江 影，李世鋒，王安明

(1.浙江省水利廳，浙江 杭州 310007;2.浙江省水利水電勘測設(shè)計院，浙江杭州 310002)

《中華人民共和國水土保持法》第二十五條規(guī)定:在山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當編制水土保持方案，報縣級以上人民政府水行政主管部門審批，并按照經(jīng)批準的水土保持方案，采取水土流失預(yù)防和治理措施。這既從法律上明確了開辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項目應(yīng)當編制水土保持方案的區(qū)域范圍，也將容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域(簡稱“易發(fā)區(qū)”，下同)的確定留給水土保持規(guī)劃來完成。

1 對容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域的認識

1.1 需界定易發(fā)區(qū)的范圍

進行易發(fā)區(qū)的劃分，首先需明確哪些區(qū)域?qū)賱澐址秶８鶕?jù)《中華人民共和國水土保持法》的規(guī)定，易發(fā)區(qū)應(yīng)是山區(qū)、丘陵區(qū)、風沙區(qū)以外的區(qū)域。由于風沙區(qū)主要是按氣候因素劃分的，山區(qū)、丘陵區(qū)均屬于地貌類型區(qū)的范疇，所以易發(fā)區(qū)所對應(yīng)的就應(yīng)當是“平原區(qū)”了，或者還可包括“海洋區(qū)”，但在海上從事生產(chǎn)建設(shè)活動目前尚不需要編制水土保持方案。有鑒于此，水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域也就只有平原區(qū)了。

對地貌基本形態(tài)的分類方案有很多，若只是按地貌類型區(qū)分，因劃分的標準、尺度不一致，故無論哪種劃分方案，都與水土保持法中風沙區(qū)、山區(qū)、丘陵區(qū)不完全對應(yīng)，在北方的風沙區(qū)與平原區(qū)也多是重疊的。對于平原區(qū)的劃分，特別是在平原微丘區(qū)，丘陵、平原界限的確定是難點。需要明確的是:“山區(qū)”不等同于“山”，山是指高差較大、坡度較陡的高地，而山區(qū)則是指以山地、高原為主，同時也間雜有丘陵及平地的較大區(qū)域?！扒鹆陞^(qū)”不等同于“丘陵”，丘陵是指起伏不大的小山，而丘陵區(qū)則是指丘陵連綿不斷，同時也間雜有山地及平地的較大區(qū)域，山區(qū)向平原區(qū)過渡地帶和大部分盆地往往都是丘陵區(qū)。“平原區(qū)”同樣也不等同于“平原”，平原是指地勢平坦的低地，而平原區(qū)則是指以平地為主，同時也間雜有少量山丘的較大區(qū)域。習慣上人們?yōu)榱伺c山地、丘陵相區(qū)別，將一些面積不大的山間平地、河谷平地、濱海平地等也稱之為平原，這些往往是山區(qū)或丘陵區(qū)的一部分，不能簡單地定為平原區(qū)。

從可操作、可界定、可管理的角度出發(fā)，易發(fā)區(qū)應(yīng)有明確的邊界范圍，且不能簡單地以地貌條件來劃分或界定其范圍。

1.2 以全國水土保持區(qū)劃作為易發(fā)區(qū)劃分范圍的基礎(chǔ)

2012年11 月15 日，水利部印發(fā)了《全國水土保持區(qū)劃(試行)》。全國水土保持區(qū)劃是指導(dǎo)我國水土保持工作的技術(shù)支撐，是全國水土保持規(guī)劃的基礎(chǔ)和組成部分，是指導(dǎo)省及市、縣級水土保持規(guī)劃的十分重要的基礎(chǔ)性工作。全國共劃分為8個一級區(qū)、41個二級區(qū)、117個三級區(qū)。一級區(qū)為總體格局區(qū);二級區(qū)為區(qū)域協(xié)調(diào)區(qū);三級區(qū)為基本功能區(qū)，主要用于確定水土流失防治途徑及技術(shù)體系，作為重點項目布局與規(guī)劃的基礎(chǔ)，反映區(qū)域水土流失及其防治需求的區(qū)內(nèi)相對一致性和區(qū)間最大差異性。劃分的主導(dǎo)指標中主要考慮了地勢、地貌、水熱條件、土壤、植被等因素，且其劃分是以縣級行政區(qū)為基本單元，區(qū)內(nèi)各縣(市、區(qū))在水土流失預(yù)防、治理、監(jiān)測和生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理方面的目標、任務(wù)、措施基本一致，以其三級區(qū)中以平原為主導(dǎo)地形的區(qū)作為易發(fā)區(qū)劃定的范圍基礎(chǔ)是基本合理的，后續(xù)管理上也是可行的。

浙江省全部處于一級區(qū)——南方紅壤區(qū)(南方山地丘陵區(qū))內(nèi)。涉及江淮丘陵及下游平原區(qū)、江南山地丘陵區(qū)和浙閩山地丘陵區(qū)等3個二級區(qū)，具體涉及到浙滬平原人居環(huán)境維護水質(zhì)維護區(qū)、浙皖低山丘陵生態(tài)維護水質(zhì)維護區(qū)、浙贛低山丘陵人居環(huán)境維護保土區(qū)、浙東低山島嶼水質(zhì)維護人居環(huán)境維護區(qū)、浙西南山地保土生態(tài)維護區(qū)等5個三級區(qū)。

根據(jù)前述對易發(fā)區(qū)范圍的分析，浙皖低山丘陵生態(tài)維護水質(zhì)維護區(qū)、浙贛低山丘陵人居環(huán)境維護保土區(qū)、浙東低山島嶼水質(zhì)維護人居環(huán)境維護區(qū)、浙西南山地保土生態(tài)維護區(qū)可以確定為山區(qū)、丘陵區(qū)，浙滬平原人居環(huán)境維護水質(zhì)維護區(qū)則確定為平原區(qū)，即浙江省需進行易發(fā)區(qū)劃分的范圍為浙滬平原人居環(huán)境維護水質(zhì)維護區(qū)，具體包括浙江省嘉興市的南湖區(qū)和秀洲區(qū)、海寧市、平湖市、桐鄉(xiāng)市、嘉善縣、海鹽縣、湖州市的南潯區(qū)，共8個縣(市、區(qū))，總土地面積4 932 km2。

1.3 易發(fā)區(qū)劃分的主體

《中華人民共和國水土保持法》盡管明確了由水土保持規(guī)劃確定容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域，但并未明確由哪一級水土保持規(guī)劃確定。為了避免法律在執(zhí)行層面發(fā)生太大的區(qū)域差異，應(yīng)當主要由全國水土保持規(guī)劃或者省級水土保持規(guī)劃確定容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域。在需界定易發(fā)區(qū)的市、縣級規(guī)劃中，認為有必要的，可進一步提出更嚴格的劃分要求。

1.4 易發(fā)區(qū)劃分原則

(1)定性確定為主，定量指標為輔原則。易發(fā)區(qū)的劃分主要是針對生產(chǎn)建設(shè)項目的水土保持監(jiān)督管理，生產(chǎn)建設(shè)活動區(qū)域具有變動性、不固定性，邊界也多無法提前準確界定，因此易發(fā)區(qū)應(yīng)以定性確定為主，并輔以一定的定量指標。

(2)自然因素和人為因素兼顧原則。易發(fā)區(qū)確定要充分考慮區(qū)域地理、氣候、環(huán)境等自然影響因素，還要考慮生產(chǎn)建設(shè)項目占地面積等人為影響因素。據(jù)此，降雨量大、河網(wǎng)密的區(qū)域，以及生產(chǎn)建設(shè)活動占地面積大、開挖土石方量大的區(qū)域均應(yīng)確定為易發(fā)區(qū)。

(3)加強生態(tài)重要區(qū)域或脆弱區(qū)域保護原則。水源涵養(yǎng)區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等生態(tài)功能重要或脆弱的區(qū)域均宜確定為易發(fā)區(qū)。

(4)相對集中、連片的原則。為便于管理，易發(fā)區(qū)的確定要盡量考慮行政區(qū)劃或邊界的完整性、連續(xù)性，宜形成相對集中連片或有一定界限的區(qū)域。

2 浙江省容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域的劃分建議

2.1 劃分范圍概況

就浙江省而言，應(yīng)當在浙滬平原人居環(huán)境維護水質(zhì)維護區(qū)內(nèi)確定容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域。該區(qū)包括嘉興市全境和湖州市南潯區(qū)，位于杭嘉湖沖積平原，地勢低平，地面高程一般2～4 m，零散分布在杭州灣北岸一線海拔不足200 m的掛齒山丘。該區(qū)地處北亞熱帶南緣，年平均氣溫15.7℃，年均降水量1 211 mm，年平均風速3.0 m/s。地表覆蓋層主要以第四系沖積、沖海積、湖海積和海積物等為主。土壤主要為水稻土，沿錢塘江(杭州灣)沿岸還分布有濱海鹽土。天然植被極少，目前多為人工植被和農(nóng)田，土地利用類型以耕地為主，其次為商服、工礦倉儲及住宅用地，是國家農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)。河網(wǎng)密布，密度達3.5 km/km2，京杭運河和苕溪為省級河道，市級河道25條(353 km，嘉興)，縣級河道125條(1 091 km，嘉興)?，F(xiàn)狀土壤侵蝕屬微度侵蝕區(qū)，水土流失主要是降水面蝕和地表徑流沖刷引起的水力侵蝕。

2.2 易發(fā)區(qū)劃分建議

降水量大、植被覆蓋率低、土壤砂性強、沿海風速通常較內(nèi)陸大等土壤、氣候因素是易發(fā)區(qū)產(chǎn)生水土流失的主要內(nèi)在原因;生產(chǎn)建設(shè)項目動土、人為棄土棄渣、船行波沖刷、土地開發(fā)利用等是易發(fā)區(qū)產(chǎn)生水土流失的主要外在原因。僅從產(chǎn)生水土流失的自然營力著手，在浙江省任何陸域范圍內(nèi)從事涉及土石方挖填、排棄的生產(chǎn)建設(shè)活動都容易發(fā)生水土流失。就平原區(qū)而言，同一生產(chǎn)建設(shè)活動若僅就產(chǎn)生的水土流失量而言，其差異是不大的，但其危害對象和后果差異就很大了。因此，易發(fā)區(qū)的劃定宜著眼于發(fā)生水土流失的危害對象和后果，突出體現(xiàn)水土保持在土地資源保護、糧食安全、防洪安全、生態(tài)安全、飲水安全及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等方面的作用，以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，提升水土保持服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合能力。

綜合考慮劃分原則和劃分區(qū)的具體情況，主要應(yīng)當從以下兩個方面著手:一是對糧食生產(chǎn)功能區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、飲用水源保護區(qū)、縣級以上河道管理和保護范圍等實行重點保護;二是對各類開發(fā)區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)等實施重點監(jiān)督。據(jù)此提出浙江省容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域的劃分建議。

2.2.1 需重點保護區(qū)域

主要應(yīng)包括糧食生產(chǎn)功能區(qū)、省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、飲用水源保護區(qū)、縣級以上河道管理和保護范圍等。

(1)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)。這些區(qū)域是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、確保糧食安全，集中連片，規(guī)模經(jīng)營，科技含量高，便于農(nóng)機化作業(yè)，具有良好溝、渠、路、水、電等配套基礎(chǔ)設(shè)施，并符合“高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、生態(tài)、安全”等生產(chǎn)方式及總體要求的糧食作物種植區(qū)域，也是省級限制開發(fā)或禁止開發(fā)的重點區(qū)域，這些區(qū)域應(yīng)重點保護。劃分區(qū)內(nèi)共有糧食生產(chǎn)功能區(qū)384個，面積約927 km2，省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)18個，面積約229 km2(扣除區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)河道面積)。

(2)風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園。如九龍山森林公園、南北湖風景名勝區(qū)、石臼漾濕地公園等重要生態(tài)功能區(qū)，總面積約53 km2，應(yīng)重點保護。另外，秀洲區(qū)和嘉善縣北部，即申嘉湖高速以北、常臺高速以東面積約360 km2的區(qū)域，是整個嘉興最低洼的地區(qū)，區(qū)內(nèi)被縱橫交錯的塘浦河渠所分割，田、地、水交錯分布，水面積率達到15%以上(嘉興市平均為7.9%)，是重要的濕地區(qū)，生態(tài)功能重要，而一旦產(chǎn)生水土流失，其危害也較大，應(yīng)予以重點保護。

(3)飲用水源保護區(qū)。劃分區(qū)內(nèi)的飲用水源均為河道型水源，河道總長79.6 km，包括主河道及沿岸縱深30～50 m。筆者認為，為保障飲用水源區(qū)安全，應(yīng)將飲用水源區(qū)周邊一定范圍(如100～200 m)作為緩沖區(qū)，并劃入易發(fā)區(qū)范圍。

(4)縣級以上河道管理和保護范圍。平原區(qū)水土流失造成的影響時間長，造成的后果隱蔽不易被發(fā)現(xiàn)，特別是平原區(qū)水土流失一般不會像山區(qū)那樣直接造成滑坡、泥石流或沖毀壓占行洪河道、危害人民群眾生命財產(chǎn)安全，但通過淤積水網(wǎng)河道，造成河道塌岸，毀壞農(nóng)田，往往洪水位提高幾厘米就可能較嚴重地加劇洪澇災(zāi)害，如嘉興的平湖市區(qū)50年一遇洪水位和20年一遇洪水位僅相差18 cm，而且流失的淤泥、泥漿中豐富的有機物易造成二次污染，加劇河網(wǎng)區(qū)的水污染，同時造成水體混濁度增加等［1］。因此，河道應(yīng)是重點保護的區(qū)域。但若將所有的河道及其兩側(cè)管理和保護范圍均劃入易發(fā)區(qū)，則劃分區(qū)內(nèi)大部分的范圍均會劃入易發(fā)區(qū)。筆者認為應(yīng)突出重點，將縣級以上河道的管理和保護范圍劃入，這些河道主要包括京杭古運河、平湖塘、三店塘、長水塘、紅旗塘、新塍塘、蓮花橋港、鹽嘉塘、長山河、上塘河、上海塘、京杭運河、太浦河、茜涇塘、俞匯塘、大橫港、鹽嘉塘等。對于縣級及縣級以下河道，可由市、縣進一步劃分易發(fā)區(qū)的范圍。

2.2.2 需集中管理區(qū)域

主要應(yīng)包括開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、開發(fā)類重要海島、小城市試點鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)。

(1)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、開發(fā)類重要海島。此類區(qū)域是生產(chǎn)建設(shè)活動頻繁的區(qū)域，也是生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理的重點區(qū)，主要包括嘉興經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、浙江嘉興工業(yè)園區(qū)、浙江嘉興出口加工區(qū)、浙江嘉興秀洲工業(yè)園區(qū)、浙江海寧經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、浙江海寧經(jīng)編產(chǎn)業(yè)園區(qū)、浙江平湖經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、浙江乍浦經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、外蒲島、浙江桐鄉(xiāng)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、浙江桐鄉(xiāng)濮院針織產(chǎn)業(yè)園區(qū)、浙江嘉善經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、浙江海鹽經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、浙江南潯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等，面積約110 km2。

(2)小城市試點鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)。主要包括鳳橋、新豐、王江涇、王店、長安、鹽官、袁花、許村、新埭、新倉、獨山港、崇福、濮院、烏鎮(zhèn)、洲泉、姚莊、西塘、天凝、沈蕩、澉浦、南潯、菱湖、練市等。

3 結(jié)語

容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域的界定是修訂后的《中華人民共和國水土保持法》提出的一個新概念，其確定的原則和具體指標尚無規(guī)范或標準可依據(jù)。筆者認為，僅從產(chǎn)生水土流失的自然營力著手，在浙江省任何陸域范圍內(nèi)從事涉及土石方挖填、排棄的生產(chǎn)建設(shè)活動都容易發(fā)生水土流失;在易發(fā)區(qū)的劃定上，宜著眼于發(fā)生水土流失的危害對象和后果。本文結(jié)合浙江省的實際，提出了浙江省應(yīng)劃定的范圍和具體的區(qū)域，即在全國水土保持區(qū)劃中的浙滬平原人居環(huán)境維護水質(zhì)維護區(qū)內(nèi)需重點保護區(qū)域和需重點管理區(qū)域，形成以縣級以上河道為紐帶，糧食生產(chǎn)功能區(qū)、省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、飲用水源保護區(qū)、開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、開發(fā)類重要海島、小城市試點鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)等城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)等區(qū)塊相連接的易發(fā)區(qū)范圍，扣除相互重疊部分，易發(fā)區(qū)面積占劃分區(qū)的比例約為45%。

另外，對于容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域應(yīng)采取動態(tài)管理，特別是對于需集中管理的區(qū)域，生產(chǎn)建設(shè)活動擾動集中、強烈區(qū)，新的開發(fā)區(qū)或城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)等，均應(yīng)納入管理范圍。但應(yīng)轉(zhuǎn)變管理方式，重點從控制性或修建性詳細規(guī)劃入手，開展整個開發(fā)區(qū)或集中建設(shè)區(qū)的水土保持專項規(guī)劃或水土保持方案，簡化單個生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的編制和審批。

［1］方沛南.東南沿海平原區(qū)開發(fā)建設(shè)項目水土流失防治研究［J］.科技成果管理與研究，2009(2):55 －56.