何晶晶

(中國社會(huì)科學(xué)院國際法所，北京 100720)

構(gòu)建中國碳排放權(quán)交易法初探

何晶晶

(中國社會(huì)科學(xué)院國際法所，北京 100720)

作為最有效的市場手段之一，碳排放權(quán)交易機(jī)制對于推進(jìn)低成本減排的重要作用已經(jīng)得到全球的廣泛認(rèn)可。中國的碳排放權(quán)交易還處在起步和試點(diǎn)階段，雖然已經(jīng)在多個(gè)省市開展碳排放交易試點(diǎn)，但是由于缺少國家層面的碳交易法來規(guī)范和約束碳排放權(quán)交易，使中國的碳排放權(quán)交易市場存在著“無法可依”的尷尬局面，造成溫室氣體減排領(lǐng)域的法律責(zé)任不明確、碳減排的法律監(jiān)管機(jī)制缺失、碳商品的交易規(guī)則缺乏法律定義和保障等一系列法律問題，嚴(yán)重影響了中國碳交易市場的構(gòu)建和健康發(fā)展。在當(dāng)前中國碳減排壓力巨大的背景下，中國亟需加強(qiáng)對碳排放權(quán)交易機(jī)制的法律研究，建立符合中國國情的碳排放權(quán)交易法，為中國啟動(dòng)全國性的碳減排交易市場以及日后實(shí)現(xiàn)與全球碳排放市場的對接提供法律制度保障。基于此出發(fā)點(diǎn)，本文積極借鑒歐盟和美國的碳排放權(quán)交易機(jī)制的法律經(jīng)驗(yàn)，希望在中外比較中，對構(gòu)建有中國特色的碳交易法提出有益的建議。

碳排放權(quán)交易法;碳排放權(quán)交易市場;溫室氣體減排

一、引言

2012年底的多哈聯(lián)合國氣候變化大會(huì)終于趕在《京都議訂書》第一承諾期結(jié)束前形成決議，宣布從2013年開始實(shí)施第二承諾期，從而避免出現(xiàn)國際社會(huì)非常擔(dān)憂的在2012年之后的“后京都時(shí)代”，世界缺乏具有法律約束力的國際公約來引導(dǎo)全球低碳減排行動(dòng)的局面，這也使得一度陷入低潮的碳排放權(quán)交易得到很大的鼓舞。雖然由于受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，國際碳交易市場的碳價(jià)出現(xiàn)了低迷，但是正如英國及歐盟聯(lián)合國氣候變化框架公約咨詢機(jī)構(gòu)代表凱文·威廉姆斯所指出的，“從整體趨勢上來說，越來越多國家認(rèn)同節(jié)能減排，也愿意從事碳排放權(quán)交易促進(jìn)減排”［1］。中國的碳排放權(quán)交易還處在起步和試點(diǎn)階段，雖然已經(jīng)在多個(gè)省市開展碳排放交易試點(diǎn)，但是相關(guān)碳排放權(quán)交易法的缺失，影響了中國碳排放權(quán)交易市場的構(gòu)建和健康發(fā)展。在當(dāng)前中國環(huán)境保護(hù)和碳減排壓力巨大的背景下，中國亟需加強(qiáng)對碳排放權(quán)交易機(jī)制的法律研究，建立符合中國國情的碳排放權(quán)交易法，為中國啟動(dòng)全國性的碳交易市場以及日后實(shí)現(xiàn)與全球碳排放權(quán)交易市場的對接提供法律制度保障。

在當(dāng)前溫室氣體減排已經(jīng)成為世界潮流的背景下，作為溫室氣體的排放大國，我國的碳減排壓力巨大。雖然我國目前還沒有被要求強(qiáng)制減排，但是我國很可能在未來被要求承擔(dān)與當(dāng)前發(fā)達(dá)國家相似的強(qiáng)制碳減排義務(wù)。事實(shí)上，在最近幾次的聯(lián)合國氣候變化大會(huì)上，就有不少發(fā)達(dá)國家給中國施加壓力，無視中國還是發(fā)展中國家的事實(shí)而試圖使中國承擔(dān)發(fā)達(dá)國家才應(yīng)承擔(dān)的強(qiáng)制減排義務(wù)。最近的多哈聯(lián)合國氣候變化大會(huì)已經(jīng)達(dá)成共識，到2015年前要形成一個(gè)把各方都包括在內(nèi)的國際氣候變化條約作為《京都議訂書》的替代公約?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)壓力，中國應(yīng)該提前在法律和制度上做準(zhǔn)備，使中國能盡早適應(yīng)強(qiáng)制減排的要求，積極構(gòu)建既與國際接軌又體現(xiàn)中國國情的碳排放權(quán)交易體系，積極利用市場手段來推進(jìn)中國的溫室氣體減排。由于中國開展碳排放權(quán)交易時(shí)間較短，國內(nèi)的碳排放權(quán)交易還處于市場培育階段，還沒有積累足夠的制度和政策經(jīng)驗(yàn)，本文將積極借鑒歐盟和美國的碳排放權(quán)交易機(jī)制的法律經(jīng)驗(yàn)，希望在中外比較中，對構(gòu)建有中國特色的碳排放權(quán)交易法提出有益的建議。

二、碳交易制度的國際法基礎(chǔ)

碳排放權(quán)交易機(jī)制的主要國際法依據(jù)是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC)和《京都議定書》(Kyoto Protocol)。這兩個(gè)氣候變化條約的簽署對于推動(dòng)全球開展統(tǒng)一協(xié)作的應(yīng)對氣候變化行動(dòng)具有里程碑式的意義，也構(gòu)成了各國氣候變化立法的國際法基礎(chǔ)?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》于1992年6月在巴西召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上簽署，此公約明確提出了將大氣中溫室氣體濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到損害的水平上的目標(biāo)。

1997年通過的《京都議定書》進(jìn)一步構(gòu)建了碳排放權(quán)交易制度的國際法基礎(chǔ)，促成了碳交易市場的誕生。它是全世界第一個(gè)擁有國際法約束力、定量減少二氧化碳排放量的國際協(xié)議?！毒┒甲h定書》強(qiáng)調(diào)了市場機(jī)制在實(shí)現(xiàn)全球低成本碳減排中所起的關(guān)鍵作用，鼓勵(lì)各國積極通過市場機(jī)制來降低碳排放，它為全球通過有效合作來應(yīng)對氣候變化制定了三個(gè)靈活機(jī)制(flexibility mechanisms)，具有開創(chuàng)性地把碳排放權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蛟谑袌鲞M(jìn)行交易的有價(jià)值的商品，這三個(gè)市場機(jī)制分別是“排放權(quán)交易機(jī)制(Emissions Trading)”、“聯(lián)合履約機(jī)制(Joint Implementation)”和“清潔發(fā)展機(jī)制(Clean Development Mechanism，CDM)”。它在歷史上第一次對發(fā)達(dá)國家規(guī)定了具有法律約束力的碳減排目標(biāo)。因?yàn)椤毒┒甲h定書》的強(qiáng)制性減排的法律約束，各國的碳排放額就因此變成了稀缺的資源，也就被賦予了商品的價(jià)值屬性，可以在市場上進(jìn)行交易［2］。根據(jù)《京都議定書》第17款的定義［3］，排放權(quán)交易機(jī)制允許簽約國把盈余的碳排放額賣給其它用完碳排放額的國家，這樣碳就像其它商品一樣可以被買賣，而碳排放權(quán)進(jìn)行交易的平臺就被稱為“碳市場”。

三、中國碳排放權(quán)交易市場現(xiàn)狀

雖然中國是全球最大的CDM項(xiàng)目供應(yīng)國，但是中國在國際碳市場的參與程度和地位仍然較低。中國的碳排放權(quán)交易市場存在著缺乏法律保障的尷尬局面，正如國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員周宏春所指出的，“中國碳排放權(quán)交易合法性急需解決”［4］。雖然我國近年來也頒布了一系列應(yīng)對氣候變化的溫室氣體減排方案，但是缺少國家層面的氣候變化法來規(guī)范和約束碳排放權(quán)交易，造成溫室氣體減排領(lǐng)域的法律責(zé)任不明確、碳減排的法律監(jiān)管機(jī)制缺失、碳商品的交易規(guī)則和程度缺乏法律定義和保障等一系列法律問題。

(一)排放權(quán)市場不健全

目前，我國還未形成健全的碳排放權(quán)交易市場，我國的碳市場交易還僅僅集中在CDM項(xiàng)目上，缺乏其它碳金融衍生產(chǎn)品，也未能與國際碳排放權(quán)交易二級市場對接，缺乏有效的措施來刺激企業(yè)參與碳排放權(quán)交易。雖然中國從2008年開始相繼建立了上海環(huán)境能源交易所、北京環(huán)境交易所和天津排放權(quán)交易所，積極推進(jìn)自愿碳交易市場的試點(diǎn)，并且在這三大龍頭交易機(jī)構(gòu)的示范帶動(dòng)下在廣州、大連、武漢、杭州、昆明等地紛紛建立環(huán)境權(quán)交易所，但是這些交易所往往存在著“有場無市”的尷尬局面。由于我國企業(yè)不能直接將碳排放額出售到國際市場，而是需要通過國際碳基金等中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入到國際碳市場，碳定價(jià)權(quán)由國際性的碳交易所掌控，造成我國企業(yè)的碳交易成本高、碳交易地位不對等、信息不對稱、碳交易風(fēng)險(xiǎn)大［5］。為扭轉(zhuǎn)當(dāng)前我國在國際碳交易中的不利地位，保護(hù)我國企業(yè)的正當(dāng)利益，改變我國國內(nèi)碳交易市場“有場無市”的局面，我國亟需通過立法明確碳排放權(quán)的權(quán)利屬性，推進(jìn)國內(nèi)碳排放權(quán)交易市場的法律制度建設(shè)，建立國內(nèi)碳排放權(quán)價(jià)格機(jī)制，制定相關(guān)政策法規(guī)來規(guī)制碳交易市場、防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，以實(shí)現(xiàn)利用碳排放權(quán)交易這一市場手段實(shí)現(xiàn)溫室氣體低成本減排的績效。

(二)碳交易體系的法律現(xiàn)狀

自從中國把低碳減排作為基本國策納入到國家可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃中，我國陸續(xù)出臺了一些應(yīng)對氣候變化的宏觀法律政策。中國政府近年來頒布的溫室氣體減排方案包括:2007年的《中國應(yīng)對氣候變化國家方案》、2011年的《中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書以及2011年的《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》等。這些政策規(guī)定為中國碳排放權(quán)交易立法做了有益的法律制度準(zhǔn)備，也提高了整個(gè)社會(huì)對碳排放權(quán)交易市場的認(rèn)知度，為建設(shè)全國性的碳交易市場做了有益的思想認(rèn)識準(zhǔn)備。然而應(yīng)該看到的是，這些政策規(guī)定還只是一個(gè)開始，仍然只是停留在政策層面的規(guī)范性文件，缺乏法律權(quán)威性和約束性，而且這些政策規(guī)定都過于籠統(tǒng)抽象、又不全面，可操作性差，缺乏法律細(xì)則規(guī)定碳排放權(quán)交易體系如何運(yùn)行，也沒有明晰相關(guān)法律主客體的權(quán)利和責(zé)任。這些都說明中國缺乏碳交易市場運(yùn)行所必須的立法基礎(chǔ)，中國亟需推進(jìn)碳排放權(quán)立法來改變當(dāng)前碳排放權(quán)交易體系缺乏法律保障的被動(dòng)局面。正如一些學(xué)者所指出的碳排放權(quán)交易的特殊性使得碳交易市場是一個(gè)完全依靠法律政策促成的外部性市場，所以有效的碳交易立法和實(shí)施是保證其健康運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展的必要條件［6］。

四、歐美碳交易法實(shí)踐和借鑒

歐盟和美國的碳排放權(quán)交易體系無疑是世界上最成功的案例，雖然它們采用不同的運(yùn)作模式，但是都取得了較好的實(shí)踐效果，在許多法律政策方面是“同中有異”、“異中有同”，值得中國在比較中汲取各自的長處以學(xué)習(xí)借鑒。歐盟和美國碳交易體系的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都證明堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和良好的法制環(huán)境是確保碳排放權(quán)交易市場成功的必要條件，我國應(yīng)積極學(xué)習(xí)國外碳交易立法和實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，創(chuàng)建既與國際接軌又體現(xiàn)中國特色的碳交易法。

(一)歐盟

歐盟的碳排放交易市場建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在世界的前列，已經(jīng)發(fā)展為全球最大的碳交易市場。事實(shí)上歐盟排放權(quán)交易機(jī)制(Emissions Trading Scheme，ETS)能夠使歐盟每年都節(jié)省相當(dāng)于31-39億歐元的碳排放從而順利達(dá)到《京都議定書》所規(guī)定的碳減排目標(biāo)［7］。歐盟在多年實(shí)踐的基礎(chǔ)上更是發(fā)展出了一系列相對成熟和完善的碳排放權(quán)交易法，非常值得中國借鑒。歐盟ETS在實(shí)踐和理論界都得到了非常多的關(guān)注，一些研究從法律和經(jīng)濟(jì)的角度探討歐盟碳交易機(jī)制的特點(diǎn)(如Kruger，Oates and Pizer［8］， 2007;Ellerman，Convery and Perthuis［9］， 2010; Ellerman［10］， 2013;OECD［11］，2011)，還有不少研究關(guān)注歐盟碳交易市場的減排有效性(如 Rogge，Schneider and Hoffmann［12］， 2011;Clo，Battles and Zoppoli［13］，2013)。本章節(jié)將在綜合最新研究成果的基礎(chǔ)上，積極探討歐盟ETS法律框架的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，希望為中國的碳交易市場法的構(gòu)建進(jìn)言獻(xiàn)策。

為了幫助歐盟成員國實(shí)現(xiàn)《京都議定書》的減排要求，歐盟建立了全球第一個(gè)具有公法約束力的碳排放權(quán)交易機(jī)制，歐盟碳交易體系于2005年試行并在2008年正式運(yùn)行。歐盟碳交易體系屬于總量控制(cap-and-trade)，總量控制交易模式是指政府管理者設(shè)定一個(gè)國家或地區(qū)溫室氣體的排放總量，在以這個(gè)提前設(shè)定的碳排放總量為上限的前提下，各排放源企業(yè)通過交易的方式相互調(diào)劑溫室氣體排放量，實(shí)現(xiàn)整個(gè)區(qū)域的低成本減排［14］。歐盟碳交易體系屬于強(qiáng)制性碳減排體系，它按照公平原則和透明程序?qū)⑻寂欧蓬~分配給成員國再由成員國分給相關(guān)企業(yè)，歐盟碳排放權(quán)交易體系采用多種碳交易方式包括現(xiàn)貨交易、期貨交易和期權(quán)交易。

歐盟委員會(huì)頒布的旨在規(guī)范碳排放交易的指令性法律文件(Directive)，構(gòu)成了歐盟碳交易體系的基礎(chǔ)性法律文件，這些法律文件規(guī)定了歐盟成員國在碳交易體系中所要遵照的共同標(biāo)準(zhǔn)和遵循的程序，各成員國所制定的碳排放量和碳排放權(quán)分配方案都需要經(jīng)過歐盟委員會(huì)批準(zhǔn)才能生效。比如，2003年頒布的Directive2003/87/EC宣告了歐盟ETS的建立，并且規(guī)定了歐盟碳交易市場所涵蓋的強(qiáng)制減排行業(yè)，2008年的 Directive2008/101/EC將航空業(yè)也納入到歐盟ETS的強(qiáng)制減排范圍，2009年頒布的法律指令文件Directive2009/29/EC進(jìn)一步完善了整個(gè)歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制［15］。

1.歐盟碳排放權(quán)交易體系的經(jīng)驗(yàn)

(1)碳交易體系分段式實(shí)施方案

考慮到實(shí)施過程中可能遇到的各種復(fù)雜情況，為了降低碳交易體系推行的阻力，歐盟ETS的實(shí)施采取分階段式的逐步推進(jìn)(參見Perdan and Azapagic［16］，2011)。第一階段(Phase 1)是從 2005到2007年的試驗(yàn)階段，此階段的主要任務(wù)是搭建碳排放權(quán)交易市場的框架以及積累碳交易體系運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)，為以后碳交易體系的正式運(yùn)行奠定實(shí)踐基礎(chǔ)，在這個(gè)試驗(yàn)階段，碳交易對象氣體只包括二氧化碳，而且只有高能源消耗產(chǎn)業(yè)被納入到碳交易體系中。第二階段(Phase 2)也即是《京都議定書》的第一個(gè)承諾減排時(shí)間(2008到2012年)，在這一階段其它五種溫室氣體也被逐步包括為碳交易對象氣體，更多的行業(yè)和企業(yè)被納入到ETS中。這一階段碳交易體系的成功運(yùn)行，保證了歐盟順利實(shí)現(xiàn)《京都議定書》的強(qiáng)制減排目標(biāo)。第三階段(Phase 3)是從2013到2020年，在這一階段歐盟ETS將更加成熟，更多的企業(yè)將加入到碳交易市場。根據(jù)2009年的EU ETS指令性法律文件Directive 2009/29/EC［17］的要求，歐盟將在這一階段逐步從前兩階段的免費(fèi)分配碳排放權(quán)過渡到拍賣碳排放權(quán)，并且在這一階段結(jié)束時(shí)，歐盟需要實(shí)現(xiàn)到2020年其碳排放要比1990年降低20%的目標(biāo)。

(2)集中管理與分權(quán)化治理相結(jié)合模式

正如 Skj?rseth and Wettestad(2010)［18］所概括的，歐盟能在短短幾年時(shí)間就建立了全球第一個(gè)跨國家的碳排放權(quán)交易市場，其中一個(gè)重要的成功經(jīng)驗(yàn)就是歐盟ETS采取的集中與分權(quán)治理相結(jié)合的管理模式(harmonized and centralized system)。這種管理模式在確保了碳交易體系的統(tǒng)一性和高效率的基礎(chǔ)上，又增加了靈活性和可操作性，大大提高了ETS在歐盟各國的認(rèn)可度。歐盟ETS涵蓋27個(gè)歐盟主權(quán)國家，具有“跨國家”(supranational)的、多管理層次(multi-level governance)的特點(diǎn)。歐盟成員國由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、低碳科技水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、金融市場發(fā)展程度以及政策制度等方面都存在著較大差別，這就要求歐盟ETS在管理上不能搞“一刀切”，而是需要?dú)W盟在集中推行碳減排計(jì)劃的同時(shí)，也充分考慮到不同成員國的特點(diǎn)和差異性，在集中管理的同時(shí)采用分權(quán)化治理，給予成員國較大的碳交易管理自主權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)歐盟和成員國利益的有效平衡和兼顧。

歐盟碳交易分權(quán)管理思想具體體現(xiàn)在碳排放總量的設(shè)定、分配和碳排放權(quán)交易的登記和監(jiān)督等方面。在歐盟委員會(huì)的碳排放總量的設(shè)定上，先由歐盟成員國評估本國的碳排放總量，然后匯總到歐盟碳交易委員會(huì)形成歐盟的總碳排放量;在碳排放權(quán)的分配上，也充分尊重成員國的自主權(quán)，碳排放額由歐盟委員會(huì)分配到各成員國，然后由成員國根據(jù)本國國情自行決定如何在企業(yè)和行業(yè)間分配這些碳排放額;而各成員國企業(yè)的碳排放權(quán)交易的登記、交易、監(jiān)督等具體碳交易流程也都是由各成員國進(jìn)行管理的。

歐盟ETS的這一集中與分散相結(jié)合的管理經(jīng)驗(yàn)非常值得中國借鑒。我國幅員遼闊，地區(qū)經(jīng)濟(jì)和科技水平存在著非常大的差異性，各省市的碳排放現(xiàn)狀也存在很大不同，這就使得單純的碳交易集中管理的模式不適合中國的國情，容易在地方產(chǎn)生阻力，阻遏全國性碳交易市場體系的建立和推進(jìn)。我國也應(yīng)采取歐盟這種中央集中管理與地方分權(quán)管理相輔相成的管理模式，在碳排放總量的確定、碳排放權(quán)的分配以及碳交易過程的管理和監(jiān)督等方面賦予地方政府較大的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，兼顧中央和地方利益的平衡。

(3)開放兼容性特點(diǎn)

歐盟ETS的一大先進(jìn)性是其開放性和兼容性，它并不局限于歐盟國家間的碳交易，還積極與國際上其它碳排放權(quán)交易體系實(shí)行對接，容許歐盟ETS中的企業(yè)在一定限度內(nèi)使用歐盟ETS外的碳減排額度(包括CDM的碳減排額度和聯(lián)合執(zhí)行項(xiàng)目的減排單位)。這一開放性特點(diǎn)，使得歐盟在國際碳交易市場上享有較大的話語權(quán)，對于國際碳市場的碳價(jià)格有較大的影響力，有利于維護(hù)其成員國企業(yè)的利益，提高歐盟在國際氣候變化談判中的地位。

中國當(dāng)前的碳交易體系與國際碳交易市場存在著嚴(yán)重脫節(jié)，在國際碳市場上往往沒有話語權(quán)，在國際碳交易價(jià)值鏈中也處于最低端。為了改變我國在國際碳市場的被動(dòng)局面，我國在建立碳排放權(quán)交易體系的時(shí)候就要充分考慮到中國碳交易市場的國際性特點(diǎn)，積極實(shí)現(xiàn)與國際大型碳交易市場的對接，采用國際上認(rèn)可的碳市場運(yùn)作法則，開發(fā)與全球主要的二級碳市場對等的碳商品，以便于我國碳市場金融產(chǎn)品在國際市場上的流通及獲得認(rèn)可，使我國在未來碳排放權(quán)交易市場的發(fā)展中占據(jù)主動(dòng)地位。

值得一提的是，現(xiàn)在一些歐盟ETS的專家已經(jīng)開始積極探討歐盟ETS與全球其它主要碳交易市場的對接，以及在此基礎(chǔ)上建立全球統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場(Global ETS)的可能性(如Anger，2008［19］;Perdan and Azapagic［20］，2011)。雖然由于各國政治、經(jīng)濟(jì)利益的不同，以及缺乏一個(gè)凌駕于各國政府之上的ETS管理機(jī)構(gòu)，這種世界性的碳排放權(quán)交易機(jī)制的建立在實(shí)踐中可能困難重重。然而這也反映出，全球主要碳交易市場的逐步相互連接和開放是未來國際碳市場的發(fā)展趨勢。這就要求我國應(yīng)該順應(yīng)這樣的大形勢，在碳交易機(jī)制建立之初就具備與國際主要碳市場對接的開放性和兼容性，為未來可能的全球一體化碳交易市場做制度和法律上的準(zhǔn)備。

(4)歐盟碳交易市場的教訓(xùn)

回顧歐盟ETS從2005到2012年的運(yùn)行情況，雖然歐盟ETS取得了令人鼓舞的環(huán)境減排效應(yīng)(參見 Daskalakis［21］，2013)，然而在實(shí)施的過程中也有一些教訓(xùn)值得其它國家反思注意。首先是碳排放權(quán)價(jià)格波動(dòng)過大。在歐盟碳交易市場的第一階段，碳商品價(jià)格的波動(dòng)主要是排放權(quán)的過量分配造成的，一些批評者(如 Sandbag［22］，2010)指出過量的排放權(quán)分配額使得歐盟的碳排放上限(emissions cap)失去了對歐盟碳排放總量的應(yīng)有的限制作用。第二階段碳價(jià)格的低迷主要是受到全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的負(fù)面影響，而且2012年之后的《京都議定書》的前景不確定性，也使得不少歐盟企業(yè)采取一種觀望的態(tài)度，許多企業(yè)因此減緩了它們低碳技術(shù)投資的步伐，它們參與碳排放權(quán)交易的積極性也受到了打擊。雖然歐盟已經(jīng)積極采取措施來穩(wěn)定碳交易市場(參見 De Cian and Tavoni［23］，2012)，2013 以后的碳價(jià)格前景也不容樂觀。正如 Clo et al［24］(2013)所分析的，由于歐盟碳交易市場前兩個(gè)階段的過剩的碳排放權(quán)(surplus of allowances)會(huì)轉(zhuǎn)移到第三個(gè)階段(2013-2020)的碳市場繼續(xù)交易，同時(shí)受到2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)量下降造成對碳排放權(quán)的需求也相應(yīng)降低，這就使得未來的碳價(jià)會(huì)低于預(yù)期值，這一現(xiàn)象又會(huì)潛在增加歐洲實(shí)現(xiàn)其2050年減排目標(biāo)(the EU Decarbonisation Roadmap 2050)的成本(參見 Hübler and L?schel［25］，2013)。

其次，ETS另一個(gè)被批評的地方是其機(jī)制運(yùn)行信息的公開度和透明度不夠(inadequate transparency of the monitoring system)。盡管ETS網(wǎng)上也公開了一些信息，但是關(guān)于歐盟ETS的具體碳排放權(quán)交易信息的缺失影響了ETS的公信度，也引起了公眾對于整個(gè)機(jī)制運(yùn)行效率的質(zhì)疑。這種信息不夠公開的情況與歐盟碳交易法的精神相違背，事實(shí)上歐盟 Directive2003/4［26］明確規(guī)定 EU ETS有義務(wù)向公眾公開環(huán)境方面的信息，包括碳排放權(quán)交易的信息。碳市場信息的公開透明一方面有利于公眾對歐盟ETS進(jìn)行監(jiān)督，另一方面也有利于對歐盟ETS開展專項(xiàng)研究并在此基礎(chǔ)上對未來歐盟ETS的完善提出有益的政策建議。

(二)美國碳排放權(quán)交易體系的法律制度經(jīng)驗(yàn)

美國在國際碳減排行動(dòng)中表現(xiàn)消極，它甚至在2001年單方面退出了《京都議定書》，但是美國對國內(nèi)的碳交易市場建設(shè)態(tài)度積極，在許多區(qū)域建立了“限額-交易(Cap-and-trade)”型碳排放權(quán)交易體系，并且創(chuàng)立了全球四大溫室氣體交易所之一的芝加哥氣候交易所，其豐富的碳排放權(quán)交易法律制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為我國的碳交易立法提供了有益的參考。

在法律方面，雖然美國還沒有出臺聯(lián)邦碳排放權(quán)交易法，但是美國頒布了一系列法規(guī)來應(yīng)對氣候變化，例如1990年修訂的《清潔空氣法》(The Clean Air Act Amendment)、2007年的《氣候管理和創(chuàng)新法》(Climate Stewardship and Innovation Act)、2007年的《氣候管理法》(Climate Stewardship Act)、2007年的《減緩全球變暖法》(Global Warming Reduction Act)、2009年的《清潔能源與安全法》和2010年的《美國電力法》(American Power Act)。這些法律規(guī)定為美國的溫室氣體減排設(shè)定了階段性的減排目標(biāo)，為美國最終形成國家層面的碳排放權(quán)交易法奠定了良好的法律基礎(chǔ)。比如，美國2009年的《清潔能源與安全法》以及2010年的《美國電力法》形成了美國碳交易市場價(jià)格規(guī)制的法律制度基礎(chǔ)，用法律手段來防范和規(guī)避碳市場中可能的碳交易風(fēng)險(xiǎn)，在充分運(yùn)用碳交易價(jià)格的杠桿作用的基礎(chǔ)上，利用法律權(quán)利的合理干預(yù)，糾正碳市場失靈，促進(jìn)氣候變化中公共利益的實(shí)現(xiàn)。這些法律對我國建立有中國特色的碳交易法有積極的借鑒作用。

除了美國聯(lián)邦層面的政策規(guī)定，美國的許多州都頒布了州級法律來規(guī)制碳排放權(quán)交易，這些州級法律雖然只是地區(qū)性的法律體系，但是這些法案的視角都是全國甚至是全球范圍的碳排放權(quán)交易，并考慮到與其它現(xiàn)行法律的兼容性。由于州層面的碳交易法在通過時(shí)受到的政治阻力遠(yuǎn)小于聯(lián)邦層面的法律，所以它們在法律規(guī)定上往往更具有前瞻性，在利用市場手段開展低碳減排方面的力度更大，對于美國國家層面的碳交易法律起到了試點(diǎn)作用，在已通過的地區(qū)性碳交易法律中以2006年加利福尼亞州的《全球氣候變暖解決法案》最具影響力。

無論是聯(lián)邦層面的還是地區(qū)性的，美國應(yīng)對氣候變化法的一大先進(jìn)性體現(xiàn)在其條款的細(xì)致和可操作性強(qiáng)，而我國的環(huán)保法條過粗，一定程度影響了法律的執(zhí)行性和可操作性，也就最終影響了法律的實(shí)效性。比如在談到如何依靠法律來治理霧霾天氣時(shí)，全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)商會(huì)秘書長駱建華［27］講了這樣一段引人深思的話:“相比較美國《清潔空氣法》，中國的《大氣污染防治法》過于簡單粗糙，美國《清潔空氣法》約60萬字，270個(gè)條款，而中國的《大氣污染防治法》僅8500字，66個(gè)條款，僅僅15頁紙的法律怎能控制住蔓延整個(gè)東部的霧霾?”這是我國在制定碳排放權(quán)交易法中需要認(rèn)真思索的問題，當(dāng)然法條過于細(xì)致會(huì)影響整個(gè)法案的“提綱挈領(lǐng)”性和涵蓋內(nèi)容的廣度，所以我國的碳交易立法應(yīng)該把握“粗中有細(xì)”的原則，使碳市場交易真正能“有法可依”，同時(shí)我們也需要像美國一樣有一個(gè)動(dòng)態(tài)的視角，不斷在實(shí)踐的基礎(chǔ)上豐富完善原有的法律條文，并出臺配套的解釋性政策規(guī)定。

美國的溫室氣體減排體系體現(xiàn)了多層次的格局特點(diǎn)，它還沒有形成像歐盟ETS一樣的美聯(lián)邦層面的統(tǒng)一的強(qiáng)制性碳排放權(quán)交易體系，而是多種碳交易模式并存，以適應(yīng)不同的碳交易要求。美國當(dāng)前最具有代表性和影響力的碳排放權(quán)交易平臺包括:區(qū)域溫室氣體倡議、西部氣候倡議、氣候行動(dòng)儲備和芝加哥氣候交易所。按交易模式區(qū)分，這些碳交易體系中，既有自愿減排碳交易模式，又有強(qiáng)制性碳交易體系;從范圍上講，既有面向全國企業(yè)的，也有區(qū)域性的。美國碳交易體系的這種多層次和多樣性，有利于提高整個(gè)社會(huì)對碳交易制度的認(rèn)可，給予企業(yè)更多的選擇和過渡時(shí)間，有利于兼顧不同地區(qū)和產(chǎn)業(yè)間碳減排現(xiàn)狀的差異性，從而較平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)向全國性的強(qiáng)制性碳排放權(quán)交易體制的過渡，也有利于美國在州碳交易法的實(shí)踐基礎(chǔ)上最終建立聯(lián)邦碳交易法。這對于我國從以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的自愿減排交易體系向強(qiáng)制性碳交易體系過渡，從區(qū)域性碳交易所向全國性統(tǒng)一市場的邁進(jìn)，很有法律政策上的啟發(fā)作用。

1.區(qū)域溫室氣體倡議(RGGI)

2005年由美國7個(gè)州(后來擴(kuò)展為9個(gè)州)組成了美國第一個(gè)以市場為基礎(chǔ)的強(qiáng)制性“限額-交易”型區(qū)域碳減排體系，即區(qū)域溫室氣體倡議(Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI)，RGGI 從2008年開始正式運(yùn)行。以三年為一個(gè)運(yùn)行周期，這個(gè)碳交易體系只針對電力部門，而且參加碳交易的氣體只有二氧化碳，這一體系的一大特點(diǎn)是碳排放額幾乎全部通過拍賣方式出售，并把拍賣所得轉(zhuǎn)投到清潔能源、可再生能源以及提高能源利用率的公共事業(yè)項(xiàng)目和綠色經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，它的運(yùn)作方式為世界碳排放權(quán)初始分配提供重要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)［28］。RGGI在法律政策上，制定了詳細(xì)的交易基本規(guī)則，對碳排放權(quán)交易的法律要素包括碳排放額分配、配額交易、履約核查、排放額檢測記錄等進(jìn)行了科學(xué)完整的設(shè)計(jì)。在2013年2月，RGGI頒布了 Updated Model Rule［29］來完善原有的運(yùn)作機(jī)制，要求各參與州遵循本州的法律程序把Updated Model Rule修訂的內(nèi)容反映到本州的二氧化碳排放權(quán)交易法規(guī)中(CO2Budget Trading Programs Regulations)，完善的內(nèi)容包括降低原來設(shè)置過高的地區(qū)碳排放上限以體現(xiàn)整個(gè)地區(qū)真實(shí)的二氧化碳排放水平。一些學(xué)者(如Hepburn［30］，2007)認(rèn)為，與免費(fèi)分配碳排放權(quán)的方式相比，RGGI采取的二氧化碳排放權(quán)拍賣形式更有利于刺激碳減排。短短幾年內(nèi)，RGGI已經(jīng)發(fā)展成為北美最重要的碳排放權(quán)交易市場，并在第一個(gè)三年運(yùn)行期(2009-2012)給這10個(gè)州帶來了高達(dá)16億美元的凈經(jīng)濟(jì)增長值(economic value added)以及為這一地區(qū)減少了至少相當(dāng)于1200萬噸二氧化碳的排放量［31］，RGGI取得令人鼓舞的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益背后的一個(gè)重要原因是它有美國聯(lián)邦碳法律政策的堅(jiān)實(shí)保障(federal carbon regulation)，這也再次凸顯了法律基礎(chǔ)對于碳排放權(quán)交易市場健康發(fā)展的關(guān)鍵作用［32］。

除此之外，正如 Hibbard and Tierney［33］(2011)所概括的，RGGI在設(shè)計(jì)和運(yùn)行上也有一些成功經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)。首先，RGGI努力在最短的時(shí)間內(nèi)把碳排放權(quán)的拍賣所得(auction proceeds)轉(zhuǎn)投到促進(jìn)可持續(xù)能源發(fā)展的公共事業(yè)和清潔經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目中，縮短了RGGI成本出現(xiàn)和環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生的時(shí)間差，這使得RGGI能在較短時(shí)間發(fā)揮低碳減排和促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐G色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效應(yīng)。其次，通過把碳排放權(quán)拍賣的收益轉(zhuǎn)投到清潔能源開發(fā)、提高能源利用率的項(xiàng)目和當(dāng)?shù)鼐G色經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，RGGI有益于造福當(dāng)?shù)鼐用?，降低居民的能源使用成本。綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還可以為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，通過這種良性循環(huán)，RGGI實(shí)現(xiàn)了環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙重增值。再者，RGGI在信息公開透明方面也為其它碳交易機(jī)制做出了表率。比如，RGGI向公眾公開拍賣權(quán)收益如何轉(zhuǎn)投到節(jié)能減排項(xiàng)目的具體信息，這樣的舉措提高了RGGI的社會(huì)公信度，增強(qiáng)了公眾對碳排放權(quán)交易機(jī)制的信心。最后，RGGI采用標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)(standardized data)來收集、記錄、整理、評估機(jī)制運(yùn)行的情況以及拍賣收益的投資使用情況，這有利于RGGI管委會(huì)本身和外界利用這些標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)開展相關(guān)研究，以推動(dòng)RGGI的不斷完善和發(fā)展。

2.西部氣候倡議(WCI)

西部氣候倡議(Western Climate Initiative，WCI)最早由美國的5個(gè)州在2007年成立，其目的是要通過市場手段實(shí)現(xiàn)區(qū)域的溫室氣體減排目標(biāo)，它與RGGI一樣采用的是“限額-交易”型碳排放權(quán)交易模式［34］。WCI是美國第一個(gè)跨國的地區(qū)碳排放權(quán)交易平臺(包括美國和加拿大的州和省)，它涵蓋了多個(gè)行業(yè)而非僅僅面向電力部門，并設(shè)有專門的管理委員會(huì)來監(jiān)督碳交易體系的運(yùn)行，其管委會(huì)成員由各參與州(省)派駐的代表組成，WCI實(shí)行嚴(yán)格的強(qiáng)制報(bào)告制度，在排放額的分配上兼顧各行業(yè)的實(shí)際需求［35］。

2008年WCI頒布了建立限額交易型地區(qū)碳排放權(quán)交易機(jī)制的建議案(Design Recommendations for the WCI Regional Cap-and-Trade Program)，要求各參與州(省)根據(jù)建議案在其區(qū)域內(nèi)實(shí)行排放權(quán)交易機(jī)制。WCI在2010年對此建議案進(jìn)行了修訂，頒布了更為詳細(xì)的區(qū)域排放權(quán)交易機(jī)制運(yùn)行方案(Design for the WCI Regional Program)，目標(biāo)是要到2020年實(shí)現(xiàn)該區(qū)域的碳排放量與2005年水平相比下降15%。它將分階段實(shí)施，WCI被認(rèn)為是美國至今設(shè)計(jì)最全面的碳交易機(jī)制，如果能在2015年全面實(shí)施，它將涵蓋參與州(省)的90%的碳排放量［36］。

盡管WCI有非常積極的地區(qū)減排決心，它的運(yùn)作機(jī)制本身也有很多可圈可點(diǎn)的地方，比如WCI的一大優(yōu)點(diǎn)是它在設(shè)計(jì)上充分考慮到與其它美國和加拿大的區(qū)域性碳減排交易機(jī)制的兼容性，它甚至被一些人認(rèn)為是美國國家級碳交易市場的有益嘗試，然而由于缺乏相應(yīng)的州碳排放權(quán)交易立法支撐以及2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)的負(fù)面影響，WCI的發(fā)展現(xiàn)狀并不理想。事實(shí)上到2011年底，除了加利福尼亞州，美國的其它6個(gè)州都退出了WCI，只剩下加州和加拿大的4個(gè)省留在這個(gè)區(qū)域性的氣候協(xié)議中。由于政治和經(jīng)濟(jì)原因，美國的這6個(gè)州都沒有通過在州內(nèi)開展限額交易型碳排放權(quán)交易的法案，這對于WCI的運(yùn)行和發(fā)展是一個(gè)很大的挫折。這也再次引起了美國關(guān)于建立全國性的強(qiáng)制碳排放權(quán)交易機(jī)制的爭論，正如前猶他州的州長Jon Huntsman［37］所指出的，地區(qū)性的強(qiáng)制碳排放權(quán)交易機(jī)制很難持久。所以美國需要進(jìn)行聯(lián)邦層面的碳排放權(quán)交易立法，并在此基礎(chǔ)上建立全國性的碳交易市場。然而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)卻是必然充滿挑戰(zhàn)和困難的。

3.氣候行動(dòng)儲備(CAR)

氣候行動(dòng)儲備(Climate Action Reserve，CAR)于2009年啟動(dòng)，是基于碳減排項(xiàng)目的碳抵消交易市場(domestic offsets market)，其目標(biāo)是要涵蓋整個(gè)北美，包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)和交通業(yè)部門的400多個(gè)企業(yè)，它也是美國第一個(gè)根據(jù)自愿減排標(biāo)準(zhǔn)建立的碳減排體系。CAR力圖打造一個(gè)高質(zhì)量的登記、跟蹤抵消溫室氣體的碳排放權(quán)交易體系，并制定了可量化和核查的碳減排標(biāo)準(zhǔn)。它監(jiān)督獨(dú)立的碳核證機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)頒發(fā)、跟蹤項(xiàng)目的碳排放額，及時(shí)發(fā)布碳排放額信息，公開透明地檢測碳交易全程［38］。

要成為CAR的注冊溫室氣體減排項(xiàng)目并成功獲得碳排放抵消額(offset credits)，就必須要達(dá)到CAR制定的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，即這些碳減排項(xiàng)目必須帶來真正的(real)、永久的(permanent)、可核證的(verifiable)、和額外的(additional)溫室氣體減排，這些標(biāo)準(zhǔn)與《京都議定書》的國際碳交易市場所采用的標(biāo)準(zhǔn)是一致的［39］。CAR的一個(gè)很值得借鑒的做法是，它為所有頒發(fā)的碳排放信用額都指定獨(dú)一無二的序列號(unique serial numbers)。這樣做可以有效地避免碳排放信用額的重復(fù)頒發(fā)和使用，而且也可以讓買家放心，一旦某個(gè)碳減排項(xiàng)目結(jié)束后，項(xiàng)目所產(chǎn)生的碳信用額是不會(huì)被轉(zhuǎn)賣和重復(fù)使用的，這就能確保碳減排項(xiàng)目帶來的碳減排效應(yīng)是真實(shí)的、永久的。而且所有的碳減排項(xiàng)目信息公眾都可以在CAR系統(tǒng)中查詢到，CAR在信息公開方面無疑為其它碳交易市場樹立了榜樣。

4.芝加哥氣候交易所(CCX)

芝加哥氣候交易所(Chicago Climate Exchange，CCX)于2000年創(chuàng)建，從2003年開始正式運(yùn)營，是全球自愿碳減排交易體系的代表，它開創(chuàng)了世界上第一個(gè)限額交易型碳交易市場，也是北美地區(qū)唯一交易6種溫室氣體的交易平臺。CCX成員需要作出自愿但是具有法律約束力的減排承諾，所有成員的基礎(chǔ)年排放量(baseline annual emissions data)都要經(jīng)過專門的金融工業(yè)管理機(jī)構(gòu)(Financial Industry Regulatory Authority，F(xiàn)INRA)的核證，然后CCX會(huì)根據(jù)成員的年基礎(chǔ)碳排放數(shù)值和當(dāng)年CCX的碳減排目標(biāo)，給成員分配它們的年溫室氣體排放額，在CCX系統(tǒng)中碳排放額被稱作碳金融工具(Carbon Financial Instrument，CFI)［40］。原則上，CCX成員在第一階段(2003-2006年)的年溫室氣體排放要比它們的基礎(chǔ)碳排放量減少4%，而在第二階段(2007-2010年)，成員的溫室氣體排放量要比基礎(chǔ)值降低6%。如果成員企業(yè)的溫室氣體排放量超過了CCX設(shè)定的年碳排放量，就需要用往年剩余的碳排放額CFI，或是在CCX碳交易市場上向其它有盈余排放額的企業(yè)購買;而那些達(dá)到減排目標(biāo)的成員，就可以把盈余部分的碳排放權(quán)放到交易所出賣或存儲［41］。

然而與RGGI等區(qū)域性的碳交易體系有州政府的立法支持不同，CCX的碳排放權(quán)交易缺少美國國家層面的立法支撐，所以雖然CCX是最早開展的碳交易市場，但是RGGI的碳排放額很快就超過CCX很多倍。法律政策的不明晰嚴(yán)重影響了CCX成員企業(yè)的碳交易信心，也最終導(dǎo)致CCX在2010年底結(jié)束了碳排放額交易(參見New York Times［42］，2011)。正如美國 CNN Money 新聞［43］所分析的，缺乏立法支持是CCX被迫關(guān)閉限額-交易型碳交易市場的主要原因。這個(gè)教訓(xùn)再次凸顯了碳交易立法對于抑制碳市場的負(fù)外部性和提高社會(huì)對碳交易認(rèn)可度的重要性，也再次提醒我們基于碳商品的特殊性，碳市場是一個(gè)必須依靠法律政策支撐才能確保其健康發(fā)展的市場。

五、構(gòu)建有中國特色碳排放權(quán)交易法的法律原則和要素

(一)中國碳排放權(quán)交易法的立法原則

1.逐步推進(jìn)原則

由于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地區(qū)間的碳排放現(xiàn)狀有很大差別，在碳排放權(quán)交易的立法和實(shí)施過程中應(yīng)該遵循循序漸進(jìn)的原則。比如可以先在一些市場條件相對成熟的區(qū)域，建立碳交易區(qū)域市場，在積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)而建立全國性的碳交易市場。

逐步推進(jìn)的原則還應(yīng)體現(xiàn)在中國碳交易市場的建設(shè)進(jìn)程上，由于碳交易體系的構(gòu)建是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，受到一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科技發(fā)展水平、法律制度建設(shè)等多種因素的制約影響，所以從自愿減排市場向強(qiáng)制性碳排放權(quán)交易機(jī)制的過渡只能是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。具體到碳交易制度的立法，就要體現(xiàn)出彈性、包容性和漸進(jìn)性的特點(diǎn)，在中國碳交易市場建設(shè)初期的自愿減排市場階段，實(shí)施符合自愿減排市場要求的碳交易法，然后過渡到自愿減排的強(qiáng)制性履約市場減排法，最后啟動(dòng)全國范圍的強(qiáng)制性碳排放權(quán)交易法。

2.激勵(lì)與懲治相輔相成原則

我國在碳排放交易立法中應(yīng)該遵循激勵(lì)與懲治相結(jié)合的原則。由于我國碳排放權(quán)交易剛起步，企業(yè)對碳交易市場重要性的認(rèn)識還有待提高，對于那些積極主動(dòng)參加碳排放權(quán)交易體系的企業(yè)，我們應(yīng)該給予獎(jiǎng)勵(lì)以鼓勵(lì)更多的企業(yè)開展低碳減排行動(dòng)。具體的獎(jiǎng)勵(lì)措施可以是多種形式的，比如國家在稅收上對于自主加入碳排放權(quán)交易體系的企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)減免，對于因?yàn)榉e極減排而影響經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)償。在碳排放權(quán)的分配上，較早加入碳排放權(quán)交易體系的企業(yè)，應(yīng)該分得更多的免費(fèi)碳排放額，而對于晚加入的企業(yè)則應(yīng)相應(yīng)減少所分得的免費(fèi)碳排放額。同時(shí)實(shí)行嚴(yán)格的強(qiáng)制報(bào)告制度，對于提供虛假碳減排信息的企業(yè)要予以經(jīng)濟(jì)制裁和行政處罰，以樹立法律的權(quán)威性，確保法律的約束力和執(zhí)行力。

3.集中與分散相結(jié)合的原則

中國的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀以及碳排放分布的地區(qū)性差異，要求中國的碳排放權(quán)交易立法不能搞“一刀切”，而是應(yīng)該在充分考慮地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，采取中央政府集中管理和地區(qū)政府分權(quán)化治理相結(jié)合的原則。在這一點(diǎn)上，歐盟的分權(quán)化治理模式提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。我國的碳排放權(quán)在總量設(shè)定、碳排放權(quán)分配以及碳交易管理上都應(yīng)充分尊重地方的發(fā)展特點(diǎn)，在中央集中管理的基礎(chǔ)上賦予地方政府較大的自主權(quán)，由地方政府決定中央劃分下來的碳排放權(quán)該如何具體在企業(yè)和行業(yè)間分配，碳排放權(quán)交易的具體管理和監(jiān)督也應(yīng)交給地方政府部門，充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，實(shí)現(xiàn)中央和地方利益的兼顧。

[44]Dong Huk Park, et al., “Attentive Explanations: Justifying Decisions and Pointing to the Evidence”, https://arxiv.org/pdf/1612.04757v1.pdf.

4.政府監(jiān)管責(zé)任法律化原則

雖然碳排放權(quán)交易體系主要依賴市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，但是政府行為也在其中發(fā)揮著不可或缺的作用，特別是“制定排污總量”、“排放權(quán)的初始分配”、“監(jiān)督碳排放權(quán)交易制度的執(zhí)行”、“管理碳排放交易”、“審核碳交易指標(biāo)”等政府行為對于碳排放權(quán)市場的健康運(yùn)行有重要影響［44］。這就需要我們把政府的管理和監(jiān)督職責(zé)法律化，明晰政府的監(jiān)管職能，使得政府相關(guān)部門在管理碳排放權(quán)交易體系過程中真正做到有法可依、有法必依和執(zhí)法必嚴(yán)。由于碳排放權(quán)交易管理是一個(gè)涉及多個(gè)部門的系統(tǒng)性復(fù)雜工作，所以政府需要建立良好的工作協(xié)調(diào)平臺、碳排放量監(jiān)測平臺、企業(yè)信息平臺和碳排放權(quán)交易平臺，加強(qiáng)市場監(jiān)管，確保碳交易市場的健康、規(guī)范和有序地運(yùn)行［45］。

5.堅(jiān)持適度原則

我國的碳排放權(quán)交易立法應(yīng)該遵循不以傷害經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提的適度原則，這一原則尤其體現(xiàn)在碳排放額的確定上應(yīng)以不過度影響產(chǎn)業(yè)部門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提，使碳交易機(jī)制實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益的雙贏局面［46］。歐盟的碳排放權(quán)交易立法就充分體現(xiàn)了這一原則，在歐盟ETS建立初期實(shí)施免費(fèi)碳排放額發(fā)放，到2013年后雖然是逐步取消免費(fèi)碳排放額分配，但也充分考慮到歐盟經(jīng)濟(jì)的承受程度，對于一些還沒有準(zhǔn)備好的經(jīng)濟(jì)部門仍然實(shí)施碳排放額免費(fèi)發(fā)放，使它們有更長的緩沖期來適應(yīng)生產(chǎn)成本的提高和國際競爭力的加強(qiáng)。對于我國這樣一個(gè)仍需大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中國家，我們更要汲取歐盟的經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持適度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的原則，在充分考慮我國經(jīng)濟(jì)承受力的基礎(chǔ)上，采取適合我國當(dāng)前國情的碳排放權(quán)分配方式，用市場手段促進(jìn)企業(yè)向低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。

6.堅(jiān)持社會(huì)公平原則

公平地分配碳排放權(quán)是碳排放權(quán)交易立法中同樣需要遵照的原則。由于中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，中國的溫室氣體排放分布也存在著地區(qū)差異，而且不同產(chǎn)業(yè)部門的低碳減排科技水平也存在著較大差異，這就需要我國在碳交易立法中體現(xiàn)社會(huì)公平原則，在碳排放權(quán)份額的分配上更需要照顧那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后地區(qū)，并給予相關(guān)產(chǎn)業(yè)更長的過渡期來適應(yīng)碳排放權(quán)交易法的要求?？紤]到溫室氣體減排特別是實(shí)施強(qiáng)制碳排放權(quán)交易體系后可能對弱勢群體和中小企業(yè)產(chǎn)生不良影響，我國應(yīng)該在兼顧效率的同時(shí)也要兼顧公平，重視保障低收入人群的基本權(quán)益。

7.公開透明原則

碳排放權(quán)交易市場就如同其它商品市場一樣，要遵循公開透明原則，建立公開的便于社會(huì)監(jiān)督的碳排放權(quán)交易平臺，允許符合碳交易資格的企業(yè)按照公開透明的交易規(guī)則公平地進(jìn)行碳交易買賣。為了便于市場監(jiān)督、有利于企業(yè)進(jìn)行碳交易和及時(shí)掌握碳市場信息，許多國際上的主要碳交易市場都利用網(wǎng)上碳交易平臺，進(jìn)行企業(yè)碳排放權(quán)交易登記、碳排放權(quán)轉(zhuǎn)賬以及碳排放量監(jiān)督等，這就有利于公開透明原則的貫徹。同時(shí)政府管理部門也應(yīng)及時(shí)公布碳市場交易信息和碳市場行政管理部門的管理信息，使公眾能有力監(jiān)督碳交易市場的運(yùn)作，杜絕違反碳交易法規(guī)定的不法交易行為，防止一些企業(yè)通過碳排放權(quán)套利，敦促行政部門依法管理，充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，提高碳排放權(quán)交易體系的社會(huì)認(rèn)可度和公信度。

8.與國際相接軌原則

由于我國碳排放權(quán)交易立法的滯后，還未建立起與國際接軌的碳排放交易法律制度，造成我國在國際碳交易市場上出現(xiàn)“失語”現(xiàn)象［47］。我國應(yīng)該向歐盟ETS學(xué)習(xí)，在制定國內(nèi)碳交易規(guī)則的時(shí)候就要采用國際上普遍認(rèn)可的交易規(guī)則，建立與國際上主要的碳交易市場產(chǎn)品相等的碳產(chǎn)品，以便于國內(nèi)碳商品在國際市場上的流通。同時(shí)我國的碳交易市場體系在設(shè)計(jì)的時(shí)候也要充分考慮到與國際大的碳交易市場如歐盟ETS和美國碳交易市場的對接，加強(qiáng)與國際碳交易所的合作，來有效保障我國碳排放額的國際定價(jià)權(quán)，增強(qiáng)我國在國際碳市場上的影響力。

(二)中國碳排放權(quán)交易法的法律要素

1.明確碳排放權(quán)所涉及的基本法律行為

要建立有效的碳排放權(quán)交易法，首先要明確碳排放權(quán)所涉及的基本法律行為。碳排放權(quán)交易所涉及的基本法律行為包括四種，第一種是國家行政行為即相關(guān)行政部門的“碳排放總量控制”、“碳排放權(quán)行政許可”、“行政指導(dǎo)”和“檢測監(jiān)督”等行為，是碳交易市場健康運(yùn)行的保障。第二種是碳排放量的評價(jià)行為，即由第三方核證主體對企業(yè)的真實(shí)碳排放量進(jìn)行獨(dú)立審評和確認(rèn)，這有利于碳減排贏得社會(huì)的支持并促進(jìn)碳市場的健康發(fā)展。第三種是市場中介行為，指的是由中介機(jī)構(gòu)為交易雙方提供市場供需信息并創(chuàng)造交易便利條件的行為，這有利于碳交易市場的蓬勃發(fā)展。第四種是碳排放權(quán)交易行為，這也是碳排放權(quán)交易中涉及的主要法律行為。因此要圍繞上述行為制定相關(guān)法律予以規(guī)范。

2.碳排放權(quán)交易的主體

碳排放權(quán)交易主體是指參與碳交易活動(dòng)、享受權(quán)利并承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的組織和個(gè)人，是碳交易市場的基礎(chǔ)性要素。按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，碳排放權(quán)交易的主體可以分為以下幾類:(1)根據(jù)是否直接參與碳排放權(quán)交易，分為碳排放交易合同主體和非碳排放交易合同主體;(2)按照交易主體的地位，分為一級市場主體和二級市場主體;(3)按照碳排放交易市場的強(qiáng)度，又可分為強(qiáng)制減排市場主體和自愿減排市場主體［48］。在中國當(dāng)前以自愿減排為特征的碳交易市場情形下，國內(nèi)的碳交易主體屬于自愿減排市場主體，同時(shí)由于中國的碳交易還處于初始階段，還是以CDM項(xiàng)目為基礎(chǔ)的一級市場碳交易，所以都是一級市場主體。但是隨著我國逐漸過渡到強(qiáng)制性減排碳交易市場，碳減排交易主體也會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化，會(huì)變成強(qiáng)制減排市場主體和二級市場主體。

我國的碳交易立法需要明確碳交易主體的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任。在明確了碳交易主體的基礎(chǔ)上，還應(yīng)建立一套成熟的主體資格審查法律制度。政府相關(guān)的環(huán)保部門需要對碳交易雙方進(jìn)行資格認(rèn)定，對碳交易主體的碳排放量進(jìn)行檢測，對于不能達(dá)到碳減排要求的企業(yè)不能授予碳排放權(quán)買賣方資格，堅(jiān)決杜絕違規(guī)套利的現(xiàn)象發(fā)生。主體的范圍確定問題，即哪些行業(yè)和企業(yè)應(yīng)該被納入碳減排體系中，是一個(gè)關(guān)系到碳減排體系是否能成功運(yùn)作的重要問題。由于碳交易主體范圍的問題關(guān)系到企業(yè)的成本和國際競爭力，所以這是每個(gè)碳交易體系都要解決的核心問題之一。事實(shí)上，在歐美碳排放權(quán)交易體系建設(shè)之初，碳交易主體范圍的問題就曾引起了激烈的討論，而且關(guān)于這一問題的爭論還在繼續(xù)?？紤]到我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和低碳減排技術(shù)水平，我國碳排放權(quán)交易的主體范圍可以從小到大、逐步擴(kuò)展。在初期可以先把具有一定經(jīng)濟(jì)規(guī)模的大型碳排放企業(yè)納入碳交易主體范圍，比如能源企業(yè)，在積累了一定經(jīng)驗(yàn)后，再擴(kuò)展到所有負(fù)有溫室氣體減排任務(wù)的企業(yè)。

3.碳排放權(quán)交易的客體及交易合同

法律關(guān)系上的客體是指“法律關(guān)系主體之間權(quán)利義務(wù)所指向的對象”，在碳排放權(quán)交易的語境下，客體指的是碳交易主體依法從行政管理部門獲得的碳排放額，具有在碳交易市場進(jìn)行買賣的商品屬性。根據(jù)《京都議定書》的規(guī)定，一共有六種溫室氣體可以作為對象氣體進(jìn)行交易。雖然這六種氣體的碳排放權(quán)都可以作為碳交易的客體在碳排放權(quán)交易體系中買賣，但是在具體實(shí)踐中，從碳排放權(quán)監(jiān)測的精確度和便于操作性考慮，各國往往都從CO2開始，由少到多，逐步擴(kuò)大碳交易對象氣體的范圍。我國在碳交易體系建立之初，也應(yīng)從CO2作為交易對象氣體開始，隨著碳交易體系的逐步完善和我國溫室氣體排放檢測水平的提高，而逐步增加其它五種溫室氣體到碳交易體系中。

另一個(gè)碳排放權(quán)交易中的重要法律概念是碳交易合同，它遵照一般合同法的要求，可以放在我國的民商法法律框架里來規(guī)范。但是與一般商業(yè)合同不同的是，碳排放額是國家行政部門賦予碳交易主體對國家所有的碳容量的使用權(quán)，所以碳排放權(quán)交易有一定的公法屬性，而碳交易合同需要通過碳交易行政部門的批準(zhǔn)才能在法律上生效［49］。

4.碳排放權(quán)交易的方式

目前中國的碳排放權(quán)交易方式還是單一的以CDM項(xiàng)目為基礎(chǔ)的碳交易，但是隨著中國碳市場的逐漸成熟，我國還應(yīng)逐步發(fā)展出多樣的碳市場交易品種和金融產(chǎn)品。我國應(yīng)在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，不斷開發(fā)符合中國國情的碳排放權(quán)金融產(chǎn)品及其金融衍生產(chǎn)品，包括碳期權(quán)、期貨交易和投資。同時(shí)我國還應(yīng)積極借鑒國際上主要碳交易市場的碳產(chǎn)品經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)對等的碳商品以方便我國碳排放權(quán)產(chǎn)品在國際市場上的流通，增加我國的國際影響力，保護(hù)我國企業(yè)的利益。

5.碳交易總量的確定

碳排放的總量控制是碳排放權(quán)市場發(fā)展的必要條件，因?yàn)橹挥写_定了碳排放的總量，才能制造出排放權(quán)的商品屬性，即稀缺性、排他性和交易性。但是如何確定碳排放總量水平也是碳排放權(quán)交易體系的一個(gè)難點(diǎn)。就像一些學(xué)者所指出的，因?yàn)楦鱾€(gè)企業(yè)的減排成本很難估計(jì)并且具有很大不確定性，所以碳排放總量很難準(zhǔn)確估計(jì)［50］。如果碳交易總量定的過高，就會(huì)使企業(yè)分得的碳排放額過高，而降低了對企業(yè)的碳減排刺激作用，削弱了可能達(dá)到的環(huán)保效益;另一方面，如果碳交易總量定的過低，又會(huì)造成企業(yè)分得的碳排放額過低，從而加重了企業(yè)的減排成本，過重的負(fù)擔(dān)會(huì)對企業(yè)的發(fā)展帶來負(fù)面影響。

6.碳排放權(quán)的初始分配

碳排放權(quán)是法律創(chuàng)造出的權(quán)利，而如何有效合理地進(jìn)行這個(gè)權(quán)利的初始分配就關(guān)系到整個(gè)碳交易市場能否成功運(yùn)行。碳排放初始分配的方式分為無償分配和有償分配兩大類，再具體細(xì)分可以分為四種模式，即“免費(fèi)分配”、“固定價(jià)格出售”、“拍賣”和“免費(fèi)與有償相結(jié)合的混合分配”。國際上的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是許多成功的碳交易所以無償分配為主要方式，但是隨著碳排放權(quán)交易體系的完善和成熟，又逐步向有償購買的模式轉(zhuǎn)化。我國在碳排放權(quán)交易立法中也應(yīng)遵循這個(gè)模式，在當(dāng)前碳排放權(quán)交易體系的初始階段，采用碳排放權(quán)無償分配模式，然后隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，向有償分配方式過渡。

7.碳排放權(quán)的定價(jià)機(jī)制

就像其它市場一樣，價(jià)格的關(guān)鍵決定因素是商品的稀有程度(scarcity)，碳商品的價(jià)格取決于碳交易市場上存在的碳排放額數(shù)量以及關(guān)于未來的預(yù)期。碳市場與一般市場最根本的不同在于市場上的碳排放額數(shù)量直接取決于政府關(guān)于碳排放額分配的決定，而對于未來的市場預(yù)期主要是對于未來減排目標(biāo)的預(yù)期。一個(gè)成熟的碳交易市場具有多層次定價(jià)格局的特點(diǎn)，按照類別來分，碳排放額的定價(jià)機(jī)制包涵一級碳市場的初始碳排放權(quán)拍賣的定價(jià)機(jī)制，二級碳市場按需求決定的定價(jià)機(jī)制以及碳金融市場金融衍生品的定價(jià)機(jī)制［52］。在不同的定價(jià)機(jī)制下，碳交易的法律要素包括交易主體、交易方式、交易合同和法律責(zé)任等都具有不同的特點(diǎn)，這就要求我們在立法中對不同層次的碳排放權(quán)定價(jià)機(jī)制采用不同的針對性措施來進(jìn)行法律規(guī)制，加強(qiáng)法律監(jiān)管以最大限度降低碳市場運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，打擊操縱碳排放權(quán)價(jià)格的投機(jī)行為，以實(shí)現(xiàn)通過碳排放權(quán)體系來推進(jìn)低碳減排的法律實(shí)效。

8.碳排放權(quán)申報(bào)登記結(jié)算機(jī)制

作為碳排放權(quán)交易法律框架中的重要組成部分，碳排放權(quán)申報(bào)登記結(jié)算機(jī)制的效率和安全性直接關(guān)系到碳交易市場能否健康運(yùn)行。基于歐盟和美國的碳交易市場制度經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)盡快建設(shè)全國性的統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易注冊、登記、交易和結(jié)算一體化平臺，天津碳交易所的自愿減排服務(wù)平臺就是一個(gè)好的試點(diǎn)。其中，碳排放權(quán)的申報(bào)登記主要是指，希望參加碳排放權(quán)交易的企業(yè)首先需要向政府環(huán)保部門申報(bào)登記本企業(yè)所具備的溫室氣體排放設(shè)施、低碳減排處理方法和正常情況下的碳排放量，以便政府掌握當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的碳排放情況。建立這樣信息公開的高效的碳排放權(quán)申報(bào)、登記、交易、結(jié)算機(jī)制，有利于企業(yè)對碳市場信息的及時(shí)查詢，方便企業(yè)開展碳排放權(quán)交易和結(jié)算，同時(shí)方便政府管理部門對企業(yè)的碳排放額交易行為進(jìn)行監(jiān)督，既提高了碳排放權(quán)交易的公信度和透明度，又能有效防范市場風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避不法行為。

9.碳排放量評價(jià)機(jī)制

建立碳排放量評價(jià)法律機(jī)制有利于使碳交易體系獲得公信力，贏得社會(huì)的支持。我國應(yīng)在借鑒國際經(jīng)驗(yàn)并充分考慮中國國情的基礎(chǔ)上，建立與國際評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相接軌的科學(xué)評價(jià)機(jī)制。由于我國碳市場發(fā)展仍處于起步階段，所以碳排放量評價(jià)機(jī)制的引進(jìn)應(yīng)遵照循序漸進(jìn)的原則，先在一些省市試點(diǎn)，然后再全面推行，逐步建立起各個(gè)行業(yè)的碳減排檢測和評價(jià)體系。同時(shí)為了提高碳排放量認(rèn)證體制的社會(huì)可信度，便于開展企業(yè)的碳排放量認(rèn)證，我國還應(yīng)建立專業(yè)的碳減排量認(rèn)證監(jiān)測機(jī)構(gòu)，讓第三方碳排放量評價(jià)機(jī)構(gòu)發(fā)揮在企業(yè)碳排放量的測量和評價(jià)中的專業(yè)角色。第三方碳排放核證機(jī)構(gòu)是碳交易中為避免不實(shí)的碳排放數(shù)據(jù)、確保碳排放項(xiàng)目的所申報(bào)的減排量的真實(shí)性，對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和核查的獨(dú)立于碳交易主體雙方的第三方碳交易輔助機(jī)構(gòu)。目前我國只有寥寥兩家第三方核證機(jī)構(gòu)得到聯(lián)合國認(rèn)可，我國應(yīng)大力扶植第三方核證機(jī)構(gòu)的發(fā)展來適應(yīng)我國碳排放權(quán)交易體系的推進(jìn)。

六、結(jié)語

作為應(yīng)對氣候變化的有效市場手段，碳排放權(quán)交易體系能使整個(gè)社會(huì)的溫室氣體減排成本得到優(yōu)化，建立碳交易體系已經(jīng)成為大勢所趨，歐美國家紛紛建立國家和區(qū)域?qū)用娴奶冀灰左w系來推動(dòng)本國的低成本減排和綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國作為全球第二大溫室氣體排放國，巨大的減排潛力使我國碳市場成為最具潛力的碳排放權(quán)交易市場，發(fā)展碳排放權(quán)交易正當(dāng)其時(shí)。構(gòu)建符合我國現(xiàn)階段國情的碳排放權(quán)交易體系，對于實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、提高我國的國際競爭力、把握新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、在全球氣候政治經(jīng)濟(jì)博弈中贏得有利地位，都具有重要意義。

然而需要看到的是，構(gòu)建有中國特色的碳排放權(quán)交易市場是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在法律和政策制度等方面做充分的準(zhǔn)備。而且由于碳排放權(quán)交易的推行特別是強(qiáng)制性碳交易體系在全國范圍內(nèi)的實(shí)施，會(huì)對許多企業(yè)的短期經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生負(fù)面影響，一定程度上增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，影響其產(chǎn)品的國際競爭力，所以我們要有遭遇到社會(huì)阻力的思想準(zhǔn)備。面對來自國際和國內(nèi)的日益嚴(yán)重的低碳減排壓力，我們已別無選擇，我們必需承受這樣的“陣痛”，才能從根本上改變中國高能源消耗、高排放的不合理經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，用市場這個(gè)“無形的手”推動(dòng)企業(yè)提高低碳科技水平，促使中國經(jīng)濟(jì)從過去低附加值、高排放的粗放型增長模式向高附加值、低排放的綠色經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)變，從而從根本上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)和諧統(tǒng)一、相互促進(jìn)的“雙贏”局面。

［1］謝慶裕.中國碳排放權(quán)交易規(guī)則需完善［N］.南方日報(bào)，2012-12-20(A15).

［2］鄭勇.對我國面臨碳金融及其定價(jià)權(quán)缺失的思考［J］.科技進(jìn)步與對策，2010，(22):146-149.

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Legal Considerations on Establishing China's Carbon Emissions Trading Law

HE Jing-jing
(Institute of International Law，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100720，China)

As one of the most effective market tools，carbon emissions trading scheme has gained worldwide recognition.However，China's carbon emissions trading scheme is still at its initial trial stage.Although some Chinese provinces and cities have established emission trading markets，the lack of an effective national carbon emission trading law has jeopardized the formation and development of those emission trading markets.It is clear that a solid legal foundation is a must-have for the existence of carbon emissions trading markets，which sets up the emission trading rules，ensures the normal function of the trading markets，and punishes any illegal trading behavior.Given the growing pressure facing China to reduce carbon emissions，it is high time to set up China's carbon emissions trading law，which reflects both China's domestic situation and follows the international standards.By learning the experiences of the European Union's and the US'carbon emission trading laws，this article aims to offer some useful advice on the route to China's carbon emissions trading law with Chinese characteristics.

carbon emission trading law;carbon market;GHG emissions reduction

D922.1

A

1002-9753(2013)09-0010-13

2013-05-07

2013-08-12

何晶晶(1982-)，女，江蘇興化人，中國社會(huì)科學(xué)院國際法研究所博士后，研究方向:國際環(huán)境法。

(本文責(zé)編:瑞 源)