黃東東

（1.重慶郵電大學(xué)法學(xué)院， 重慶 400065；2.華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系， 湖北 武漢 430074）

公平補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄟx擇
——農(nóng)地補(bǔ)償市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)疑

黃東東1,2

（1.重慶郵電大學(xué)法學(xué)院， 重慶 400065；2.華中科技大學(xué)社會(huì)學(xué)系， 湖北 武漢 430074）

研究目的：為《土地管理法》及其配套法規(guī)關(guān)于農(nóng)地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的修改與完善提出建議。研究方法：文獻(xiàn)研究法、比較研究法。研究結(jié)果：在現(xiàn)有國(guó)情下，農(nóng)地征收“市價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”不僅無(wú)法滿足“公平補(bǔ)償原則”的要求，而且會(huì)帶來(lái)一系列新的社會(huì)問(wèn)題。中國(guó)政府歷來(lái)承諾“保障被征地農(nóng)民生活水平不降低”，在土地征收補(bǔ)償制度的重構(gòu)中，路徑依賴不可避免。研究結(jié)論：“公平補(bǔ)償”是利益衡量的結(jié)果，應(yīng)由系列組合配套制度來(lái)具體落實(shí)；不僅需要從實(shí)體性上明確，還需要有程序性的保障；不僅需要普遍利益的平衡標(biāo)準(zhǔn)，還需要對(duì)個(gè)別利益的特別保護(hù)措施。

土地法；公平補(bǔ)償；市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；利益衡量；生活水平

補(bǔ)償原則是征收法律制度不可或缺的基本要素，近代以來(lái)世界各國(guó)大多以憲法加以宣示，并經(jīng)過(guò)下位法和司法實(shí)踐以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、正當(dāng)程序等貫徹落實(shí)。中國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》沒(méi)有規(guī)定補(bǔ)償原則，《土地管理法》規(guī)定按照被征收土地的原用途為依據(jù)，根據(jù)土地收益確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)償費(fèi)。

2011年實(shí)施的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》確立了“公平補(bǔ)償原則”和“市價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，并在公共利益征收程序等方面有了重大變化和突破，但該條例并不涉及集體土地征收。一直以來(lái)，征地制度就是《土地管理法修改的核心，國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償制度的改革致使集體土地征收補(bǔ)償制度的修改成為萬(wàn)眾矚目的焦點(diǎn)。

1 問(wèn)題的提出

2002年以來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，“土地權(quán)益”已經(jīng)成為當(dāng)下農(nóng)民維權(quán)的最大訴求，亦成為影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的首要問(wèn)題。在邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)的農(nóng)地征收補(bǔ)償制度雖然已經(jīng)發(fā)生了一些細(xì)微瑣碎的變革，但征地實(shí)踐的確存在補(bǔ)償不公平、程序混亂以及矛盾沖突不斷帶來(lái)的國(guó)家治理危機(jī)。有相當(dāng)一部分學(xué)者認(rèn)為，征地權(quán)的行使超過(guò)公共利益的需要，導(dǎo)致征地權(quán)的濫用；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的成果沒(méi)有惠及廣大農(nóng)民，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)利受到侵害[1-3]。在這一分析判斷的基礎(chǔ)上，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，“參照市場(chǎng)價(jià)值”確定農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[4-6]，但一些政府官員和學(xué)者對(duì)單純采取“市價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”表示了憂慮[7-8]。近年來(lái)也有少數(shù)學(xué)者反對(duì)按照“市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行補(bǔ)償[9-10]。

2012年12月，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)人大常委會(huì)審議《土地管理法修正案草案》，該草案刪除了現(xiàn)行法第47條中按土地原有用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限的規(guī)定，確定了“公平補(bǔ)償”原則，但草案并未明確規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而是授權(quán)國(guó)務(wù)院制定具體辦法。

對(duì)現(xiàn)行集體土地征收補(bǔ)償制度的批評(píng)總體看是正確的，但問(wèn)題是“公平補(bǔ)償”如何落實(shí)？是否只要“市場(chǎng)化”所有問(wèn)題就能迎刃而解？在現(xiàn)有國(guó)情及制度框架約束下，征收集體土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定方具有現(xiàn)實(shí)性與可操作性？本文試圖就上述問(wèn)題的解決及其立法選擇提出一孔之見(jiàn)。

2 公平補(bǔ)償辨析

關(guān)于補(bǔ)償原則，多數(shù)國(guó)家在立法選擇中采用抽象的“公平補(bǔ)償”、“公正補(bǔ)償”之類的表述，但何謂“公平補(bǔ)償”容易產(chǎn)生見(jiàn)仁見(jiàn)智的觀點(diǎn)，因此有必要從制度構(gòu)建角度予以厘清。

（1） 市價(jià)補(bǔ)償不一定能夠滿足“公平補(bǔ)償”的要求。關(guān)于征收補(bǔ)償原則，歷來(lái)存在三種判例和學(xué)說(shuō)，即“完全補(bǔ)償”、“適當(dāng)補(bǔ)償”和“衡平補(bǔ)償”。所謂完全補(bǔ)償，是指應(yīng)當(dāng)對(duì)征收關(guān)系人因征收所產(chǎn)生的損失予以完全補(bǔ)償；適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)則認(rèn)為只要給予相當(dāng)或妥當(dāng)補(bǔ)償即可；衡平補(bǔ)償說(shuō)則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在斟酌公益與關(guān)系人利益之后決定，可能是完全補(bǔ)償，亦可能是相當(dāng)補(bǔ)償。綜觀世界主要國(guó)家立法例，隨著社會(huì)的發(fā)展變遷，“完全補(bǔ)償”觀念逐漸得到確認(rèn)[11]。

“市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”僅限于合同法意義上的“一般損失”或“直接損失”，通常會(huì)忽略所有間接損失，這一點(diǎn)對(duì)于理解中國(guó)失地農(nóng)民的貧困尤其重要?！拔镔|(zhì)資本”的損失往往只是農(nóng)民全部損失的一部分，其生活水平的降低不僅源于“物質(zhì)資本”損失的補(bǔ)償不足，更因?yàn)椤叭肆Y本”和“社會(huì)資本”的喪失。譬如，由于職業(yè)和勞動(dòng)對(duì)象的改變，作為農(nóng)民時(shí)所擁有的人力資本變得毫無(wú)用處；很多外遷安置農(nóng)民還失去了原有的親友網(wǎng)絡(luò)、危難共濟(jì)的人際關(guān)系和社區(qū)歸屬感等社會(huì)資本。只有將征收造成的損失置于其社會(huì)全過(guò)程的背景下，才能凸現(xiàn)僅僅針對(duì)物質(zhì)損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其實(shí)踐的不足。換言之，“市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)”這類經(jīng)濟(jì)分析往往并不符合“完全補(bǔ)償?shù)墓皆瓌t[12]。

（2） 公平補(bǔ)償究竟是按照國(guó)家征收機(jī)關(guān)的獲益，還是按照被征收者的損失來(lái)補(bǔ)償。不管是按照哪種補(bǔ)償原則，各國(guó)征收補(bǔ)償制度的一個(gè)共同之處在于以彌補(bǔ)被征收人損失為前提，所以即使在土地私有化的美國(guó)，“公平補(bǔ)償”也被解讀為被征收土地的所有人和使用者的經(jīng)濟(jì)狀況不因征地而受到影響，既不能因之而富，也不能因之而窮[13]。也因此，幾乎所有西方國(guó)家都認(rèn)為，土地增值收益不應(yīng)該屬于土地所有者或使用者，而應(yīng)屬于全社會(huì)的代表國(guó)家所有[14]。

（3）何謂“公平補(bǔ)償”還需要從被征地農(nóng)民的角度來(lái)理解。在農(nóng)民不滿補(bǔ)償?shù)目谔?hào)中，最主要的是“要生存”、“要吃飯”。他們常常依據(jù)“憲法”或“上位法”的規(guī)定斥責(zé)地方政府制定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低并“以法抗?fàn)帯盵15]，其中最重要的博弈策略之一是“攀比”，他們通常要求凡是農(nóng)民都應(yīng)一樣[16]。因此，從農(nóng)民的表達(dá)中，可以大體概括為“要求生存權(quán)”、“落實(shí)憲法和法律規(guī)定”以及“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)平等”等基本訴求，這樣的訴求并不是一些學(xué)者所謂的只要按照“市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償”就認(rèn)為是“公平補(bǔ)償”的簡(jiǎn)單邏輯。

總之，“公平補(bǔ)償”不是通過(guò)一些概念或命題就可以確立的，許多具體的社會(huì)制度需要社會(huì)反復(fù)博弈才能夠確立。在這一過(guò)程中，西方發(fā)達(dá)國(guó)家土地征收制度的發(fā)展歷史確實(shí)為中國(guó)提供許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但是任何經(jīng)驗(yàn)事實(shí)都必定會(huì)在新的環(huán)境中被本土的地方性知識(shí)所修正或扭曲。

3 “市價(jià)補(bǔ)償”的可能社會(huì)效果

（1）主張“市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”既缺乏細(xì)微觀察也缺乏宏觀視野。在對(duì)“三農(nóng)”的無(wú)窮想象中，農(nóng)民往往被看成鐵板一塊。而事實(shí)是，土地的大量征收主要發(fā)生在城郊和城中村，由于區(qū)位優(yōu)勢(shì)和對(duì)其他農(nóng)地用途的嚴(yán)格管制，這些土地產(chǎn)生了巨額級(jí)差地租，但能夠獲得這種級(jí)差地租的在9億農(nóng)民中只占極少數(shù)，而且這些農(nóng)民本來(lái)就是農(nóng)民中的強(qiáng)勢(shì)群體。市價(jià)補(bǔ)償?shù)暮蠊丝赡茏屔俨糠洲r(nóng)民成為土地“食利階層”外，在宏觀救濟(jì)上也不可持續(xù)，因?yàn)檫@個(gè)“食利階層”獨(dú)占了本應(yīng)同時(shí)用于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及向真正弱勢(shì)的多數(shù)農(nóng)民群體進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的土地增值收益[9]。因此，市價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)其實(shí)并不能讓大部分農(nóng)民享受到現(xiàn)代化和城市化發(fā)展帶來(lái)的成果，因此也不可能縮小城鄉(xiāng)差距。

在征地補(bǔ)償制度的重構(gòu)中，不能僅僅停留在“個(gè)體效益、形式公平到交易正義”的狹隘視野，從解決“三農(nóng)問(wèn)題”重要一環(huán)的宏觀角度，需要的是“整體效率、實(shí)質(zhì)公平到分配正義”的思維。換言之，土地增值收益的分配正義，不可能靠征地補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)來(lái)落實(shí)，而需要更加精細(xì)復(fù)雜的制度體系設(shè)計(jì)，使國(guó)家可以利用土地非農(nóng)化使用的增值收益在全社會(huì)進(jìn)行再分配，讓多數(shù)農(nóng)民享受到現(xiàn)代化和城市化發(fā)展成果的平等待遇。

土地增值收益的分配，有兩種方法。一是庇古的稅收法。在許多按照“市價(jià)補(bǔ)償”的成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，一般都通過(guò)稅收來(lái)調(diào)節(jié)農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中的增值收益，通過(guò)農(nóng)業(yè)支持和補(bǔ)貼政策、公共投資政策、稅收優(yōu)惠、設(shè)立資源保護(hù)性基金等方式，對(duì)農(nóng)用地和其他被保護(hù)土地以及一些公益性用地予以補(bǔ)償，以促進(jìn)規(guī)劃管制下對(duì)各類土地財(cái)產(chǎn)的公正補(bǔ)償。但像中國(guó)這樣施行最嚴(yán)格的土地管制制度，而且面積很大的情況下，農(nóng)地轉(zhuǎn)用過(guò)程中增值會(huì)很高，土地稅收的調(diào)節(jié)作用顯然十分有限。所以第二種方法是，土地增值收益無(wú)償歸公，由政府直接以行政手段進(jìn)行調(diào)節(jié)和分配[17]。從這一意義上講，“土地財(cái)政”本身并無(wú)過(guò)錯(cuò)，關(guān)鍵是增值收益的公正分配問(wèn)題。

（2）“公平市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”更難達(dá)成共識(shí)。許多人認(rèn)為按照“市價(jià)補(bǔ)償”具有形式上的中立性，是一項(xiàng)客觀標(biāo)準(zhǔn)，因而能夠?yàn)檎魇昭a(bǔ)償關(guān)系人各方所認(rèn)同[18-19]。市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不僅需要一個(gè)自由且公開(kāi)的土地交易市場(chǎng)為前提，而且要求有自愿真實(shí)的交易價(jià)格作為參照。雖然早在2008年中共十七屆三中全會(huì)就已決定“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，但這是一項(xiàng)需要時(shí)間的事業(yè)。中國(guó)目前并不存在所謂“農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格”，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究均是通過(guò)技術(shù)手段進(jìn)行的一種間接性確定。這個(gè)看似清晰的概念，其實(shí)內(nèi)涵十分復(fù)雜，比如，農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值參考地段的選擇、參照地價(jià)時(shí)間點(diǎn)的確定、參照地價(jià)交易數(shù)量的多少、參照地價(jià)的真實(shí)性等等都是不確定因素[20]。其實(shí)在西方國(guó)家“所謂‘公平市場(chǎng)價(jià)值’在很大程度上也是一個(gè)并不實(shí)際存在的‘神話’”，通?！爸荒芨鶕?jù)個(gè)案情形推斷出來(lái)，因而必然帶有相當(dāng)大的自由度”[21]。面對(duì)“市場(chǎng)價(jià)值”，由于農(nóng)民和政府所能分享的信息和經(jīng)驗(yàn)差異很大，特別是農(nóng)民一方獲取“土地交易公平市場(chǎng)價(jià)值”的信息成本相對(duì)于“土地收益”的信息成本會(huì)更高這樣只能進(jìn)一步加劇農(nóng)民面對(duì)政府征收時(shí)的弱勢(shì)地位，導(dǎo)致雙方達(dá)成合意的交易成本增加而不是降低。

（3）“市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”難以成為農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)人。為確立個(gè)案中市價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，必然依賴大量程序性技術(shù)手段的保障，其后果是程序性技術(shù)的提高，只能進(jìn)一步強(qiáng)化土地征收法律及其實(shí)踐作為國(guó)家治理的手段，而不是如同自由主義者所希望的那樣保障農(nóng)民權(quán)益。其實(shí)，在基層政府面對(duì)一些難纏的征地糾紛過(guò)程中，地方政府往往希望農(nóng)民到法院訴訟，一方面出于“踢皮球”的考量；另一方面，在行政主導(dǎo)司法的制度框架下，法院的判決往往會(huì)強(qiáng)化“依法征地”的符號(hào)化效果，增加政府與農(nóng)民之間博弈的籌碼。但是農(nóng)民的邏輯是“信訪而不信法”這不僅是對(duì)這種法庭對(duì)抗式糾紛解決方式的不適應(yīng)和排斥[22]，也是一種理性選擇[23-24]。單純依據(jù)“市價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”的確立，很難達(dá)到保障農(nóng)民權(quán)益的目的。

4 補(bǔ)償?shù)恼谓?jīng)濟(jì)學(xué)

一個(gè)沒(méi)有過(guò)去、沒(méi)有歷史的法律和社會(huì)是不存在的，而“現(xiàn)在和未來(lái)的選擇是由過(guò)去所型塑的”[25]。新中國(guó)成立后，政府歷來(lái)承諾“保障被征地農(nóng)民生活水平不降低”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于物價(jià)相對(duì)穩(wěn)定，交易渠道單一，農(nóng)民對(duì)土地被征收后的替代資產(chǎn)——安置后的土地狀況、農(nóng)轉(zhuǎn)非就業(yè)狀況等等——能夠提供多少收入其信息獲得成本很低，進(jìn)行成本收益衡量比較容易。加上政府具有極高權(quán)威并承諾“保障生活水平不降低”，因此，農(nóng)民往往并不過(guò)分關(guān)注補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。然而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)交易渠道的多元和交換價(jià)格市場(chǎng)變化的難以預(yù)期，失地農(nóng)民以政府補(bǔ)償?shù)呢泿刨Y產(chǎn)獲取收益的信息成本約束逐漸上升，未來(lái)生活預(yù)期的不確定性導(dǎo)致農(nóng)民開(kāi)始重視貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍。

1980年代以來(lái)，每一次《土地管理法》及其相關(guān)法規(guī)和政策的修改，補(bǔ)償都是焦點(diǎn)問(wèn)題。1982年《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》第10條規(guī)定：“按照上述補(bǔ)償和安置補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，尚不能保證維持群眾原有生產(chǎn)和生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)被征土地年產(chǎn)值的20倍?！?986、1998和2004年《土地管理法》延續(xù)了類似規(guī)定。2004年11月，國(guó)土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求，從國(guó)有土地有償使用收益中劃出一定比例給予不能保障生活水平的農(nóng)民補(bǔ)貼。2006年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》強(qiáng)調(diào)：社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)征地。溫家寶總理在2011年12月27日中央農(nóng)村工作會(huì)議上重申：“要使被征地農(nóng)民生活水平有提高長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。”[26]

“生活水平標(biāo)準(zhǔn)”其實(shí)是對(duì)“收益倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)”的補(bǔ)充，它與土地有聯(lián)系，但又不完全依賴土地，是“按地補(bǔ)償與“按人補(bǔ)償”的結(jié)合。從歷史上看的確存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的事實(shí)，特別是1990年代以來(lái)，隨著生活成本的不斷上升，很多失地農(nóng)民的基本生活得不到保障，直到2004年《土地管理法》的修改，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)才有所提高。其中一個(gè)重要原因是，雖然補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，但是政府不斷強(qiáng)調(diào)的“保證生活水平不降低”容易使人產(chǎn)生未來(lái)補(bǔ)償總額增加甚至更高的預(yù)期?，F(xiàn)在如果確立“市價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”而放棄“保證生活水平不降低”的承諾，能否大幅度降低新實(shí)施征地項(xiàng)目的交易成本難以衡量，但一個(gè)可能的后果是，由于農(nóng)民從來(lái)不理會(huì)所謂“不溯及既往”的現(xiàn)代法治原則，因此，政府所承擔(dān)的維持“已安置農(nóng)民”穩(wěn)定的交易成本會(huì)激增。正因?yàn)榇?，《土地管理法》的歷次修改都沒(méi)有改變補(bǔ)償條款的基本框架，政府也一直不斷強(qiáng)調(diào)“保障生活水平不降低”。為降低農(nóng)民未來(lái)生活預(yù)期的不確定性，“征地補(bǔ)償?shù)纳鐣?huì)保障”逐漸受到重視，并在《物權(quán)法》中明文規(guī)定。從理論而言，“生活水平標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)符合“帕累托改進(jìn)”的話語(yǔ)表達(dá)，它表明一項(xiàng)征地計(jì)劃實(shí)施后，至少有一個(gè)人生活水平提高，且沒(méi)有一個(gè)人生活水平下降。因此，“保障生活水平不降低”實(shí)質(zhì)是一個(gè)考慮了被征地農(nóng)民心理的政府心理標(biāo)準(zhǔn)，符合“完全補(bǔ)償”的現(xiàn)代法治理念，成為降低征收補(bǔ)償制度交易成本的重要意識(shí)形態(tài)化手段。換言之，“征地補(bǔ)償遺留問(wèn)題”在促進(jìn)農(nóng)地征收補(bǔ)償政策法律變遷的同時(shí)，也成為約束政府進(jìn)行制度變革的主要原因之一。中國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)征收補(bǔ)償制度只能在過(guò)去選擇的路徑上緩慢地適應(yīng)社會(huì)變遷。因此，政府決定在條件成熟的地方——國(guó)有土地上的房屋征收——進(jìn)行個(gè)案式的單獨(dú)處理，則是理性選擇。

但“生活水平標(biāo)準(zhǔn)”是一柄雙刃劍，容易使政府陷入“長(zhǎng)期補(bǔ)償”的泥潭而不能自拔，而且過(guò)分模糊的表達(dá)也會(huì)產(chǎn)生一個(gè)導(dǎo)致農(nóng)民、集體、開(kāi)發(fā)商和政府過(guò)渡博弈的利益空間?，F(xiàn)在的方法是通過(guò)規(guī)定土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償費(fèi)的總額予以限制，這一規(guī)定使生活水平標(biāo)準(zhǔn)的先進(jìn)意義蕩然無(wú)存。2006年修訂的《大中型水利水電工程征地補(bǔ)償和移民安置條例》似乎注意到上述悖論，其第22條宣稱：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標(biāo)準(zhǔn)的，由項(xiàng)目法人或者項(xiàng)目主管部門報(bào)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)部門批準(zhǔn)?！边^(guò)分簡(jiǎn)單的表述，導(dǎo)致該規(guī)定無(wú)任何可操作性，同樣喪失了制度意義。

5 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的立法選擇

必須強(qiáng)調(diào)，中國(guó)的農(nóng)地征收補(bǔ)償制度確需改革，但筆者認(rèn)為中心論點(diǎn)并不是或至少目前不能通過(guò)確立“市價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”達(dá)到改革的目標(biāo)——廣大農(nóng)民享受到工業(yè)化和城市化發(fā)展的成果、保障廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)利從而縮小城鄉(xiāng)差距。因?yàn)槿魏我饬x和確定性都是語(yǔ)境的構(gòu)建，“市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”不僅遮蔽了中國(guó)農(nóng)村和土地法制實(shí)踐的真實(shí)狀況，而且過(guò)分簡(jiǎn)化了中國(guó)法治化進(jìn)程的路徑選擇。

征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要有市場(chǎng)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、重置成本標(biāo)準(zhǔn)和收益價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)等。按照土地用途的收益倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償未必就不能彌補(bǔ)被征地農(nóng)民的物質(zhì)損失。一個(gè)明顯的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)是，“按照耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍進(jìn)行補(bǔ)償則意味著：如果農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)收入的年利潤(rùn)率為50%，30倍的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就相當(dāng)于讓農(nóng)民不做任何投入而直接享受到60年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤(rùn)。而實(shí)際上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤(rùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于50%，而且有些地方的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上已經(jīng)超過(guò)30倍”[27]。在農(nóng)地產(chǎn)出收益極低的情況下，這樣的補(bǔ)償能否保障失地農(nóng)民生活水平不降低的確是個(gè)問(wèn)題。因此，“保證被征地農(nóng)民生活水平不降低”這一規(guī)定在中國(guó)語(yǔ)境下仍然具有重要的法律制度意義，它為被征地農(nóng)民直接參與土地增值收益的分配留下了一個(gè)正式制度的切口。

在“土地”這種承載了農(nóng)民、集體、國(guó)家和社會(huì)諸多“理不清、剪還亂”的利益訴求的制度變革過(guò)程中，集體土地征收制度的改革必然充滿著“制度創(chuàng)新”與“路徑依賴”之間的張力。換言之，在現(xiàn)有國(guó)情和基本制度框架的約束下，現(xiàn)階段進(jìn)行土地征收制度的改革單純采取“收益標(biāo)準(zhǔn)”或“市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”都不具有可行性。筆者認(rèn)為，“公平補(bǔ)償”原則下，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)是一個(gè)利益衡量的結(jié)果，同時(shí)應(yīng)當(dāng)保留“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低”的承諾作為補(bǔ)充，在此基礎(chǔ)不斷修改完善征地補(bǔ)償制度。

首先，明確“同地同價(jià)原則”。應(yīng)堅(jiān)持國(guó)土資源部關(guān)于《征地片區(qū)綜合地價(jià)測(cè)算指導(dǎo)性意見(jiàn)（暫行）》的基本思路，即確定“片區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，防止同一地區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)多重的混亂局面。

其次，明確“確定片區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)考量的因素?？梢砸粤信e的方式明確要求“片區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)考量諸如被征收土地原用途年產(chǎn)值、被征收土地所在地區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素。

第三，構(gòu)建“片區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”確定程序?？梢钥紤]由地方政府按照一定年度（如3—5年等）提出“片區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”草案，并以“聽(tīng)證會(huì)”的方式予以確定，這樣不僅可以充分聽(tīng)取社會(huì)各界特別是農(nóng)民的意見(jiàn)，而且這是一個(gè)隨社會(huì)發(fā)展不斷變化的開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)體系。

第四，應(yīng)當(dāng)激活《土地管理法》中“保障被征收農(nóng)民生活水平不降低”條款，通過(guò)個(gè)案方式實(shí)質(zhì)性地解決極少數(shù)失地農(nóng)民的“公平補(bǔ)償”問(wèn)題。相對(duì)于“社會(huì)保障”這種普惠制度，“生活水平補(bǔ)償”只是針對(duì)少數(shù)貧困失地農(nóng)民的特別保護(hù)措施，因而需要限制防止政府陷入“無(wú)限責(zé)任”的泥潭。譬如，除了以正當(dāng)程序確定生活水平及其特別補(bǔ)償外，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定時(shí)間限制等等。相較于“市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，“生活水平標(biāo)準(zhǔn)”完全可以通過(guò)“生活成本”等客觀因素進(jìn)行衡量，農(nóng)民也容易獲取“生活成本”的相關(guān)信息，因而容易與政府進(jìn)行溝通與協(xié)商。

總之，“公平補(bǔ)償”應(yīng)當(dāng)由一系列組合配套制度來(lái)具體落實(shí)，不僅需要從實(shí)體性上明確，還需要有程序性的保障；不僅需要普遍利益的平衡標(biāo)準(zhǔn)，還需要對(duì)個(gè)別利益的特別保護(hù)措施。當(dāng)然，任何一個(gè)制度的現(xiàn)實(shí)合理性都是語(yǔ)境化的而非永恒，正因?yàn)榇?，中?guó)的農(nóng)地征收補(bǔ)償制度必將隨著社會(huì)實(shí)踐而不斷變遷。這里似乎有必要重復(fù)霍姆斯的那句名言：法律的生命在于經(jīng)驗(yàn)[28]。

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（本文責(zé)編：仲濟(jì)香)

Fair Compensation and Its Legislation Choice: Discussion on the Standard of Market-based Land Compensation

HUANG Dong-dong1,2
（1. Law School，Chongqing University of Posts and Telecommunications，Chongqing 400065，China; 2. Department of Sociology，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China）

The purpose of this paper is to propose recommendation for the revision of land administration law and its supplemented regulations on the compensation standard of farmland acquisition. Methods employed are documentation analysis and comparative study. The results indicate that the so-called “market-based standard of farmland acquisition compensation” not only is far from fair compensation principle, but also easily lead to some new social problems in the current social and economic situation of China. The Chinese government has always pledged to ensure no deterioration of famers’ lives after their land was acquired. Therefore, the path dependence is inevitable in reconstructing the compensation system of land acquisition. It is concluded that fair compensation is the result of interests balancing. It shall be carried out by a series of combined systems. The compensation is not only required to be substantial, but also should rely on faired and formalized procedures. It should not only reflect common interests, but also can support the interests of individuals regarding specific purpose.

land law; fair compensation; market value standard; interest balancing; living standards

F301.2

A

1001-8158（2013）04-0036-06

2012-03-26

2013-01-24

重慶市教委人文社科項(xiàng)目（10SKL03）。

黃東東（1969-），男，重慶奉節(jié)人，博士研究生,教授。主要研究方向?yàn)榉缮鐣?huì)學(xué)與經(jīng)濟(jì)法學(xué)。E-mail: huangdd1@163.com