舉辦邊坡防治設計和渣場選擇與設計技術培訓班，彌補不足，提高水平，以便更好地指導和服務生產(chǎn)建設項目水土流失防治。