推進(jìn)林地年度變更調(diào)查 提升林地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)水平

黃 眾，鄭 剛

(江蘇省森林資源監(jiān)測(cè)中心，江蘇 南京 210036)

林地年度變更調(diào)查是以林地保護(hù)利用規(guī)劃林地落界形成的林地“一張圖”為本底，綜合利用植樹(shù)造林、森林采伐、占用征收林地和森林災(zāi)害等林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理資料，通過(guò)最新遙感影像圖判讀分析和現(xiàn)地核實(shí)調(diào)查，進(jìn)行林地變化信息更新，實(shí)現(xiàn)林地“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)年度更新。林地年度變更調(diào)查，是在林地“一張圖”的基礎(chǔ)上，按年度開(kāi)展的林地范圍和林地保護(hù)利用等變化情況的調(diào)查分析，建立國(guó)家與地方上下聯(lián)動(dòng)、職責(zé)明確、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的林地變更調(diào)查工作機(jī)制，是提升林地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)水平，提高林地監(jiān)管能力，加強(qiáng)林地保護(hù)利用，深化國(guó)家和地方政府宏觀決策管理的重要基礎(chǔ)和支撐。當(dāng)前江蘇林地年度變更調(diào)查工作正在國(guó)家林業(yè)局的統(tǒng)一要求和部署下，結(jié)合綠色江蘇建設(shè)的實(shí)際情況，按照不斷提升林地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)水平、持續(xù)加強(qiáng)林地科學(xué)管理的發(fā)展方向有序推進(jìn)。

1 林地年度變更調(diào)查工作的必要性和工作基礎(chǔ)

1.1 開(kāi)展林地年度變更調(diào)查工作必要性

林地年度變更調(diào)查是《中華人民共和國(guó)森林法》賦予林業(yè)行政主管部門(mén)的法定職責(zé)，是各級(jí)政府依法行政的重要舉措，是貫徹落實(shí)《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010～2020年)》和《江蘇省林地保護(hù)利用規(guī)劃(2010～2020)年》的具體措施，是實(shí)施林地動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和科學(xué)管理的迫切要求，是推動(dòng)林地科學(xué)利用的基礎(chǔ)保障。只有開(kāi)展林地年度變更調(diào)查，才能保持“一張圖”的現(xiàn)勢(shì)性和時(shí)效性，充分發(fā)揮“一張圖”的作用。如果不進(jìn)行年度更新，林地“一張圖”就是一張“死圖”，就是空中樓閣。因此，開(kāi)展林地年度變更調(diào)查工作非常必要。

1.2 開(kāi)展林地年度變更調(diào)查工作基礎(chǔ)扎實(shí)

為貫徹落實(shí)《全國(guó)林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010～2020)》，扎實(shí)推進(jìn)省、縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃編制工作，國(guó)家林業(yè)局于2010年10月啟動(dòng)了全國(guó)林地“一張圖”建設(shè)工作(林地保護(hù)利用規(guī)劃林地落界工作)。江蘇省于2011年6月啟動(dòng)了縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃編制及其林地落界工作，同年編制印發(fā)了《江蘇省林地保護(hù)利用規(guī)劃(2010～2020年)》，2012年10月江蘇省林地落界成果通過(guò)了國(guó)家級(jí)驗(yàn)收，該成果將覆蓋全省87個(gè)縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃編制單位的12 510幅萬(wàn)分之一(部分五千分之一)遙感影像圖，拼接完成全省林地“一張圖”，落界小班數(shù)量1 052 786個(gè)，在此基礎(chǔ)上，全省87個(gè)縣(市、區(qū))也基本完成縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃編制與批復(fù)工作。

林地落界是編制縣級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性工作，目的是查清林地和可用于林業(yè)發(fā)展的其他土地的數(shù)量和質(zhì)量，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的林地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，提升林地科學(xué)管理水平，為編制各級(jí)林地保護(hù)利用規(guī)劃提供標(biāo)準(zhǔn)化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。其方法是依據(jù)現(xiàn)有森林資源規(guī)劃設(shè)計(jì)調(diào)查、公益林區(qū)劃界定等成果，以DOM(數(shù)字正射影像圖)為基礎(chǔ)，通過(guò)遙感判讀核實(shí)，輔以適當(dāng)?shù)默F(xiàn)地調(diào)查，按照林地落界基本條件和精度要求，將現(xiàn)有林地及其利用狀況落實(shí)到山頭地塊。

全省林地“一張圖”(林地落界成果)是以高分辨率遙感影像、森林資源調(diào)查數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)地理信息為基礎(chǔ)，以林地界線為核心內(nèi)容的多源數(shù)據(jù)集合。本省林地“一張圖”的建成為下一步有效開(kāi)展全省林地年度變更調(diào)查工作奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ):一是實(shí)現(xiàn)了中央與地方共有林地“一套數(shù)”，為各級(jí)林業(yè)部門(mén)提供數(shù)字信息和圖面信息，逐步完成由“以數(shù)字管地”到“以圖管地”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變;二是建立了全面、直觀的林地和森林資源監(jiān)管平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)林地和森林資源監(jiān)管方式由抽樣檢查到全面監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，總體提升森林資源監(jiān)管質(zhì)量和水平;三是為全省林地年度變更調(diào)查提供了本底數(shù)據(jù)，全省林地年度變更調(diào)查將以此套數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)，進(jìn)行林地?cái)?shù)據(jù)的年度變更。

林地落界工作完成后，國(guó)家林業(yè)局于2012年9月啟動(dòng)了全國(guó)林地年度變更調(diào)查試點(diǎn)工作，并把本省高淳縣列入首批試點(diǎn)縣，及時(shí)制定了《江蘇省林地年度變更調(diào)查試點(diǎn)工作方案》，并向試點(diǎn)縣下發(fā)了《林地年度變更調(diào)查試點(diǎn)技術(shù)方案》，預(yù)計(jì)2013年4月之前基本完成高淳縣林地年度變更試點(diǎn)工作。該項(xiàng)試點(diǎn)工作將為本省林地年度變更調(diào)查工作的全面推開(kāi)奠定良好的工作基礎(chǔ)。

2 林地年度變更調(diào)查工作的重要意義

全省林地年度變更調(diào)查，是在完成全省林地“一張圖”的基礎(chǔ)上，按年度開(kāi)展林地范圍和林地利用狀況(地類(lèi))的調(diào)查分析，林地年度變更調(diào)查工作意義重大。

2.1 實(shí)現(xiàn)以圖管地，加強(qiáng)林地監(jiān)管的基礎(chǔ)和保障

2.1.1 “以數(shù)字管地”到“以圖管地”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?nèi)×值亍耙粡垐D”建設(shè)第1次將全省林地落實(shí)到山頭地塊并實(shí)現(xiàn)了數(shù)字化，為建立“以規(guī)劃管地、以圖管地”的林地動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)林地和森林資源監(jiān)管由點(diǎn)到面的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，提供了重要依據(jù)。

2.1.2 從“數(shù)字規(guī)劃”到“空間規(guī)劃”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ虾屯卣沽謽I(yè)發(fā)展空間、實(shí)現(xiàn)林地科學(xué)化和精細(xì)化管理奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ);也為林業(yè)生態(tài)建設(shè)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)從“數(shù)字規(guī)劃”到“空間規(guī)劃”的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，提供了基礎(chǔ)支撐。

2.1.3 建立與土地利用年度調(diào)查一致的林地更新制度 面對(duì)林地流失嚴(yán)重的形勢(shì)，建立與土地利用年度調(diào)查時(shí)效性一致的林地“一張圖”更新制度，使林地“一張圖”成為及時(shí)動(dòng)態(tài)更新的活圖，對(duì)于加強(qiáng)林地林權(quán)監(jiān)管非常重要。

2.2 實(shí)現(xiàn)森林資源年度出數(shù)，開(kāi)展森林增長(zhǎng)指標(biāo)考核的最佳途徑

2.2.1 現(xiàn)行森林資源監(jiān)測(cè)體系存在不足 現(xiàn)行國(guó)家森林資源清查體系(5 a 1次，以省為單位分批進(jìn)行;江蘇最新的為2010年第8次森林資源清查)和地方二類(lèi)調(diào)查體系(10 a 1次，以縣為單位各自開(kāi)展;江蘇最新的為2007～2009年二類(lèi)調(diào)查)均無(wú)法在全國(guó)范圍產(chǎn)出統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)的年度調(diào)查數(shù)據(jù)。

2.2.2 森林資源一體化監(jiān)測(cè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié) 以林地“一張圖”年度變更調(diào)查為支撐，結(jié)合抽樣技術(shù)，年度產(chǎn)出森林資源數(shù)據(jù)，逐步過(guò)渡到全國(guó)森林資源“一張圖”并進(jìn)行年度變更，也是推進(jìn)森林資源一體化監(jiān)測(cè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.3 為科學(xué)評(píng)估重點(diǎn)公益林建設(shè)成效提供基礎(chǔ)信息

2.3.1 專(zhuān)門(mén)開(kāi)展重點(diǎn)公益林監(jiān)測(cè)評(píng)估勢(shì)在必行本省省級(jí)以上重點(diǎn)公益林地約占全省林地面積的1/4，中央財(cái)政和省財(cái)政每年投入大量資金用于森林生態(tài)效益補(bǔ)償，但對(duì)于重點(diǎn)公益林地管護(hù)狀況和管護(hù)成效目前還未進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的監(jiān)測(cè)評(píng)估。隨著國(guó)家及地方對(duì)重點(diǎn)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步增加，專(zhuān)門(mén)針對(duì)重點(diǎn)公益林開(kāi)展動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與評(píng)估，在此基礎(chǔ)上定時(shí)向社會(huì)發(fā)布重點(diǎn)公益林生態(tài)效益基本情況勢(shì)在必行。

2.3.2 年度更新為重點(diǎn)公益林評(píng)估提供有效評(píng)價(jià)林地“一張圖”將精準(zhǔn)定位國(guó)家級(jí)公益林和地方公益林范圍和位置，通過(guò)林地“一張圖”的年度變更，可以年度分析公益林的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)及其變化情況，掌握重點(diǎn)公益林的動(dòng)態(tài)調(diào)整情況，評(píng)估管護(hù)成效，為實(shí)施績(jī)效考核、評(píng)價(jià)建設(shè)成效提供最及時(shí)最有效的依據(jù)。

2.4 為林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)成效監(jiān)測(cè)評(píng)估和森林災(zāi)害損失評(píng)估提供及時(shí)有效的信息

2.4.1 科學(xué)評(píng)估工程建設(shè)成效 林地“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)中，含有各類(lèi)林業(yè)重點(diǎn)工程建設(shè)范圍，通過(guò)林地“一張圖”年度變更調(diào)查，可以準(zhǔn)確掌握工程建設(shè)范圍及建設(shè)范圍內(nèi)林地和森林資源變化情況，科學(xué)評(píng)估年度或多年疊加工程建設(shè)成效。

2.4.2 準(zhǔn)確評(píng)價(jià)森林災(zāi)害損失 在及時(shí)更新的林地“一張圖”上，疊加森林災(zāi)害范圍，能夠非常準(zhǔn)確評(píng)估森林災(zāi)害損失，也為災(zāi)后植被恢復(fù)規(guī)劃提供依據(jù)。

3 林地年度變更調(diào)查工作目標(biāo)任務(wù)及基本內(nèi)容

3.1 總體思路

以林地“一張圖”為本底，依據(jù)植樹(shù)造林、森林采伐、占用征收林地、森林災(zāi)害等，以及工程建設(shè)和其他規(guī)劃調(diào)整等資料，輔以高分辨率遙感影像變化地塊判讀分析結(jié)果，對(duì)因改變土地用途增加和減少的林地地塊，以及林地范圍內(nèi)地類(lèi)發(fā)生變化的林地地塊，逐塊調(diào)查核實(shí)，上圖入庫(kù)，同時(shí)更新林地權(quán)屬、森林類(lèi)別、林種、工程類(lèi)別等信息，形成林地年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，再進(jìn)一步更新到林地“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)中。

目前林地年度變更調(diào)查工作采取三級(jí)聯(lián)動(dòng)、兩級(jí)匯交的工作方式:縣級(jí)林業(yè)部門(mén)組織技術(shù)力量，承擔(dān)本縣林地變更調(diào)查任務(wù)，開(kāi)展資料收集、調(diào)查核實(shí)變化地塊、上圖入庫(kù)等工作，編制本縣林地年度變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)表;省級(jí)林業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)本省調(diào)查工作的組織管理、技術(shù)培訓(xùn)、質(zhì)量檢查和全省匯總拼接，指導(dǎo)并協(xié)助縣級(jí)單位做好調(diào)查核實(shí)和上圖入庫(kù)工作;國(guó)家林業(yè)局負(fù)責(zé)購(gòu)置和處理遙感影像數(shù)據(jù)，對(duì)各省調(diào)查工作的抽樣核查、匯總拼接、林地“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)更新。

3.2 調(diào)查目標(biāo)

林地年度變更調(diào)查，是在林地“一張圖”的基礎(chǔ)上，按年度開(kāi)展的林地范圍和林地保護(hù)利用等變化情況的調(diào)查分析，建立上下聯(lián)動(dòng)、職責(zé)明確、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的林地變更調(diào)查工作機(jī)制，是提高林地監(jiān)管能力，加強(qiáng)林地保護(hù)利用管理，深化國(guó)家和地方政府宏觀決策管理的重要基礎(chǔ)和支撐，最終構(gòu)建全國(guó)林地年度變更調(diào)查技術(shù)體系和組織體系。

3.3 調(diào)查任務(wù)

林地年度變更調(diào)查工作任務(wù)包括:

3.3.1 收集與整理林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理資料 收集變更當(dāng)年的植樹(shù)造林、森林采伐、占用征收林地、森林災(zāi)害等林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理資料。

3.3.2 開(kāi)展林地變化遙感影響判讀區(qū)劃分析 購(gòu)置與處理高分辨率遙感影像，開(kāi)展變化地塊判讀區(qū)劃分析，形成年度遙感判讀變更小班數(shù)據(jù)。

3.3.3 完成林地變更與核實(shí)調(diào)查，形成年度變更數(shù)據(jù)庫(kù) 依據(jù)林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理資料，輔以遙感判讀變更小班數(shù)據(jù)，開(kāi)展必要的補(bǔ)充調(diào)查和現(xiàn)地核實(shí)工作，完成林地范圍和林地利用狀況(地類(lèi))變更調(diào)查，形成林地年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)。

3.3.4 變更林地“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)，完成林地變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)與成果編制 在以國(guó)家內(nèi)業(yè)核查、地方復(fù)核和國(guó)家重點(diǎn)抽查的方式，對(duì)林地年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)質(zhì)量進(jìn)行檢查驗(yàn)收的基礎(chǔ)上，按照林地“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)質(zhì)量檢查的標(biāo)準(zhǔn)和要求，對(duì)林地年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行入庫(kù)檢查，變更林地“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)，完成林地年度變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析與成果編制。

3.4 基本內(nèi)容

林地年度變更調(diào)查重點(diǎn)對(duì)林地范圍、林地地類(lèi)以及林地管理屬性進(jìn)行變更調(diào)查。主要內(nèi)容包括:

3.4.1 林地范圍變化調(diào)查

(1)非林地轉(zhuǎn)為林地新增的林地。包括:因通道綠化、農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)等植樹(shù)造林增加的林地;因林業(yè)工程建設(shè)增加的林地;規(guī)劃批準(zhǔn)增加的林地。經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)實(shí)施的規(guī)劃，使土地用途發(fā)生改變，由非林地轉(zhuǎn)為林地增加的林地。

(2)林地轉(zhuǎn)為非林地減少的林地。包括:占用征收減少的林地。依照有關(guān)土地(林地)管理的法律、行政法規(guī)，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)審核審批，辦理占用征收林地手續(xù)，建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后變?yōu)榉橇值囟鴾p少的林地地塊;規(guī)劃批準(zhǔn)減少的林地。經(jīng)縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)實(shí)施的規(guī)劃，導(dǎo)致土地用途發(fā)生改變，由林地轉(zhuǎn)為非林地減少的林地。

3.4.2 林地范圍內(nèi)地類(lèi)變化調(diào)查

(1)新增森林地塊。由非森林的林地地類(lèi)轉(zhuǎn)為有林地或國(guó)家特別規(guī)定灌木林地新增的森林地塊。

(2)減少森林地塊。由有林地或國(guó)家特別規(guī)定灌木林地轉(zhuǎn)為非森林林地地類(lèi)減少的森林地塊。

(3)其他林地地類(lèi)變化的地塊。包括疏林地、一般灌木林地、未成林地、苗圃地、無(wú)立木林地、宜林地、林業(yè)輔助生產(chǎn)用地之間地類(lèi)變化的林地地塊。

3.4.3 管理屬性變更調(diào)查

(1)林地權(quán)屬。國(guó)有和集體所有林地之間的變更，以及集體所有林地的農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)、聯(lián)戶合作經(jīng)營(yíng)和集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)林地之間的變更，依據(jù)有關(guān)權(quán)屬證明核實(shí)確認(rèn)。

(2)森林類(lèi)別。國(guó)家級(jí)公益林地、地方公益林地和商品林地之間的變更，依據(jù)森林分類(lèi)區(qū)劃界定成果核實(shí)確認(rèn)。

(3)林種。按防護(hù)林、特種用途林、用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪炭林進(jìn)行變更調(diào)查，核實(shí)確認(rèn)記載到亞林種。

(4)工程類(lèi)別。根據(jù)林業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行核實(shí)確認(rèn)。