■ 于麗娜/鄒謝華/馬俊科

（1.中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心，北京 100034；2.中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

明晰產(chǎn)權(quán) 加強(qiáng)監(jiān)管 完善機(jī)制
——關(guān)于強(qiáng)化農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的幾點(diǎn)建議

■ 于麗娜1/鄒謝華1/馬俊科2

（1.中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心，北京 100034；2.中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

農(nóng)村宅基地管理在規(guī)劃計(jì)劃、審批監(jiān)管、流程退出等方面存在問(wèn)題。對(duì)策建議：使村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與鄉(xiāng)村級(jí)土地利用規(guī)劃有效銜接，制定切實(shí)可行的農(nóng)民住房用地專項(xiàng)規(guī)劃；改進(jìn)農(nóng)民住房用地計(jì)劃管理，采取建設(shè)用地置換的方式解決用地計(jì)劃的不足；調(diào)整審批權(quán)限，嚴(yán)格審批管理；改進(jìn)審批辦法，夯實(shí)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)；逐步推行宅基地有償使用制度，促進(jìn)節(jié)約集約利用；嚴(yán)格執(zhí)行宅基地管理政策，激勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民騰退多余宅基地；推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；完善收益分配制度，保障各方利益；改革土地二元化管理體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

宅基地管理；產(chǎn)權(quán)制度；規(guī)劃計(jì)劃；審批；流轉(zhuǎn)退出

宅基地使用權(quán)是農(nóng)民重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)之一，涉及農(nóng)民根本利益，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定。近年來(lái)，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，出現(xiàn)了農(nóng)村人口減少而住宅用地反增、村莊空心化擴(kuò)張化嚴(yán)重、農(nóng)村土地閑置與農(nóng)民無(wú)地建房并存等問(wèn)題，并且日趨復(fù)雜。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村所研究員黨國(guó)英等專家對(duì)湖北、山東、廣東、河南、寧夏等地的30多個(gè)行政村調(diào)查估算，我國(guó)村莊空置面積超過(guò)1億畝，相當(dāng)于全國(guó)耕地的1/18[1]。而我國(guó)農(nóng)村居民用地達(dá)24798萬(wàn)畝，人均用地214平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)150平方米的國(guó)標(biāo)上限[2]。種種情況表明，農(nóng)村宅基地管理在規(guī)劃計(jì)劃、審批管理、流轉(zhuǎn)退出環(huán)節(jié)存在很多問(wèn)題，農(nóng)村宅基地使用制度的弊端日益彰顯，已明顯不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，亟待提出完善制度，嚴(yán)格管理，創(chuàng)新宅基地合理流轉(zhuǎn)與退出機(jī)制，有效挖掘農(nóng)村建設(shè)用地潛力，切實(shí)保障農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的對(duì)策方法。

1 我國(guó)農(nóng)村宅基地管理中存在的問(wèn)題

1.1 規(guī)劃計(jì)劃方面

1.1.1 村莊建設(shè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃脫節(jié)斷檔

有的地區(qū)在2006年推進(jìn)農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)時(shí)編制了村莊建設(shè)規(guī)劃，由于1997-2010年土地利用總體規(guī)劃編制在前，又與鄉(xiāng)級(jí)總體規(guī)劃存在層級(jí)斷檔問(wèn)題，而使兩個(gè)規(guī)劃不銜接。而根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，規(guī)劃修編程序復(fù)雜、設(shè)置條件多，雖然不斷進(jìn)行了局部調(diào)整，但大部分農(nóng)民集中建房點(diǎn)仍不符合土地利用總體規(guī)劃，甚至占用基本農(nóng)田。有的地區(qū)在編制2010-2020年新一輪土地利用總體規(guī)劃時(shí)，雖然充分考慮了現(xiàn)有及規(guī)劃實(shí)施農(nóng)民集中建房點(diǎn)，但上級(jí)下達(dá)的新增建設(shè)用地面積有限，在無(wú)法滿足工礦、商服及城市、城鎮(zhèn)建設(shè)需求的情況下，給農(nóng)宅用地預(yù)留的空間極為有限。

1.1.2 年度用地計(jì)劃指標(biāo)不足，宅基地計(jì)劃指標(biāo)落實(shí)不嚴(yán)且擠占嚴(yán)重

長(zhǎng)期以來(lái)，一些地區(qū)對(duì)保障農(nóng)民合理的宅基地用地需求重視不夠，在年度土地利用計(jì)劃中不安排宅基地計(jì)劃指標(biāo)，使宅基地農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)嚴(yán)重不足，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到保障。每年國(guó)家下達(dá)土地農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)時(shí)，均要求安排一定比例用于農(nóng)民建房，由于這部分指標(biāo)仍納入各地農(nóng)轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)總盤子內(nèi)，常常被城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)D占，很難滿足農(nóng)民申請(qǐng)宅基地的需要。

1.2 審批監(jiān)管方面

1.2.1 審批權(quán)限設(shè)置有待調(diào)整，缺乏經(jīng)費(fèi)支持

宅基地由縣級(jí)人民政府審批，造成審批層級(jí)多、管理不細(xì)致等問(wèn)題；而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織虛位，尚不能獨(dú)立承擔(dān)農(nóng)宅用地管理的責(zé)任。農(nóng)村宅基地有償使用在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)期間被中央暫停，由于經(jīng)費(fèi)缺乏，一度使部分地區(qū)宅基地審批管理工作陷于停頓，也使農(nóng)民錯(cuò)誤地認(rèn)為興建住房是自己的事而無(wú)需審批。

1.2.2 人口不斷增加而資源持續(xù)減少，使宅基地申請(qǐng)審批難

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村家庭由主干型向核心型轉(zhuǎn)變，家庭小型化，戶數(shù)增多，使宅基地需求增大。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一些農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了重大變化，農(nóng)村集體建設(shè)用地不斷減少，導(dǎo)致“一戶一宅”制度難以順利貫徹落實(shí)。加之各地宅基地概念模糊、內(nèi)涵不統(tǒng)一，生產(chǎn)生活用地交叉等，使宅基地申請(qǐng)審批難。

1.2.3 審批時(shí)間長(zhǎng)、制度落實(shí)不到位，日常管理工作待提高

據(jù)《農(nóng)村宅基地管理制度后評(píng)估調(diào)查問(wèn)卷》結(jié)果顯示，23.4%的被調(diào)查人認(rèn)為本地區(qū)宅基地審批需要21-30個(gè)工作日，24.7%認(rèn)為需要30個(gè)工作日以上，顯示宅基地審批時(shí)間較長(zhǎng)。據(jù)調(diào)查問(wèn)卷顯示，88.7%的被調(diào)查人認(rèn)為“三到場(chǎng)”制度對(duì)規(guī)范宅基地審批管理有重要或者較大作用，但資料顯示有些地區(qū)目前大都不再執(zhí)行該制度。宅基地管理業(yè)務(wù)基礎(chǔ)薄弱，確權(quán)登記發(fā)證精度不高、覆蓋不全，案卷歸檔不規(guī)范。

1.2.4 監(jiān)管薄弱，違法違規(guī)現(xiàn)象普遍

目前農(nóng)村宅基地的管理，對(duì)于違法用地、超標(biāo)準(zhǔn)占地和閑置浪費(fèi)等問(wèn)題，除了拆除與罰款以外，尚無(wú)其他更有效的解決方式。強(qiáng)拆農(nóng)宅的重處罰會(huì)遇到很大的阻力并且容易影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，實(shí)踐中只能罰款了事，但罰款不能形成足夠的責(zé)任威懾作用。這使得濫占亂用耕地等違法違規(guī)現(xiàn)象普遍存在，從每年查處的農(nóng)村建設(shè)用地違法情況看，農(nóng)民在承包地中新建住宅的約占70%；我國(guó)中部某市近幾年農(nóng)民建房集中清理結(jié)果表明，有九成以上沒有辦理用地審批手續(xù)。

1.3 流轉(zhuǎn)退出方面1.3.1 流轉(zhuǎn)退出的法理基礎(chǔ)與制度環(huán)境缺乏，使市場(chǎng)難發(fā)育

一方面，農(nóng)村宅基地的取得方式固化了其使用權(quán)。我國(guó)農(nóng)村宅基地基于集體成員權(quán)身份無(wú)償取得，無(wú)成本留置，而房屋可以繼承和贈(zèng)予，這使得已經(jīng)脫離農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的進(jìn)城落戶農(nóng)民，仍不愿意放棄其近乎私有財(cái)產(chǎn)的宅基地使用權(quán)，導(dǎo)致宅基地供給不足。另一方面，農(nóng)村宅基地合理流轉(zhuǎn)缺乏市場(chǎng)機(jī)制。農(nóng)村宅基地只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，而符合受讓條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員同樣可以無(wú)償申請(qǐng)宅基地使用權(quán)，這使得農(nóng)民主動(dòng)購(gòu)買宅基地的市場(chǎng)需求不足。因此，當(dāng)前通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)尚有一定難度。

1.3.2 收益分配制度不健全，流轉(zhuǎn)退出難執(zhí)行

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，新時(shí)期農(nóng)村人口居住、就業(yè)及人地關(guān)系發(fā)生了顯著的變化，由于長(zhǎng)期缺乏宅基地流轉(zhuǎn)退出機(jī)制，使得市場(chǎng)阻滯，造成農(nóng)村“人走地不動(dòng)”和土地嚴(yán)重空廢化。而隨著農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓等情況日益增多，土地處置收益分配制度不健全成為制約宅基地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵問(wèn)題：村社集體獲得比例偏大的，損害農(nóng)民權(quán)益；村社集體獲得比例偏小的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)難以得到體現(xiàn)。

2 產(chǎn)生的根源

目前農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度為：農(nóng)村宅基地屬于集體所有，農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，每戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過(guò)所在?。▍^(qū)、市）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地。農(nóng)民基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份無(wú)償取得、無(wú)成本留置、無(wú)流動(dòng)占有、無(wú)限期使用[3]。這使得宅基地變成了“一潭死水”，攥在農(nóng)民手中成為“死產(chǎn)”。上文提到的農(nóng)村宅基地管理中存在的問(wèn)題，其根源均在產(chǎn)權(quán)制度。

在規(guī)劃計(jì)劃環(huán)節(jié)，由于宅基地的福利性分配和無(wú)償取得制度，使得宅基地在分配時(shí)每每讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致宅基地規(guī)劃作用弱化，農(nóng)轉(zhuǎn)用指標(biāo)經(jīng)常被擠占。一方面，由于缺乏科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)一布局，現(xiàn)有部分農(nóng)村居民點(diǎn)散、亂、臟、差，難以滿足新立戶農(nóng)民的建房需求，因而使農(nóng)民遠(yuǎn)離祖上傳下來(lái)的舊宅基地而向村莊外圍擴(kuò)展，導(dǎo)致村莊建設(shè)無(wú)序外延擴(kuò)張嚴(yán)重。另一方面，受農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)制約，農(nóng)民個(gè)人建房或者新農(nóng)村建設(shè)占用農(nóng)用地的，即使提出申請(qǐng)，也因無(wú)計(jì)劃而不能批準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)民建房違法違規(guī)占地現(xiàn)象增多。

在審批監(jiān)管環(huán)節(jié)，由于宅基地不能充分流轉(zhuǎn)和正常市場(chǎng)交易，一是使得農(nóng)民產(chǎn)權(quán)意識(shí)淡薄，主動(dòng)申請(qǐng)登記的意愿不強(qiáng)；二是使得管理經(jīng)費(fèi)缺乏，業(yè)務(wù)基礎(chǔ)薄弱，加之農(nóng)村宅基地審批層級(jí)較多、程序復(fù)雜、時(shí)限較長(zhǎng)，造成宅基地面積超標(biāo)準(zhǔn)、“一戶多宅”現(xiàn)象普遍存在，違法占地建房等違法違規(guī)問(wèn)題難以查處；三是導(dǎo)致隱形流轉(zhuǎn)與交易大量存在，而這一情況又使得審批監(jiān)管難上加難，造成惡性循環(huán)。

在流轉(zhuǎn)退出環(huán)節(jié)，宅基地的非商品化、非資本化和非市場(chǎng)化，成為當(dāng)前市場(chǎng)發(fā)展中農(nóng)民財(cái)產(chǎn)利益損失的一個(gè)重要制度性因素。國(guó)家禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地，宅基地只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員間流轉(zhuǎn)，使已經(jīng)定居城鎮(zhèn)的農(nóng)民不能將其合法擁有的宅基地轉(zhuǎn)讓出去，部分長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)且戶籍不在農(nóng)村的人員在城市和農(nóng)村雙重占有土地資源，農(nóng)村“人走地不動(dòng)”，導(dǎo)致宅基地空置現(xiàn)象在一定程度上存在，農(nóng)村人口減少和村莊用地?cái)U(kuò)大并存。同時(shí)，農(nóng)宅用地隱性流轉(zhuǎn)不斷增多，由于缺乏配套制度保障，使流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)增大，為社會(huì)發(fā)展留下不安全隱患。

3 對(duì)策建議

3.1 以科學(xué)的規(guī)劃計(jì)劃引導(dǎo)農(nóng)民住房用地優(yōu)化配置

3.1.1 使村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與鄉(xiāng)村級(jí)土地利用規(guī)劃有效銜接，制定切實(shí)可行的農(nóng)民住房用地專項(xiàng)規(guī)劃

在新一輪鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃修編中，以農(nóng)村居民點(diǎn)用地調(diào)查評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，結(jié)合人口規(guī)模和城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展預(yù)測(cè)，合理確定農(nóng)村建設(shè)用地控制規(guī)模和布局安排，保障農(nóng)村宅基地必需的建設(shè)用地。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等的有關(guān)規(guī)定，編制村莊建設(shè)規(guī)劃，使農(nóng)宅用地有“規(guī)”可依。規(guī)劃編制過(guò)程中充分聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，尊重農(nóng)村建設(shè)的客觀規(guī)律，不盲目照抄照搬城鎮(zhèn)建設(shè)模式，以滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活等實(shí)際需要為前提，逐步引導(dǎo)獨(dú)立農(nóng)戶和散居農(nóng)戶集中建房。

3.1.2 改進(jìn)農(nóng)民住房用地計(jì)劃管理，采取建設(shè)用地置換的方式解決用地指標(biāo)的不足

各地在下達(dá)年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)時(shí)，應(yīng)將農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃指標(biāo)單列。農(nóng)村居民點(diǎn)用地布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，涉及撤并村莊、“拆舊建新”需要周轉(zhuǎn)用地的，周轉(zhuǎn)用地實(shí)行“先增后減，增減掛鉤，到期歸還。”也可采取老宅復(fù)墾折抵新增農(nóng)宅用地指標(biāo)的辦法來(lái)解決年度用地計(jì)劃安排農(nóng)宅用地指標(biāo)的不足。

3.2 以嚴(yán)格的審批監(jiān)管保障規(guī)劃計(jì)劃落實(shí)執(zhí)行

3.2.1 調(diào)整審批權(quán)限，嚴(yán)格審批管理

在現(xiàn)行法律框架下，占用農(nóng)用地的宅基地，原來(lái)由市政府分批次審批的，可以將審批權(quán)下放到縣政府。市政府通過(guò)年度備案的方式監(jiān)督，以便進(jìn)一步縮短報(bào)批時(shí)限。嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”制度和各?。▍^(qū)、市）規(guī)定的宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)。積極探索在農(nóng)戶小型化的背景下合理確定分戶條件及戶地面積。允許各地方在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上酌情修改用地標(biāo)準(zhǔn)。

3.2.2 改進(jìn)審批辦法，夯實(shí)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)

調(diào)整農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審批辦法，實(shí)行先批后核。在年初宅基地宗地未落實(shí)的情況下，先批準(zhǔn)轉(zhuǎn)用指標(biāo)，在落實(shí)到具體宗地后再上報(bào)核實(shí)?！跋扰蠛恕笨梢越鉀Q農(nóng)民未批先用的問(wèn)題，也可避免每戶單獨(dú)分散申請(qǐng)難以一次批準(zhǔn)的問(wèn)題，提高了管理的效率。認(rèn)真貫徹落實(shí)宅基地審批“兩圖一表”、“三到場(chǎng)”等制度，加強(qiáng)宅基地確權(quán)登記發(fā)證、案卷歸檔工作，進(jìn)一步夯實(shí)產(chǎn)權(quán)管理基礎(chǔ)。

3.3 以高效的流轉(zhuǎn)機(jī)制夯實(shí)宅基地市場(chǎng)配置基礎(chǔ)

3.3.1 逐步推行宅基地有償使用制度，促進(jìn)節(jié)約集約利用，減少閑置浪費(fèi)

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、土地供需矛盾突出的地區(qū)，逐步推行宅基地有償使用制度。有償使用的標(biāo)準(zhǔn)、方式、范圍，應(yīng)當(dāng)在縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土資源行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，由村民通過(guò)民主自治程序自主決定。宅基地有償使用取得的土地收益按照集體財(cái)產(chǎn)管理，用于村社基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)或補(bǔ)助占地少的農(nóng)戶等，即在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部體現(xiàn)了宅基地的資產(chǎn)性質(zhì)，又促進(jìn)節(jié)約集約利用土地，約束農(nóng)戶的占地行為，減少土地閑置浪費(fèi)和超標(biāo)準(zhǔn)占地。

3.3.2 嚴(yán)格執(zhí)行宅基地管理政策，激勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民騰退多余宅基地

對(duì)閑置宅基地、空置（閑）住宅，由村集體經(jīng)濟(jì)組織制定激勵(lì)措施和補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)雖有一處但長(zhǎng)期不使用的，實(shí)行有償收回。對(duì)自愿騰退多余或空閑宅基地的農(nóng)戶進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)進(jìn)城落戶的村民退還宅基地除經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償外，還保障不影響其農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其作為農(nóng)民身份享有的原有待遇。對(duì)一戶占有兩處宅基地的，應(yīng)該核實(shí)后收回一處。對(duì)暫時(shí)不能退出超占宅基地的農(nóng)戶進(jìn)行處罰，且力度逐漸加大，直至退地。

3.3.3 推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制創(chuàng)新，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入

從當(dāng)前我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)看，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)有其客觀必然性，靠“堵”的辦法禁止交易活動(dòng)已不現(xiàn)實(shí)。因此，我國(guó)農(nóng)村宅基地的管理，應(yīng)該以明晰產(chǎn)權(quán)為前提，擴(kuò)大農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)范圍，培育農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，促進(jìn)宅基地由側(cè)重社會(huì)福利和社會(huì)保障向兼顧用益物權(quán)屬性轉(zhuǎn)變，賦予農(nóng)民更多的發(fā)展自主權(quán)和更加明晰的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的宅基地調(diào)劑，在受讓方以前沒有或者占用宅基地面積不足的情況下，經(jīng)村委會(huì)同意，可將宅基地調(diào)劑給現(xiàn)在的村民使用。與外村村民因發(fā)生房產(chǎn)交易而形成的宅基地流轉(zhuǎn)，或因征地拆遷需異地安置的外村村民擬使用本村宅基地的，經(jīng)村委會(huì)和三分之二以上村民同意轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓給受讓人使用。調(diào)劑和轉(zhuǎn)讓所得在村集體和農(nóng)民間合理分配，以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

3.3.4 完善收益分配制度，保障各方利益

明確宅基地處置收益分配比例，就是對(duì)農(nóng)村宅基地的使用權(quán)和所有權(quán)進(jìn)行量化，既使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)權(quán)，保障了農(nóng)民的土地權(quán)益，減少了矛盾糾紛，也使村社集體的所有權(quán)得到體現(xiàn)，有利于推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)積極探索并確定農(nóng)民與集體之間農(nóng)村宅基地復(fù)墾補(bǔ)償收益分配的合理適當(dāng)比例。

3.3.5 改革土地二元化管理體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

借鑒嘉興“兩分兩換”試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上鼓勵(lì)農(nóng)戶放棄宅基地，并提供多種可選置換形式[4]。借鑒蘇州“三集中”“三置換”模式經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)農(nóng)戶向新社區(qū)集中居住，換房進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)，將宅基地使用權(quán)及住房所有權(quán)參照拆遷或預(yù)拆遷辦法置換城鎮(zhèn)住房、二三產(chǎn)業(yè)用房，或置換貨幣及股份合作社股權(quán)等[5]。探索改革我國(guó)城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地管理體制，推進(jìn)城鎮(zhèn)住房用地與農(nóng)村宅基地的統(tǒng)一管理。

[1]李興文，李松，等．我國(guó)耕地接近18億畝紅線 村莊空置面積過(guò)1億畝[J]．共產(chǎn)黨員，2011(3):25．

[2]徐紹史．加強(qiáng)國(guó)土資源節(jié)約管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[N]．學(xué)習(xí)時(shí)報(bào),2010-11-15(1)．

[3]張世全,彭顯文,等．商丘市構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制探討[J]．地域研究與開發(fā)，2012，31(2)：82-85．

[4]湯惠民,王國(guó)鋒,俞法堂,丁師尹．關(guān)于嘉興市積極推進(jìn)“兩分兩換”土地使用制度改革試點(diǎn)的調(diào)查[J]．農(nóng)村改革與發(fā)展,2009(2):2-12．

[5]中央電視臺(tái)《新聞聯(lián)播》．“三集中三置換”蘇州110萬(wàn)農(nóng)民變市民[R/OL]．（2012-08-13）[2013-03-10]http:// news.ks.soufun.com/2010-08-13/3665951.htm．

Clarifying Property Right, Strengthening Supervision and Improving Mechanism—Some Suggestions on Intensifying Farmers’ Property Rights of Residence Base

YU Lina1, ZOU Xiehua1, MA Junke2
(China Legal Affairs Center of Land and Resources, Beijing 100034; 2. Renmin University of China, Beijing 100872)

This paper offers some suggestions on these problems involved in program plan, the permission and supervision, and the exit of process with regard to the management of rural housing land. The main suggestions of focus included: village construction planning effective connection with rural land use planning; drawing up a practical subject plan of farmers’ land for housing; taking the way of construction land replacement to resolve the deficiency of the general land use plan; adjusting the examination and approval authority, strictly managing the examination and approval; improving measures for examination and approval to strengthen the basis of property rights; gradually implementing paid use system of residential land, and promoting the economical and intensive utilization; rigorously enforcing residential land management policy, inspiring and guiding the farmers to vacate unnecessary residential land; innovating the transfer mechanism of land use right for farmers housing, increasing the farmers' property income; perfecting the income distribution system, protecting the interests of all parties; reforming the land dual management system, and promoting the urban-rural integration development.

homestead management; property relations; program plan; examination and approval; the exit of transfer

F062.1；F301.2

C

1672-6995(2013)09-0021-04

2013-03-13

于麗娜（1975-），女，遼寧省大連市人，中國(guó)土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心副研究員，碩士，主要從事土地管理法律研究。