論英國廢棄物管理中的注意義務(wù)規(guī)則及其對中國的啟示

喬 剛 王婷婷

(西南政法大學經(jīng)濟法學院，重慶401120)

論英國廢棄物管理中的注意義務(wù)規(guī)則及其對中國的啟示

喬 剛 王婷婷

(西南政法大學經(jīng)濟法學院，重慶401120)

英國是世界上最早、也是為數(shù)不多的將注意義務(wù)規(guī)則引入廢棄物管理立法的國家。該規(guī)則的引入，不僅為英國廢棄物的安全管理及循環(huán)利用起到了指引作用，同時也深刻影響了廢棄物管理制度在該國的發(fā)展趨勢。通過對英國廢棄物管理中注意義務(wù)規(guī)則的歷史沿革、基本內(nèi)容及主要價值的考察可以發(fā)現(xiàn)，注意義務(wù)規(guī)則的發(fā)展因應(yīng)了英國廢棄物管理理念從安全管理到循環(huán)利用的轉(zhuǎn)變路徑，且在其主體、客體、內(nèi)容以及責任機制方面具有鮮明的制度特點，注意義務(wù)規(guī)則的合理運用不僅促使英國的廢棄物處置走向有序、規(guī)范化發(fā)展的道路，也為英國廢棄物管理中其他制度的建構(gòu)和實施奠定了良好的實施基礎(chǔ)。與英國的廢棄物管理制度相比較，我國現(xiàn)行的廢棄物管理制度還存在著義務(wù)分擔不盡合理，責任機制不明晰等問題，而這正是制約我國廢棄物管理走上可持續(xù)發(fā)展道路的關(guān)鍵因素。因此，借鑒英國廢棄物管理中注意義務(wù)規(guī)則的相關(guān)立法能為我國廢棄物管理的理論研究和實踐路徑提供可資借鑒的寶貴經(jīng)驗，我國可從善用許可證制度、強化廢棄物管理的級次申報、合理劃分責任和加強廢棄物的信息化管理等幾個方面完善廢棄物管理制度。

廢棄物管理;注意義務(wù);循環(huán)利用;延伸生產(chǎn)者責任

伴隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們在享受方便、快捷現(xiàn)代生活的同時，也為在此過程中產(chǎn)生的諸多負面因素而苦惱，其中就包括越來越多的城市廢棄物所帶來的威脅。城市廢棄物的增多不僅對城市的市容市貌造成影響，更嚴重的是，如果未對其進行妥善管理、回收和合理處置，它將對環(huán)境和人體健康構(gòu)成巨大的威脅。為確保廢棄物得以正確管理、回收和安全處置，作為廢棄物生產(chǎn)大國之一的英國將源自侵權(quán)責任法領(lǐng)域的“注意義務(wù)”原理引入環(huán)保法領(lǐng)域，并將注意義務(wù)規(guī)則作為廢棄物管理的法定條款確定在該國1990年頒布的《環(huán)境保護法》(Environmental Protection Act of 1990，以下簡稱1990《環(huán)保法》)中，成為用注意義務(wù)規(guī)范廢棄物處置的先行者。英國1990《環(huán)保法》規(guī)定:凡是進口，制造，運輸，保管，處理或處置“被控制”廢棄物(controlled waste)的當事人具有妥善管理廢棄物的注意義務(wù)。此后，該項注意義務(wù)規(guī)則又在1991年《環(huán)境保護注意義務(wù)實施條例》(The Environmental Protection(Duty of Care)Regulations 1991，以下簡稱1991《實施條例》)、1996年《廢棄物管理注意義務(wù)的行為守則》(The Duty of Care:A Code of Practice，以下簡稱1996《行為守則》)以及2009年《協(xié)商修訂廢棄物管理注意義務(wù)行為守則立法指引》(Consultation on the Revised Waste Duty of Care Code of Practice:Statutory Guidance，以下簡稱2009《立法指引》)中得以豐富和更新。

1 英國廢棄物管理中注意義務(wù)規(guī)則的歷史沿革

雖然英國廢棄物管理注意義務(wù)規(guī)則確立于1990年的《環(huán)保法》，但該規(guī)則的相關(guān)思想已在之前的相關(guān)立法中得以體現(xiàn)。伴隨著英國環(huán)保法價值取向的轉(zhuǎn)變以及長期的廢棄物處理實踐，注意義務(wù)規(guī)則的內(nèi)容在不同的歷史階段有所不相同。

1.1 “廢棄物安全管理”理念下的注意義務(wù)規(guī)則

在廢棄物的管理中，英國長期堅持“末端控制”為特征的廢棄物管理策略，即:在廢棄物的排放和處理環(huán)節(jié)，應(yīng)當注重盡量做到“無害化”，以降低廢棄物對生態(tài)環(huán)境以及對人們生命健康可能造成的損害。以該理念為指導，英國先后頒布了1974年《污染控制法》、1989年《污染控制法(修正案)》、1990年《環(huán)保法》、1991年《可控廢棄物管理規(guī)定》、1994年《廢棄物許可證管理規(guī)定》等多項立法。其中，1990年《環(huán)保法》率先以法律文本的形式將注意義務(wù)的內(nèi)容確定下來。根據(jù)該法第34條的規(guī)定，確立廢棄物管理的注意義務(wù)規(guī)則所要實現(xiàn)的基本目標在于:一是禁止任何人在未獲得廢棄物管理許可、違反許可條件，或有可能造成環(huán)境污染或損害身體健康的情形下實施儲存、處理或回收利用“被控制的”廢棄物的行為;二是防止廢棄物的外溢并采取適當?shù)耐緩接枰愿綦x;三是確保一旦發(fā)生廢棄物的轉(zhuǎn)移，受讓人只能是經(jīng)法律授權(quán)的或具有法定運輸資格的主體;四是廢棄物轉(zhuǎn)移應(yīng)簽發(fā)附有廢棄物明細的書面清單，以確保任何接收廢棄物的一方不會行使任何違反法律規(guī)定的行為。

為確保1990《環(huán)保法》中的注意義務(wù)規(guī)則能得以實施，英國出臺了1991《實施條例》，規(guī)定所有負有注意義務(wù)的主體都需對廢棄物的接受和交付進行記錄，以符合環(huán)保署的管理要求。此后，英國又頒布了1996《行為守則》，以法律指引的形式明確了廢棄物管理過程中各義務(wù)主體應(yīng)當遵循的具體規(guī)則。需要說明的是，盡管從上述法律文本的內(nèi)容看，有關(guān)注意義務(wù)規(guī)則包括的范圍有所擴展，同時也開始對持有人在回收和循環(huán)利用費用中的注意義務(wù)加以規(guī)定，但就這一階段的立法理念而言，注意義務(wù)規(guī)則的內(nèi)容主要體現(xiàn)于對廢棄物的安全管理，其對廢棄物循環(huán)利用環(huán)節(jié)并未進行過多的涉及。

1.2 “廢棄物循環(huán)利用”理念下的注意義務(wù)規(guī)則

伴隨著國內(nèi)廢棄物管理理念的發(fā)展以及歐盟框架下“循環(huán)型社會”理念的提出，廢棄物逐步被視為一種“錯置的資源”，廢棄物的資源化、可持續(xù)管理日益被強調(diào)。在此背景下，英國廢棄物管理和處置的理念逐步由“末端治理”向“源頭控制”轉(zhuǎn)變。1998年、1999年和2003年，英國陸續(xù)頒布了《廢棄物減量法》、《污染防治法》以及《家庭生活垃圾再循環(huán)法》等法律，注意義務(wù)規(guī)則的內(nèi)容在立法中不斷得以調(diào)整和豐富。英國在對待廢棄物處置的態(tài)度上，已逐漸從單純地強調(diào)“無害化”向“減量化、再利用”的方向轉(zhuǎn)變。2005年，英國和威爾士在《家庭廢棄物管理的注意義務(wù)規(guī)定》中，首次在家庭廢棄物處理領(lǐng)域確認了“廢棄物循環(huán)利用”理念。它規(guī)定，家庭應(yīng)采取一切合理的措施以確?；诩彝ヘ敭a(chǎn)所產(chǎn)生的廢棄物得到合理回收和循環(huán)利用，家庭廢棄物應(yīng)授予經(jīng)法律許可的人來處理，如果因隨意傾倒垃圾而被追溯至最初的產(chǎn)生者，家庭將被處以5000 英鎊的罰款［1］。

隨著歐洲一體化的推進，歐洲議會于2007年2月13日通過了一項廢棄物減量框架指令法案，明確規(guī)定了歐盟各成員國實現(xiàn)垃圾減量和資源回收的目標，即在2012年之前，垃圾產(chǎn)生量要實現(xiàn)零增長，從2020年后開始減少產(chǎn)生量。該法案同時要求，歐盟27個成員國需在這項指令法案生效后的一年半內(nèi)，制訂相應(yīng)的本國法令來執(zhí)行這個框架指令，以促進與實現(xiàn)歐盟各成員國的垃圾減量化［2］。受此影響，作為歐盟成員國的英國出臺了2009《立法指引》，對廢棄物管理中的注意義務(wù)規(guī)則進行了擴大解釋和補充。2011年始，英國又在《英國和威爾士2011廢棄物管理規(guī)定》(The Waste(England and Wales)Regulations 2011)以及《威爾士和蘇格蘭關(guān)于2011廢棄物零排放管理的咨詢意見》(Regulations to Deliver Zero Waste:A Consultation on theProposed ZeroWaste(Scotland)Regulations 2011)中規(guī)定了廢棄物持有人在廢棄物減量化、循環(huán)利用中的注意義務(wù)，明確為了實現(xiàn)廢棄物零排放、資源化利用的目標，即在廢棄物處理前，應(yīng)優(yōu)先保障可回收利用廢棄物的源頭分離，盡采取一切可行的措施保障廢棄物的循環(huán)利用。至此，英國改變了廢棄物管理的傳統(tǒng)模式，廢棄物管理的注意義務(wù)開始沿著以綜合治理、循環(huán)利用為主導的線路發(fā)展和延伸，廢棄物管理和綜合治理的水平逐漸提高。

2 英國廢棄物管理中注意義務(wù)規(guī)則的基本框架

在民法領(lǐng)域，廢棄物引起的損害多適用特殊侵權(quán)責任中的嚴格責任原則對受害人予以救濟。然而，僅環(huán)境侵權(quán)責任無法對行為人因廢棄物未盡到適當?shù)奶幹没蚬芾砹x務(wù)所造成的廢棄物危機、外部性等環(huán)境損害問題予以處理。為此，英國將注意義務(wù)規(guī)則引入環(huán)保法領(lǐng)域以彌補環(huán)境侵權(quán)責任僅對受害人賠償?shù)牟蛔?。該?guī)則要求，在廢棄物管理的整個過程中，無論是廢棄物的最初生產(chǎn)者或是后續(xù)維持者或保有者，都應(yīng)當盡到“善良家父”的注意義務(wù)，采取一切妥善的措施對廢棄物進行處置和管理，以避免和防治自己控制范圍內(nèi)的廢棄物對環(huán)境造成損害;若有違反，則將受到行政或刑事處罰。具體言之，廢棄物處置中的注意義務(wù)規(guī)則主要包括以下幾個方面的內(nèi)涵。

2.1 注意義務(wù)的基本意涵

關(guān)于注意義務(wù)的涵義，《牛津法律大辭典》將其解釋為:“一種為了避免造成損害而加以合理注意的法定責任。”［3］在普通法法系中，注意義務(wù)通常被作為一種認定過失的判斷標準而存在，而在英國，注意義務(wù)則最早被表述為一種“理性人的標準”于1837年的Vaughan V.Menlove中得以確立。［4］1932 年，英國在 DonoghueV.Stevenson 案之后正式形成了過失的概念并確立了“注意義務(wù)”原則，該案中，法官Lord Atkin明確指出:“過失是一種被告違反其對原告所應(yīng)給予的注意的義務(wù)?！保?］而作為認定“過失侵權(quán)”的一項基本規(guī)則，注意義務(wù)的核心要義是指:“行為人具有謹慎地作為或不作為而不使自己的行為給他人造成損害的義務(wù)。”［6］根據(jù)英國傳統(tǒng)侵權(quán)法中對注意義務(wù)的一般界定以及1990年《環(huán)保法》第34條及相關(guān)條例的規(guī)定，可以將英國廢棄物處理中的注意義務(wù)界定為:任何與處理“被控制的”廢棄物有關(guān)的當事人所具有的，必須謹慎地作為或不作為以確保廢棄物能夠得到安全地管理、合理地回收和循環(huán)利用而不對給環(huán)境造成污染或損害他人人體健康的法定義務(wù)。

2.2 注意義務(wù)的主體范疇

根據(jù)英國1990年《環(huán)保法》第34條以及英國1994年《廢物管理許可條例》的相關(guān)規(guī)定(The Waste Management Licensing Regulations 1994)，注意義務(wù)涉及廢棄物產(chǎn)生至最終處置各個環(huán)節(jié)，而相應(yīng)的適用主體既包括廢棄物收集、貯存、回收、運輸、處置各環(huán)節(jié)的實施者，也包括廢棄物經(jīng)營管理的經(jīng)紀人。具體而言，注意義務(wù)的適用主體包括:①廢棄物生產(chǎn)者，包括產(chǎn)生廢棄物、進口廢棄物以及運輸廢棄物的當事人;②廢棄物管理者，包括保管廢棄物、回收利用或處置廢棄物的當事人;③廢棄物管理經(jīng)紀人，是指代理其他當事人進行廢棄物處理和回收利用的主體，廢棄物處理經(jīng)紀人本身并不參與廢棄物管理或并不實質(zhì)占有廢棄物但卻能夠全面控制廢棄物的處理活動。此外，在雇傭關(guān)系中，雇主還應(yīng)為雇員提供適當?shù)脑O(shè)備、訓練和監(jiān)督以確保他們履行廢棄物處理的注意義務(wù)，并對雇員的行為和疏忽負責。

2.3 注意義務(wù)的客體范疇

根據(jù)廢棄物能否被相關(guān)主體控制，英國環(huán)境部將廢棄物劃分成“被控制的”廢棄物(controlled waste)和“非控制的”廢棄物(non-controlled waste)兩類［7］。之所以對廢棄物進行如此歸類，是因為廢棄物不能僅依“安全”和“危險”標準來進行簡單劃分，就任何一種廢棄物而言，在沒有得到妥善處置之前都可能對環(huán)境和人體健康帶來威脅。因此對廢棄物的管理除了應(yīng)考慮廢棄物的構(gòu)成，還應(yīng)考慮廢棄物的處理過程中發(fā)生危害的可能性。

根據(jù)1990《環(huán)保法》第75條以及1992年的《控制廢棄物條例》的規(guī)定，廢棄物處理中的注意義務(wù)客體最初僅限于“被控制的”廢棄物，包括家庭、商業(yè)和工業(yè)廢棄物三種類型。然而，隨著經(jīng)濟的發(fā)展及廢棄物類型增多，“被控制的”開始拓展至危險廢棄物、部分農(nóng)業(yè)廢棄物以及建筑物及其拆除廢棄物等。例如，自1995年開始，廢金屬就成為“被控制的”廢棄物之一而被納入注意義務(wù)的管轄范疇。無疑，將廢棄物進行“被控制”與“非控制”的劃分，既明確了當事人在廢棄物處理過程中注意義務(wù)的邊界，也充分考慮了廢棄物本身具有的特性，因而頗具實踐意義。

2.4 注意義務(wù)的主要內(nèi)容

在立法之始，廢棄物處理注意義務(wù)的基本要求是行為人必須采取一切盡可能合理的措施來確保廢棄物處置的安全，即:當行為人在持有或轉(zhuǎn)移廢棄物時，應(yīng)當采取各種有效的措施確保廢棄物本身的安全以及其他相關(guān)主體能夠安全地對其運輸、回收或處置，以不對環(huán)境及他人造成損害。從涉及主體上看，廢棄物處理的注意義務(wù)其實是“雙向”的，既包括廢棄物持有者(waste holders)的義務(wù)，也包括廢棄物接收者(waste receivers)的義務(wù)。

根據(jù)英國1996《行為守則》的規(guī)定，廢棄物持有者的基本義務(wù)如下:一是確認和識別“被控制的”廢棄物，并對所出讓的廢棄物性質(zhì)及內(nèi)容做出詳盡的說明和描述的義務(wù)。該項義務(wù)要求持有“被控制的”廢棄物的主體必須做好廢棄物記錄，具體應(yīng)包括廢棄物來源于何種生產(chǎn)或經(jīng)營場所、廢棄物的物質(zhì)構(gòu)成和通用學名、廢棄物產(chǎn)生的具體工序以及廢棄物的物理和化學分析等信息，并且所做的記錄必須提供充足的信息以確保之后的持有者能夠避免對廢棄物的不當處理。二是確保廢棄物安全的義務(wù)。廢棄物的持有者必須采取一切合理的措施確保廢棄物安全，包括:①安全貯存義務(wù)。對廢棄物的貯存應(yīng)采取一定的安全保障措施以防止被盜竊，被破壞或被清除，例如對于臨床廢棄物而言，廢棄物持有者應(yīng)定期審查以確保它不被干擾而發(fā)生風險，而對于建筑和拆除物資及廢舊金屬而言，廢棄物持有者有義務(wù)使得這些廢棄物對于回收者具有足夠的吸引力。此外，安全貯存還要求對易發(fā)生“交叉污染”的廢棄物采取隔離措施。②妥善包裝義務(wù)。廢棄物轉(zhuǎn)移至他人時應(yīng)進行合理包裝，并打上密封標志。即使是例外情況下散材料的裝載，也必須確保對裝載的車輛覆蓋以防治廢棄物的溢出。③安全收集義務(wù)。廢棄物的收集應(yīng)采用堅固的容器以防止風雨侵蝕和動物侵擾，并應(yīng)盡可能地減少室外擱置。特別是對于食品垃圾的收集而言，放置于室外的收集容器必須安全放置并進行密封。④無害化預(yù)處理義務(wù)。廢棄物持有人及后續(xù)接收人必須確保廢棄物在進行垃圾填埋之前進行過預(yù)處理，以防止對環(huán)境的危害。三是轉(zhuǎn)讓至適格的受讓方的義務(wù)。廢棄物的持有人在出讓前必須確信受讓方已獲得廢棄物管理許可證或已獲得許可豁免，包括公共廢棄物收集站、獲得運輸許可證的廢棄物運輸者、獲得回收利用許可證的廢棄物管理者以及進行過經(jīng)紀人注冊的廢棄物處置經(jīng)紀人等。對于廢棄物接收人而言，其基本義務(wù)為:①獲得合法授權(quán)的義務(wù)。這是廢棄物接收人最基本的注意義務(wù)，因為一旦沒有正當?shù)姆墒跈?quán)，廢棄物接收人也就喪失了接收廢棄物的法律資格。②核查廢棄物來源的義務(wù)。在廢棄物交付之時，前手持有人將簽發(fā)廢棄物轉(zhuǎn)移清單，因此廢棄物接收人在接收廢棄物之時必須核查前手持有人是否具有法定的廢棄物處理資格，并確保轉(zhuǎn)移清單的真實性和完整性。③與前手廢棄物持有者合作的義務(wù)。廢棄物的接收人應(yīng)當與前手廢棄物持有者合作，一旦前手廢棄物持有者需要了解后期廢棄物的運輸、貯存及處理信息，廢棄物接收人都有提供正確、適當信息的義務(wù)。

隨著廢棄物管理立法理念的轉(zhuǎn)折和相關(guān)法律的完善，英國廢棄物處理的注意義務(wù)規(guī)則又有了新的發(fā)展，這包括:一是應(yīng)將可循環(huán)利用的廢棄物進行源頭分類的義務(wù)。對廢棄物源頭管理的科學與否關(guān)系著廢棄物的最終處置是否妥當。因此，為了實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，廢棄物生產(chǎn)者具有對除食品垃圾以外的玻璃、金屬、塑料、紡織品、紙張和硬紙板等廢棄物進行分類存放的義務(wù)，而廢棄物的其他持有者在進行轉(zhuǎn)讓時有向后手接收人提供可循環(huán)利用廢棄物的裝置的義務(wù)，并應(yīng)確保廢棄物之間未混合存放(co-mingling)，這樣可以保障廢棄物在未受污染前就進入循環(huán)利用的軌道。二是應(yīng)遵循廢棄物管理序列的義務(wù)。根據(jù)英國、北愛爾蘭、蘇格蘭以及威爾士關(guān)于廢棄物管理的相關(guān)指引規(guī)定，在英格蘭、北愛爾蘭威爾士以及蘇格蘭，當廢棄物持有人轉(zhuǎn)移廢棄物時，必須申請廢棄物管理序列，即當事人必須依照“減少廢棄物——回收再利用——處置剩余廢棄物”的順序處理廢棄物，以減少浪費，實現(xiàn)廢棄物的資源化處理。在英格蘭和威爾士，如果廢棄物持有者不進行廢棄物管理級次的申請，將無法獲得廢棄物處理的環(huán)境許可證，而在北愛爾蘭，即使當事人已經(jīng)具備廢棄物處理環(huán)境許可證，也需要申請廢棄物管理序列以獲得新的許可證和執(zhí)照。三是應(yīng)遵循危險廢棄物和特殊廢棄物處理基本規(guī)則的義務(wù)。對于不可循環(huán)利用的危險廢棄物和某些特殊廢棄物而言，還應(yīng)根據(jù)它們的特殊性遵循相關(guān)危險廢棄物或特殊廢棄物的處理規(guī)則:①應(yīng)保證危險廢棄物或特殊廢棄物與其他廢棄物隔離放置;②應(yīng)將危險廢棄物或特殊廢棄物儲存在指定的、密封的、安全防水的裝備中;③對危險廢棄物或特殊廢棄物的轉(zhuǎn)移應(yīng)簽發(fā)托運清單，并將副本至少保存三年以上。

2.5 違反注意義務(wù)的責任及實施機制

英國廢棄物管理中違反注意義務(wù)的法律責任不同于廢棄物生產(chǎn)者或持有者違反民事義務(wù)的法律后果。該項責任主要關(guān)注廢棄物所造成的環(huán)境風險和負擔，是對環(huán)境外部性予以“內(nèi)化”的一種具有法定性和強制性的責任，一旦違反，即構(gòu)成行政違法，嚴重時還會帶來刑事處罰。為保障該項責任的實施，英國形成了一整套帶有連續(xù)性的實施機制，由環(huán)保署和各地環(huán)保局主管廢棄物管理企業(yè)的注冊登記、許可證的頒發(fā)等行政許可事項，并通過事中監(jiān)督以及事后處罰等措施防治廢棄物管理違法行為的發(fā)生。首先，英國實行廢棄物管理許可制度。環(huán)境署負責廢棄物管理許可證的發(fā)放，并對持證人的廢棄物處理處置行為實施監(jiān)測，對于違反法定注意義務(wù)的行為有權(quán)限期整改，或作出暫扣或吊銷許可證的行政處罰。其次，英國設(shè)置了廢棄物管理監(jiān)督投訴機制。任何人一旦發(fā)現(xiàn)在垃圾的存放、回收利用以及處置的過程中存在違反注意義務(wù)的行為，例如未經(jīng)許可進行運輸，未經(jīng)許可而進行管理等行為，均可向環(huán)境保護主管部門投訴。最后，英國還設(shè)置了事后懲罰機制。一旦發(fā)生未經(jīng)許可隨意傾倒垃圾等違反注意義務(wù)的情形，環(huán)境保護部門可對相關(guān)責任方進行行政處罰，嚴重時還可將相關(guān)責任方起訴至法院，請求法院判以刑事處罰或?qū)嵤┍O(jiān)禁。如果行為人被地方法院定罪，將被處以多達5 000英鎊的罰款;如果被英國刑事法庭定罪，則將被處以不受限制的罰款或監(jiān)禁［8］。

3 英國廢棄物管理中注意義務(wù)規(guī)則的價值分析

在英國廢棄物管理體系中，注意義務(wù)規(guī)則的運用發(fā)揮著舉足輕重的作用，它使得英國的廢棄物處置走向了有序、規(guī)范化發(fā)展的道路，并為英國廢棄物管理中其他制度的建構(gòu)和實施奠定了良好的基礎(chǔ)。

3.1 順應(yīng)了“污染預(yù)防型”立法模式的要求

當前發(fā)達國家規(guī)范廢棄物管理的立法模式可大致劃分為以德、日為代表的經(jīng)濟循環(huán)型立法模式以及以美國為代表的污染預(yù)防型立法模式。前者的特點是以循環(huán)經(jīng)濟理念為指導確立以循環(huán)經(jīng)濟基本法為統(tǒng)領(lǐng)的廢棄物處理法律體系;而后者的特點是將以清潔生產(chǎn)為基本實現(xiàn)形式的污染預(yù)防隸屬到環(huán)境法的范疇，從而在環(huán)境法的統(tǒng)一框架下規(guī)制經(jīng)濟發(fā)展中的廢棄物管理問題。［9］英國的廢棄物管理并沒有采用“經(jīng)濟循環(huán)型”立法模式，典型的表現(xiàn)是該國在立法沿革中未建立類似德國和日本的統(tǒng)一循環(huán)型經(jīng)濟促進法，而是在現(xiàn)有的法律框架下規(guī)制廢棄物的管理。立法體系的不同并不意味著英國不重視循環(huán)經(jīng)濟理念在廢棄物管理中的應(yīng)用，作為歐盟成員國中的重要一員，英國需要將歐盟指令中的循環(huán)經(jīng)濟理念體現(xiàn)在立法之中。也正因為此，伴隨立法理念的轉(zhuǎn)變，英國的立法格局逐步從污染控制走向污染預(yù)防，特別是1999年頒布的《污染防治法》明確提出了用污染預(yù)防政策補充和取代以末端治理為主的污染控制政策。

在這樣的立法背景下，法律制定和演變的核心在于對廢棄物處理中相關(guān)主體的基本權(quán)利和義務(wù)進行分配，尤其是要明確相關(guān)主體在廢棄物循環(huán)利用中的責任分擔，注意義務(wù)規(guī)則的確立充分順應(yīng)了英國的立法需求。隨著循環(huán)經(jīng)濟理念在英國廢棄物處理立法中的滲透，注意義務(wù)規(guī)則依然能夠在不打破原有立法體系的前提下應(yīng)時地作出調(diào)整，以推動英國的廢棄物治理從傳統(tǒng)的“末端處理”污染控制模式向“循環(huán)利用”的污染預(yù)防模式轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)出極強的順應(yīng)性和生命力。

3.2 為延伸生產(chǎn)者責任制度奠定了基礎(chǔ)

1990年瑞典環(huán)境部把“延伸生產(chǎn)者責任”(EPR)定義為“為達成降低產(chǎn)品總體環(huán)境影響的環(huán)境目標的一種環(huán)境戰(zhàn)略，使生產(chǎn)者為產(chǎn)品的整個生命周期特別是產(chǎn)品的回收、循環(huán)利用和處置負責”［10］。此后，隨著該制度的發(fā)展，責任承擔者開始向其他主體擴散，形成以生產(chǎn)者承擔核心責任，由產(chǎn)品生命周期鏈條上的其他參與者共同分擔責任的責任體系。這是因為“產(chǎn)品從原材料的采集處理、到生產(chǎn)、銷售、使用以及使用后的處置等整個生命周期都會不同程度地對環(huán)境產(chǎn)生影響，因此產(chǎn)品對環(huán)境的影響難以量化”［11］。延伸生產(chǎn)者責任認為生產(chǎn)者最有能力了解和控制產(chǎn)品的環(huán)境風險和分攤成本，因此生產(chǎn)者要承擔起清潔生產(chǎn)和廢棄物回收利用的責任。但是，僅依靠生產(chǎn)者責任仍然無法確保廢棄物管理中的其他環(huán)節(jié)萬無一失，因此還需要明晰其他廢棄物保有或控制人的責任，甚至消費者和社會公眾也應(yīng)予以配合，以實現(xiàn)廢棄物管理的合作共擔。

英國于1997年推出了《生產(chǎn)者責任義務(wù)(包裝廢棄物)規(guī)章》，要求生產(chǎn)者采取有效措施減少和控制廢棄物的產(chǎn)生，成為延伸生產(chǎn)者責任的重要實踐者。作為廢棄物管理的關(guān)鍵機制之一，延伸生產(chǎn)者責任在英國的確立離不開注意義務(wù)規(guī)則的推動。這是因為，英國廢棄物管理中的注意義務(wù)規(guī)則根據(jù)生產(chǎn)者、進口商、運輸者、管理者、經(jīng)紀人和交易人等相關(guān)當事人在控制廢棄物的過程中對環(huán)境和他人可能造成的影響，將注意義務(wù)合理地在廢棄物的產(chǎn)生、廢棄物的轉(zhuǎn)移、廢棄物的回收利用、再到廢棄物的最終處理整個工程中予以細分和明確。這種“切分蛋糕”的方式將廢棄物管理的責任落實到每一個具有危害可能性的主體或是每一個具有危害可能性的環(huán)節(jié)當中，形成了責任明晰的制度體系。并且，在整個廢棄物處理過程中，相關(guān)當事人的注意義務(wù)沒有時間限制，如果行為人能夠預(yù)見到他所控制的廢棄物沒有得到正確的管理，則必須采取相應(yīng)的措施予以核實并阻止危害的發(fā)生［12］。這契合了延伸生產(chǎn)者責任制度的初衷，并為英國廢棄物管理中的延伸生產(chǎn)者責任制度的建立奠定了基礎(chǔ)。

3.3 推動了廢棄物管理合作機制的建立

在廢棄物管理過程中，由于環(huán)境問題具有很強的外部性，若單純地依靠自我管制，生產(chǎn)者責任會因為缺乏強制性而難以杜絕搭便車(free rider)現(xiàn)象的發(fā)生;而如果單純地強調(diào)政府管制，又將產(chǎn)生有限的行政資源無法滿足社會對管制法律的巨大需求而出現(xiàn)“管制失靈”。因此，在某種程度上廢棄物的管理體制需要政府和市場主體的分工合作和互動。

在廢棄物管理中確立注意義務(wù)則能體現(xiàn)“合作管制”的原則。一方面，市場主體依照法律設(shè)定的注意義務(wù)規(guī)則謹慎、合理地履行安全處置廢棄物的義務(wù)而不用受太多的行政管制;另一方面，環(huán)境保護主管部門通過制定廢棄物回收和循環(huán)利用的標準、設(shè)定行政許可的方式為市場主體設(shè)定最低限度的法律規(guī)范框架約束，并保留在自我管制失靈、公益目標無法達成時采取積極矯正措施和直接介入的權(quán)力，進而實現(xiàn)對市場主體履行注意義務(wù)的具體監(jiān)管［13］。此外，廢棄物管理中的注意義務(wù)規(guī)則還要求廢棄物的后續(xù)接收者與前手持有者進行合作，互相提供有關(guān)廢棄物運輸、貯存、回收利用以及最終處理的適當信息的義務(wù)，也有利于推動市場主體之間在廢棄物管理過程中合作機制的建立。

4 中英廢棄物管理之異同及注意義務(wù)規(guī)則對我國的啟示

4.1 中英廢棄物管理之異同

在廢棄物管理上，我國已初步形成以《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《清潔生產(chǎn)促進法》等基本法律和以《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固廢法》)等專項法律為基本框架，輔之以其他法規(guī)政策的廢棄物管理法律體系。在廢棄物管理專門立法中，我國2004年12月29日新修訂的《固廢法》首次將“維護生態(tài)安全”作為立法宗旨，明確提出國家實行循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的理念，還引入了生產(chǎn)者責任延伸制度、強制回收制度、固體廢棄物進口分類管理制度等多項責任制度，初步建立了廢棄物管理責任體系。可以看到，較之英國，中國在通往廢棄物管理的可持續(xù)性發(fā)展道路中已與英國等先進發(fā)達國家達成了某些方面的共識。其一，在廢物管理的立法理念上，面對“用過就丟棄”(throw-away)的消費理念以及廢棄物污染所帶來的嚴重危害，兩國都意識到將廢棄物“變廢為寶”的重要性，體現(xiàn)為在立法理念的演進中都經(jīng)歷了一個從最初的污染末端治理轉(zhuǎn)變到污染的源頭控制的過程，并最終將“減量化、再使用、再循環(huán)”這三個循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的基本原則貫徹到立法實踐。其二，在廢物管理的法律制度上，兩國都建立了相對健全的廢物管理制度，例如行政許可制度、排污收費制度、生產(chǎn)者責任延伸制度、政府激勵機制、公眾參與制度等，用以保障廢棄物回收與循環(huán)利用工作的具體實施。

然而，我國的廢棄物管理與英國的相比還存在許多不同之處。首先，在立法模式和立法體系上，我國因循的是大陸法系國家的“經(jīng)濟循環(huán)型”的立法模式，建立的是以《循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《清潔生產(chǎn)促進法》為基本法，以《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等為專項法的廢棄物管理法律框架。而如前所述，作為一個既注重污染預(yù)防又重視循環(huán)消費的國家，英國并未像德國那樣采用“經(jīng)濟循環(huán)型”的立法模式來規(guī)范和控制廢物處理、資源的循環(huán)和再生利用，而是將循環(huán)經(jīng)濟的基本理念注入現(xiàn)有的“污染預(yù)防型”立法框架之中，形成了以《環(huán)境保護法》、《污染防治法》、《廢棄物減量法》等為主體的立法框架。如果說《環(huán)境保護法》通過形成環(huán)境影響評價體系、綜合污染控制和環(huán)境管理標準等從“末端治理”來避免環(huán)境污染的話，那么《污染防治法》以及《廢棄物減量法》等則注重通過從源頭預(yù)防廢物的產(chǎn)生，并對已產(chǎn)生的廢物進行循環(huán)和回收，共同構(gòu)成英國的廢棄物循環(huán)管理模式。其次，在具體的制度設(shè)計上，我國與英國相比還存在較大的差距。其一，就管理戰(zhàn)略而言，英國對廢物管理的決策更具整體意識，考慮了收集、運輸、分類、處理與處置以及市場的開發(fā)等全過程，并將廢物等級、市場需求等因素融入廢物的綜合管理決策當中，可以說是將廢物的管理落實到從“搖籃—墳?zāi)埂偕钡恼麄€過程。與之相比，我國的廢物管理戰(zhàn)略還主要停留在作業(yè)管理和行業(yè)管理層面，尚未形成與市場接軌、與社會管理接軌的綜合管理理念。其二，就實施機制而言，市場化的運作方式以及加強社會合作是英國廢棄物循環(huán)管理的重要內(nèi)容。就廢物的循環(huán)利用而言，不能光看廢物的性質(zhì)本身是否能實現(xiàn)再利用，而更要重視市場對可循環(huán)利用廢棄物的選擇，因為如果沒有完善的廢物循環(huán)市場，廢物的循環(huán)利用將會以“有產(chǎn)無銷”的方式走向終結(jié)。而與此同時，廢棄物的管理具有很強的社會性，公民的積極參與也是成功的關(guān)鍵。對此，英國通過提高公民的環(huán)境意識，讓社會公眾及企業(yè)參與到廢棄物的資源化運作中，更好地推動廢棄物走上可循環(huán)的道路。相比而言，我國在廢棄物處理的市場化機制上相形見絀，尚未實現(xiàn)廢棄物資源化市場的自發(fā)及良性發(fā)展。其三，就制度設(shè)計而言，英國的廢棄物管理許可制度、廢棄物級次管理制度、延伸生產(chǎn)者責任制度、“熱點”廢物管理制度都頗具特色，而其中的每一項制度的施行都離不開注意義務(wù)規(guī)則的運用。以延伸生產(chǎn)者責任制度為例，英國1997年實施的《生產(chǎn)者責任義務(wù)(包裝廢棄物)規(guī)章》規(guī)定，生產(chǎn)者只有從授權(quán)的加工者手中獲得廢物的包裝回收標記用以充當廢物回收及其再循環(huán)利用的證據(jù)，授權(quán)的加工者才能具有合法售賣包裝回收標記的資格，并且加工者須將銷售包裝回收標記的收入投資于回收及循環(huán)再利用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以增強后續(xù)的回收循環(huán)能力。通過強制賦予生產(chǎn)者回收其廢棄產(chǎn)品的注意義務(wù)以及對后續(xù)加工者行為的制度約束，英國建立起良性循環(huán)的廢棄物資源化市場。相較而言，我國有關(guān)固體廢棄物的管理制度則更為原則，相關(guān)的法律法規(guī)更側(cè)重于固體廢棄物的處理處置和資源的回收利用，而沒有在源頭控制方面對生產(chǎn)者、銷售者的生產(chǎn)經(jīng)營予以強制性約束，更未對廢棄物的管理作出明確的級次劃分，這使得有關(guān)廢棄物管理的相關(guān)制度在我國運作的空間和發(fā)揮的作用極為有限。

4.2 注意義務(wù)規(guī)則對我國的啟示

通過對比中英在廢棄物管理的立法及制度之異同可知:盡管我國已經(jīng)在治理廢棄物以防治環(huán)境污染、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟方面取得了較大的進步，但在具體的廢棄物管理制度中依然存在義務(wù)分擔不合理、責任機制不健全等問題。英國之所以在這些方面優(yōu)于我國，與其將注意義務(wù)規(guī)則貫徹執(zhí)行到其廢物管理的每一個制度細節(jié)不可分。因此，為提升我國廢棄物管理的效率以更好地服務(wù)于當前的循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)，我國應(yīng)借鑒英國廢棄物管理的注意義務(wù)規(guī)則對相關(guān)的廢棄物管理制度予以完善。

4.2.1 善用許可證制度，規(guī)范廢棄物的管理

通過行政許可來進行廢棄物的運輸和管理是世界各國普遍采用的治理方式。在英國，獲得合法的行政許可并履行相關(guān)的注意義務(wù)是利益相關(guān)人從事廢棄物管理工作的前提，任何可控廢棄物的轉(zhuǎn)讓方具有在廢棄物轉(zhuǎn)移之前確保受讓方已獲得許可證并確認該廢棄物在受讓方許可證的經(jīng)營范圍之內(nèi)的注意義務(wù)，以保障廢棄物的安全及合法處置。而反觀我國的《固廢法》，其中只是針對危險廢棄物的處理規(guī)定了許可證的要求，對于其他廢棄物例如商業(yè)廢棄物、工業(yè)廢棄物等的處理處置沒有相應(yīng)的許可要求。這使得實踐當中因此而給環(huán)境和他人造成損害的事件時有發(fā)生，卻無法追究到真正的責任主體。此外，《固廢法》也未對廢棄物的回收和循環(huán)利用等事項設(shè)置行政許可，許多無資質(zhì)、無能力的經(jīng)營者未經(jīng)許可即從事廢棄物資源化事務(wù)，這使得廢棄物在循環(huán)利用中對環(huán)境造成“二次污染”的威脅。因此，在今后的立法中，我國應(yīng)擴大現(xiàn)有行政許可所涉及的廢棄物范圍，對無證經(jīng)營和管理的企業(yè)實施行政處罰;在廢棄物的回收和循環(huán)利用上更是要嚴格控制許可證的發(fā)放和管理，以保證真正具備“資源化技術(shù)和管理”的企業(yè)投入我國廢棄物的循環(huán)利用和資源化管理。

4.2.2 循環(huán)利用優(yōu)先，強化廢棄物管理的級次申報

英國的廢棄物處置遵循著嚴格的層次管理原則，大體按照減量化生產(chǎn)優(yōu)先于循環(huán)利用，循環(huán)利用優(yōu)先于回收使用，回收使用優(yōu)先于填埋處置的級次排列。為此，英國建立了與廢棄物處理級次相對應(yīng)的級次申報與許可掛鉤制度，利益相關(guān)者在進行廢棄物管理時需要盡到依照“減量生產(chǎn)－再利用－處置”的順序進行申報的注意義務(wù)，未予申報或是申報違反了該順序的，都不能獲得相應(yīng)的行政許可，甚至遭受處罰。我國的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《固廢法》也確立了固體廢棄物的減量化、再利用和無害化處置的基本原則，但由于對廢物管理事項位階的排列并不明晰，在具體實踐中廢物的保有者和控制人一般只側(cè)重對廢棄物的污染防治而忽視對它們的循環(huán)利用，這使得廢棄物的“再利用”原則只具有宣示作用而缺乏操作性。因此，我國的廢棄物管理立法應(yīng)進行強制性的廢棄物循環(huán)利用順序要求，借鑒英國廢棄物管理中設(shè)置“遵循廢棄物管理級次的義務(wù)”，規(guī)定從事收集、貯存、利用、處置廢棄物經(jīng)營活動的單位和個人應(yīng)編制廢棄物處理方案，按照“減量化－再利用－最終處理”的級次進行廢棄物處理，否則將不能獲得廢棄物處置的行政許可，甚至將遭致嚴重的行政處罰。

4.2.3 合理劃分責任，完善延伸生產(chǎn)者責任制度

延伸生產(chǎn)者責任制度的核心在于能使生產(chǎn)者、經(jīng)營者有義務(wù)事先考慮貫穿產(chǎn)品整個生命周期及處置階段的所有可能的環(huán)境風險，并與各方合作，創(chuàng)立一個最小化環(huán)境不利影響、最大化資源再生利用的機制［14］。在英國，以廢棄物處理注意義務(wù)規(guī)則為基礎(chǔ)設(shè)立的延伸生產(chǎn)者責任不僅要求生產(chǎn)者和經(jīng)營者對現(xiàn)階段的廢棄物處理負責，還要求對后續(xù)階段的廢棄物處置承擔注意義務(wù)，如對受讓方資格的審查義務(wù)、發(fā)現(xiàn)廢棄物處理不當時的報告義務(wù)等，形成了融產(chǎn)品責任、經(jīng)濟責任、所有權(quán)責任、物質(zhì)責任及信息責任為一體的延伸生產(chǎn)者責任制度體系。關(guān)于生產(chǎn)者責任延伸制度，我國《固廢法》第5條以及第8條僅作了原則性規(guī)定，如第5條第2款規(guī)定:“產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者、進口者、使用者對其產(chǎn)生的固體廢物依法承擔污染防治責任”，第18條第2款在此基礎(chǔ)上進一步規(guī)定了包裝產(chǎn)品的生產(chǎn)者延伸責任，該條規(guī)定:“生產(chǎn)、銷售、進口依法被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須按照國家有關(guān)規(guī)定對該產(chǎn)品和包裝物進行回收?！笨梢钥吹?，我國廢棄物管理中的延伸生產(chǎn)者責任主體只限于生產(chǎn)者、銷售者、進口者、使用者，責任范圍也局限在“污染防治責任”，而未拓展至“資源化利用責任”和“信息責任”。對此，我國應(yīng)進一步擴大延伸生產(chǎn)者責任的主體及實施范圍，增強可操作性，更為關(guān)鍵的是應(yīng)通過法律強制賦予生產(chǎn)者在廢棄物循環(huán)利用中的經(jīng)濟責任，并鼓勵消費者和社會公眾承擔起將廢物交由回收處理機構(gòu)的行為責任，由此建立起完善的固體廢物資源化管理回收體系。

4.2.4 建立信息機制，加強廢棄物的信息化管理

在廢棄物的管理中，克服“信息的不對稱”的障礙，對利益相關(guān)主體實施有效監(jiān)督，是保障廢棄物安全處置和循環(huán)利用順利進行的有效舉措。對此，英國廢物管理立法中對相關(guān)主體設(shè)定了相應(yīng)的廢棄物管理信息追蹤義務(wù)，規(guī)定廢棄物的后續(xù)保有者有通過合理標識的方式準確描述廢棄物的信息，并備份給前手廢棄物的出讓人的義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，英國通過對廢棄物運輸單據(jù)及行政許可信息的登記和管理建構(gòu)起有關(guān)廢棄物管理的信息網(wǎng)絡(luò)，公眾、企業(yè)和社區(qū)都可通過網(wǎng)絡(luò)機制了解到廢棄物處置的動態(tài)，共同參與廢棄物的社會管理。對此，我國《固廢法》未對相關(guān)主體設(shè)定相應(yīng)的信息責任，有關(guān)建筑廢棄物的管理法規(guī)如《城市建筑垃圾管理規(guī)定》(第14條)中雖然規(guī)定建筑垃圾的運輸者有“隨車攜帶建筑垃圾處置核準文件”的義務(wù)，但仍未明確轉(zhuǎn)運清單應(yīng)包括的具體內(nèi)容。因此，我國應(yīng)借鑒英國廢棄物管理中有關(guān)信息責任的注意義務(wù)規(guī)則，從以下方面完善廢棄物管理的信息機制:一是實行廢棄物信息檔案制度，明確任何利益相關(guān)主體處置廢棄物的同時，應(yīng)對所轉(zhuǎn)出的廢棄物的種類、性質(zhì)、危害程度、裝載狀況進行詳細說明，以對廢棄物的流動實時跟蹤。二是建立信息核查制度，規(guī)定廢棄物的后手接收人有義務(wù)核查前手轉(zhuǎn)讓人所轉(zhuǎn)移的廢棄物與信息清單中的說明是否相符，若不相符可拒絕簽收轉(zhuǎn)運清單。三是建立信息交換機制，在廢棄物的持有人和接收人之間進行信息交換，了解建筑廢棄物從源頭產(chǎn)出到最終處理的全過程，實現(xiàn)利益主體之間的合作監(jiān)督。最后還應(yīng)建立信息共享和查詢機制，讓社會公眾和企業(yè)能夠隨時了解到廢棄物的處置動態(tài)以及循環(huán)利用的市場需求，通過信息網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢更好服務(wù)于廢棄物的管理。

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The Duty of Care Rule in UK Waste Management System and Its Inspiration to China

QIAO Gang WANG Ting-ting
(School of Economic Law，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120，China)

UK is one of the earliest countries that have introduced duty of care as a rule into waste management legislation.The rule of duty of care not only plays a guidance role in safety management and recycling of domestic waste in UK，but also has a profound impact on the development trend of the UK waste management system.When we look through the historical evolution of the duty of care as well as its essential meanings and main values，it is obvious that the development of duty of care is consistent with the transformation path of the UK waste management concept which evolves from‘safety’to‘recycling’.Meanwhile，the duty of care rule has distinctive characteristics of its subjects，objects，main contents and responsibility mechanism，the reasonable utilization of it not only pushes forward the orderly development and standardization of the UK waste disposal but also lays a good foundation of the other UK waste management system.Comparing with the UK waste management system，the current waste management system in China has a lot of defects.For instance，the obligations are not shared reasonably and the responsibility mechanism is not clear enough ，which are the key factors restricting the road to sustainable development of waste management.As a consequence，it deserves to acquire a valuable experience for perfecting our waste management systems theoretically and practically，and we can perfect our waste management systems by making better use of waste management license systems，strengthening the ‘a(chǎn)pplying-level’of waste management，sharing responsibility rationally and enhancing the informatization of waste management.

waste management;duty of care;recycle and reuse;extended producer responsibility

D912.6

A

1002－2104(2013)01－0033－08

10.3969/j.issn.1002－2104.2013.01.005

2012－08－30

喬剛，博士，副教授，主要研究方向為環(huán)境資源法學。

西南政法大學2010年度校級重點科研項目“我國城市建筑廢棄物回收與循環(huán)利用法律規(guī)制研究”(編號:2010—XZZD19);重慶市教委2011年度科學技術(shù)研究項目“城市建筑廢棄物管理法律規(guī)制研究——以重慶主城區(qū)‘建筑垃圾圍城’為視角”(編號:KJ110107);西南政法大學經(jīng)濟法學院青年發(fā)展基金項目“我國城市建筑廢物回收利用法律規(guī)制研究”(編號:XZJJF201002)。

(編輯:徐天祥)