◎徐匡迪

中國的城鎮(zhèn)化

◎徐匡迪

我今天講的是中國的城鎮(zhèn)化，這是國內(nèi)外廣泛關(guān)注、意見不一的問題，因為是論壇，我就把我們初步的想法跟大家報告一下。

首先，城鎮(zhèn)化的概念是以農(nóng)村人口比重下降，城鎮(zhèn)人口比重上升為表征，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向工業(yè)經(jīng)濟、服務(wù)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)化為主體，社會結(jié)構(gòu)從農(nóng)村社會向城鎮(zhèn)社會演進(jìn)的過程，所以這是一個過程而不是一個指標(biāo)。在現(xiàn)代意義上講，城鎮(zhèn)化是人類進(jìn)入工業(yè)社會以后的社會發(fā)展現(xiàn)象，不是一種打造的結(jié)果。

中國過去30多年由于經(jīng)濟高速發(fā)展，經(jīng)歷了一個高速的城市化進(jìn)程，從1978年到2012年城鎮(zhèn)化水平從20%提高到50%多。全球公認(rèn)50%是一個轉(zhuǎn)折點，在50%以前，城鎮(zhèn)化主要是靠勞動密集型產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)、打工來形成，而且主要是以生產(chǎn)輕工業(yè)品和一般勞動密集型產(chǎn)品為主；50%以后就要看這個國家有沒有創(chuàng)新能力，并且能不能持續(xù)上升?，F(xiàn)在世界上總體城鎮(zhèn)化率都很高，平均已經(jīng)超過50%。但是有三個集團，第一個是發(fā)達(dá)國家，他們在經(jīng)歷了50%以后，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，從手工業(yè)、輕工業(yè)、一般的餐飲服務(wù)業(yè)向高端的金融、貿(mào)易、服務(wù)業(yè)，以及高技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，成為第一集團；但是也有一些發(fā)展中國家，南美的國家，中東的資源性國家，以及非洲的國家，它們的城鎮(zhèn)化率到80%、90%，但是人均GDP上不去，比如菲律賓和韓國同一年達(dá)到50%，但是菲律賓現(xiàn)在還是人均4000多美元，而韓國2萬多美元。這就是說，在50%以后是要依靠科技創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展，也是一個黃金時期，但是如果沒有這種動力，那么也就是城市病集中爆發(fā)的時期。所有人都向往城市生活，如果沒有那么多就業(yè)崗位，像菲律賓、巴西、埃及，以及印度的一些大城市，就會陷入中等收入陷阱，出現(xiàn)城市病。

從全球來看，城鎮(zhèn)化是一個不可阻擋的過程，是促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的重要動力，現(xiàn)代工商業(yè)、金融服務(wù)業(yè)都是因為城鎮(zhèn)化而發(fā)展。就拿中國來說，大約60%的增加值都是在城市里邊，還有40%是來自哪里？不是在農(nóng)村，主要是礦山，礦業(yè)也屬于工業(yè)。85%的服務(wù)業(yè)增值，70%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，特別重要的是80%的財政稅收來自城市。

城市是促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和工業(yè)革命的一個重要的地方，英國的工業(yè)革命、美國的電氣化和上世紀(jì)90年代的信息化都發(fā)生在城市。150年以前倫敦出現(xiàn)的地鐵，100年以前芝加哥的高層建筑，這些都只有在城市才能發(fā)展。我國90%以上的高等教育、科研機構(gòu)都集中在城市，大量的創(chuàng)新和科學(xué)研究活動都發(fā)生在城市。

城市也是促進(jìn)現(xiàn)代文明的地方，有現(xiàn)代的劇場、博物館、展覽館、學(xué)校，自來水廠、煤氣廠、污水處理廠、抽水馬桶，都是有城市才出現(xiàn)的。所以上海世博會的口號是“城市讓生活更美好”。

大家關(guān)心十八大提出一個新的話題，叫“新型城鎮(zhèn)化”。這個新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和實質(zhì)是，首先，核心是人的城鎮(zhèn)化，是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移成城市居民，城市的基本公共服務(wù)覆蓋城市的全體人口。第二，是“四化”互動的城市。第三，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展、合理布局的城鎮(zhèn)化。第四，城鎮(zhèn)化的過程中必須是綠色的、低碳的、生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化。第五，中國的城鎮(zhèn)化體現(xiàn)中國的城市特色，要弘揚中國優(yōu)秀文化傳統(tǒng)。

在全球化時代，城鎮(zhèn)化過程大城市起著越來越大的作用，像紐約、倫敦、巴黎、東京。以英國為例，以倫敦為核心的英格蘭東南部地區(qū)人口增長13.5%。中國90%的流動人口集中在中等以上城市，全國50個城市吸納了60%的流動人口。當(dāng)然，中國是一個人口大國，所以縣和城鎮(zhèn)還是中國城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，2010年縣域人口占全國人口總數(shù)的70%，縣域經(jīng)濟占全國GDP的48%，所以把縣城建好，把縣域的城鎮(zhèn)建好，是未來城鎮(zhèn)化就地就近城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵。過去30年，中國出現(xiàn)了非常多的特色鎮(zhèn)，這個鎮(zhèn)比縣低一級，在城鎮(zhèn)化中作用非常巨大?，F(xiàn)在建制鎮(zhèn)1800個，占全國人口23%，這個鎮(zhèn)成為當(dāng)前城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，在人口集聚、產(chǎn)業(yè)集聚方面優(yōu)勢突出，成本比較低，而且從附近農(nóng)村集聚的人文化、語言都可以認(rèn)同，不會有任何矛盾，特別是臨近大城市的工礦型、市場型小城鎮(zhèn)現(xiàn)在正在迅速發(fā)展。

根據(jù)全國的調(diào)研，我們有一個建議，就是構(gòu)建一個“5611”城鎮(zhèn)群的格局：5個國家核心城鎮(zhèn)群，這就是珠三角、長三角、京津冀等地區(qū)；6個戰(zhàn)略支點的城市群，其中包括海南、天山北坡、哈爾濱、長春，以及滇中和藏中南；11個區(qū)域支撐的城鎮(zhèn)群，包括山東半島、遼東半島、中原城市、關(guān)中—天水，北部灣、寧夏的沿黃，還有淮海等。這對于國家來說總體能夠均衡發(fā)展。

大家看了這些發(fā)展就有個問題，好像城鎮(zhèn)群為什么都集中在中部和東部，因為中國的自然地理上有一條線，從黑龍江璦琿到云南騰沖，這個線的東部集聚了75%的城鎮(zhèn)，82%的人口，這個線以西以北是高原、荒漠、戈壁，不適宜人居住。

當(dāng)然，城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展是相平衡的，沒有產(chǎn)業(yè)沒有就業(yè)就沒有城鎮(zhèn)化。我們可以看到，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化、服務(wù)業(yè)的發(fā)展曲線是相擬合的?，F(xiàn)階段，農(nóng)民工進(jìn)城主要服務(wù)的行業(yè)是兩個，一個是制造業(yè)，大概接近40%，另一個是建筑業(yè)，接近20%，也就是說60%的農(nóng)民工進(jìn)城是做第二產(chǎn)業(yè)的。物流、批發(fā)、零售和居民服務(wù)占另外的40%。

中國在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段機動化出現(xiàn)了高速發(fā)展，中國汽車產(chǎn)銷量都是世界第一，但是問題也很多，1995年全國只有3180萬輛汽車，到2011年增加到2.25億輛，其中私人轎車從250萬輛增加到6150萬輛。截至2011年底，有7個城市機動車超過200萬輛，14個城市汽車超過100萬輛。這些車主要集中在城市地區(qū)，造成城市交通堵塞、大氣污染。私人小汽車以北京為例，1986年，就是改革開放大規(guī)模推進(jìn)以前，自行車出行的分擔(dān)率是62.7%，到2011年降到15%，同期私人小汽車的分擔(dān)率從5%上升到33%。這樣一種變化，給城市帶來了生態(tài)和環(huán)境問題。我們知道，發(fā)達(dá)國家，如荷蘭、德國、法國、日本，大城市都非常提倡綠色出行，像洛杉磯設(shè)置了自行車的專用道。中國的株洲、廣州、杭州都實行了自行車租賃系統(tǒng)，常州有公交優(yōu)先的專用道。在城市內(nèi)小汽車過度發(fā)展的同時，城市之間的交通也主要由汽車來承擔(dān)。這里以珠三角為例，2010年珠三角客運結(jié)構(gòu)中鐵路占8%，營運性大巴占12%，自駕車占80%。未來中國要學(xué)習(xí)和打造一體化便捷換乘的城市交通樞紐，比如東京的火車站，在兩萬平方公里以內(nèi)建了100個以上的出口，這些出口都建設(shè)在大樓的下面，很方便換乘。最近的一個例子，就是柏林中央火車站，一共六層，立體分布，節(jié)省了換乘地鐵、公交車和出租車的問題。所以，我們覺得下一步發(fā)展要重視交通系統(tǒng)對城市發(fā)展的引導(dǎo)，不再是攤大餅式發(fā)展。比如哥本哈根一個城市，像一只手一樣，每個手指就是一條鐵路干線，這個鐵路15分鐘一趟，所有新開發(fā)的地區(qū)沿著這條鐵路線，手指之間是綠化帶，這是很好的例子。新加坡和日本我就不說了。

這里又提到生態(tài)文明。生態(tài)文明是人類社會發(fā)展的必然選擇，人類從原始文明到農(nóng)業(yè)文明到工業(yè)文明現(xiàn)在到生態(tài)文明，就是要整體協(xié)調(diào)循環(huán)再生，健康可持續(xù)的發(fā)展。中國現(xiàn)在城市化進(jìn)程中大氣污染問題比較嚴(yán)重，今年1月中國東部地區(qū)多次被霧霾籠罩，1月份北京一共19天是霧霾天氣。

這次霧霾特別嚴(yán)重，除了氣象影響范圍比過去大，與北京市和北京市周邊的污染源的增加也有很大的關(guān)系。

城市要發(fā)展就要有建筑，有建筑就要耗能，我們建筑耗能和發(fā)達(dá)國家比較不詳細(xì)展開了。目前我們國家實現(xiàn)節(jié)能的技術(shù)路線大概是這樣，一個是要用高效的熱源——工業(yè)的余熱——來進(jìn)行城鎮(zhèn)采暖，同時農(nóng)村的建筑要進(jìn)行改革，要增加保溫。另外城里的超市、商場、大的銀行等公司建筑，節(jié)能系統(tǒng)也要重新改造?？傊?，我們希望目前建筑物類的商業(yè)能耗的總量在2020年不超過8.4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤（現(xiàn)在是6.77億噸標(biāo)準(zhǔn)煤）。這里，很重要的還要控制建筑量的高速增長。我們現(xiàn)在建筑數(shù)量已經(jīng)相當(dāng)大。中國未來人口峰值要達(dá)到15億，希望建筑總量能夠控制在600億平方米，也就從人均40平方米，相當(dāng)于香港、日本、新加坡這樣的亞洲國家和地區(qū)，而不希望人均建筑面積像加拿大、美國那樣超過100平方米。

快速城鎮(zhèn)化過程當(dāng)中還有一個問題，就是文化的缺失?！扒С且幻妗钡默F(xiàn)象成了相當(dāng)多城市的現(xiàn)實，不僅是物質(zhì)空間的雷同，而且說明了文化規(guī)劃理念的干枯。我這里有四張圖，分別是東中西城市的CBD，我只認(rèn)識一個，因為是我工作過的地方上海，其他的不能想象。其實，烏魯木齊的CBD也跟北京、上海差不多。所以有一種誤解，就是現(xiàn)代化就是西方化，本來新疆維吾爾地區(qū)的建筑應(yīng)該有自己穆斯林建筑的特點，結(jié)果沒了。

城市化不能不講到人口流動。我們有六個省市是人口流入地，廣東、浙江、上海、北京、江蘇、福建，接近90%的人口都是往這些地方流；有六個省是流出地，安徽、四川、河南、湖南、江西、貴州，占70%。這里請大家注意一個很奇怪的情況，中國現(xiàn)在GDP總量占第三、人口總量第二的山東省，既不出去當(dāng)農(nóng)民工，也不要外面人來打工，他自己解決了這個問題。到底是受孔孟之道齊魯文化的影響，還是山東人比較抱團？他并不是人少，也不是工業(yè)不發(fā)達(dá)，各種各樣的原因都有，我們準(zhǔn)備去研究一下山東省的情況。最近有一個比較大的變化，就是農(nóng)民工的流動由跨省流動向省內(nèi)流動轉(zhuǎn)變。比如說2011年省內(nèi)流動的占52%，2010年只有49%，跨省流動降到40.1%，這是好事情，就是農(nóng)民可以就地就近的城鎮(zhèn)化。

這里還有一點需要指出的，就是我們調(diào)查了幾萬個農(nóng)民工，80后、90后新生代農(nóng)民工，他們沒有務(wù)農(nóng)的經(jīng)歷，而且也不愿意回到農(nóng)村去。那么堅決不回農(nóng)村的、盡量留在城市的、要掙了大錢的才回農(nóng)村的，這三部分加起來占了接近80%。但是，他們留下來最大的障礙是收入太低和住房問題。按照十八大要求，推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化，主要的政策維度是，在城市方面要解決就業(yè)準(zhǔn)入與就業(yè)保障的問題，不能說造一棟房子就回去了。另外，戶籍管理的改革，解決社會保障和住房問題，總之要安居才能樂業(yè)；農(nóng)村方面，又牽扯到農(nóng)村土地制度的改革，主要就是要確權(quán)，農(nóng)民土地要有保障，但是也不是像現(xiàn)在分家分戶的辦法；另外，要建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，留在農(nóng)村的可能還有幾億人，要有現(xiàn)代生活的保障，還要有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營，包括規(guī)模化的經(jīng)營，現(xiàn)代化的技術(shù)指導(dǎo)，以及職業(yè)技術(shù)教育，要解決農(nóng)民變成市民，一定要有專長，一定要有技術(shù)才能永久，如果只是力工、小工做不了多長時間。當(dāng)然，還有社會融入的氛圍和支持系統(tǒng)。

總之，第一是尊重自主的原則。第二是分類的原則，因為我們現(xiàn)在每年的進(jìn)入勞動力市場的有大學(xué)畢業(yè)生，有高職和中職畢業(yè)生，還有中學(xué)畢業(yè)生，所以要分類指導(dǎo)。第三要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，綜合考慮。

·問答·

提問：我的問題是土地的問題，在這個之前的一個環(huán)節(jié)曾經(jīng)討論過。我們有這樣的一個想法，如果在城鎮(zhèn)化過程中占用了更多土地，那么農(nóng)業(yè)會受到影響和威脅，但是我覺得目前好像也沒有出現(xiàn)太大的問題，但是確實又是很大的制約。

徐匡迪：首先，中國的土地不是屬于農(nóng)民的，土地是屬于國家的，農(nóng)民是享有使用權(quán)，過去講30年不變，后來講50年不變，現(xiàn)在講長久不變，指的是使用權(quán)，農(nóng)民是房客不是房東。政府根據(jù)開發(fā)需要可以征收他們的土地。

第二，土地的開發(fā)不僅是一塊地，而且要有配套的基礎(chǔ)設(shè)施，比如說要通路、通水、通電、通煤氣，這樣那塊地才能增值，可以造房子，這些政府都要投進(jìn)去，是在征地費以外。

第三，我們在開發(fā)農(nóng)業(yè)用地變成二產(chǎn)、三產(chǎn)用地的時候，中央一直強調(diào)占補平衡，就是農(nóng)業(yè)用地不能減少，那么各地政府，比如說黃奇帆市長，重慶做的比較好，就是征兩萬畝土地做開發(fā)，做新城市區(qū)域時，必須在其他還沒有用作農(nóng)業(yè)的荒蕪的地方開出兩萬畝地，這樣來保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不受影響，而且中國的糧食安全不受影響。

提問：我是史蒂芬·羅奇，我的問題可能跟你的主題稍稍有點偏。我們知道美國有一個電視節(jié)目叫《60分鐘》，在這個電視節(jié)目中曾經(jīng)放過一個鬼城的專題，就是在中國內(nèi)蒙古的鄂爾多斯，能不能具體評論一下鄂爾多斯的狀況？這個故事從側(cè)面怎么反映中國在城鎮(zhèn)化過程中的問題？

徐匡迪：謝謝你提這個問題，給我一個說明的機會。首先，我說現(xiàn)在的媒體不能完全相信，因為新聞學(xué)里有一個基本的原則，“狗咬人不是新聞，人咬狗才是新聞”，鄂爾多斯這個例子在中國不到5%。怎么會出現(xiàn)這個情況？鄂爾多斯原來是一片沙漠，很少有人，牧民加在一起不到兩萬人，相當(dāng)于我們東部的一個村莊集鎮(zhèn)，但是在那個地方發(fā)現(xiàn)了很大的煤礦，然后就開始挖煤，這個煤礦不是國營的煤礦，是民營資本投資，這個老板叫王文彪，是我的好朋友，他冒險投資煤礦結(jié)果掙了很多錢，作為農(nóng)民企業(yè)家，他感謝這塊土地，感謝他的家鄉(xiāng)，所以他發(fā)誓做兩件事，一個要綠化，他的綠化在聯(lián)合國得獎的，我想美國不會報道他這個事情。另外一個事情是他要建一個現(xiàn)代化的城市，而且在鄂爾多斯的a人可以免費拿到一套，但是他這個估計太多了，因為在鄂爾多斯工作的煤礦工人也不愿意永遠(yuǎn)待在鄂爾多斯，不愿意在那里安家。所以，確實在鄂爾多斯的建筑里有60%、70%空著，這是一個個案。我覺得，這樣的情況我們是要注意的，但是好在那塊地方也不出莊稼，也不放牧，那是一個沙漠地區(qū)。我希望有機會的話，大家去參觀一下鄂爾多斯旁邊的一個庫布齊沙漠的治理，這是聯(lián)合國認(rèn)為治理最好的范例。謝謝羅奇先生。

提問：剛才你提到城鎮(zhèn)的效果非常好，那么長期有1/3人口進(jìn)去，長期的就業(yè)跟經(jīng)濟問題怎么解決？

徐匡迪：過去我們城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，從1992年到2011年，大概是每年提高1.2—1.5個百分點，這個主要是靠東部地區(qū)出口加工行業(yè)，特別像珠三角、長三角、環(huán)渤海地區(qū)，大量的生產(chǎn)輕工業(yè)品、紡織品、家用電器，這些產(chǎn)品出口帶動了就業(yè)。下一步，第一是產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移，因為東部生產(chǎn)成本太高，包括IT產(chǎn)業(yè)都向中部和西部轉(zhuǎn)移了。

第二，我們的發(fā)展將是“四化”融合的發(fā)展，就是城鎮(zhèn)化不僅和工業(yè)化要結(jié)合在一起，還要和信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化結(jié)合起來。中國的人口到高峰時期達(dá)到15億，要保證糧食安全，還要不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，就需要科技的力量，也需要規(guī)模的經(jīng)營，這方面的能力，也不是說城鎮(zhèn)化以后農(nóng)業(yè)的事情不做了，很多研究、很多開發(fā)，要在縣城和城鎮(zhèn)一帶來做，這樣就可以保證我們的可持續(xù)發(fā)展，可以保證我們的生態(tài)安全。