張婉蘇

(南京大學法學院，江蘇南京210093)

“滯納金”一詞首現(xiàn)于我國1950年頒布的《工商業(yè)稅暫行條例》11950年頒布的《工商業(yè)稅暫行條例》第27條:不按期繳納稅款者，除限日追繳外，并按日處以應納稅額1%的滯納金;必要時，得由中央人民政府財政部以命令增減之。，此后，在當時的計劃經(jīng)濟體制下，滯納金廣泛運用于和人們生活息息相關的眾多領域，國家分別在供水、供電、供氣、公路養(yǎng)護、以及稅收征收等領域均出臺了含有滯納金條款的法律法規(guī)。此時在稅收領域征收的滯納金是完全意義上的滯納金，而水電氣等公用事業(yè)范疇征收的滯納金，由于這些領域在當時的歷史背景下均具有行政管理的屬性，因此在此領域存在的滯納金也可視為行政法視野下的滯納金。

隨著市場經(jīng)濟制度的建立和發(fā)展，這些公用事業(yè)逐步進行了改革，其主體地位也由原先的行政管理者的角色逐漸轉變?yōu)槊袷潞贤囊环街黧w。經(jīng)濟模式一旦發(fā)生轉變，有關“滯納金”的相應立法也應隨之轉變，但由于我國修法的滯后性以及不徹底性，到目前為止，只有少數(shù)公用事業(yè)部門對于滯納金條款進行了制訂或修改。譬如，原國家計委、建設部頒布的《城市供水價格管理辦法》相關“滯納金”條款已由國家發(fā)改委及建設部對其進行了修訂，采用了違約金取而代之滯納金22005年，建設部在《建設部關于對自來水水費滯納金有關問題的復函(建辦綜函［2005］120號)》中明確表示，“城市供水企業(yè)在具體執(zhí)行中，可按《合同法》、《城市供水條例》的有關規(guī)定，通過與用戶協(xié)商，在供水合同中逾期付款的違約金標準;沒有約定的，按照最高人民法院的有關司法解釋，可參照中國人民銀行規(guī)定的金融機構計收逾期利息的標準計量逾期付款違約金。”。這是國家機關對公用事業(yè)“滯納金”的首次明確否定。除此之外，“滯納金”制度仍然在大多數(shù)的公用事業(yè)單位沿襲。同時即便是在行政領域征收的滯納金，也存在征收比例過高，導致了“天價滯納金”32006年7月21日，鄭州市交通規(guī)費征稽處稽查人員根據(jù)舉報，查獲一輛欠繳養(yǎng)路費的吊車，后經(jīng)調查，這輛車牌為豫A11993的吊車嚴重拖欠交通規(guī)費。后交通稽查部門根據(jù)1992年交通部等部委聯(lián)合發(fā)布的《公路養(yǎng)路費征收管理規(guī)定》，按每日1%的標準依法收取滯納金，令車主補交本金89，872元、各類滯納金491，700元以及各項罰款178，120元，共計76萬元。依據(jù)這一標準，除去本金和罰款，這輛車的滯納金達到49萬元，滯納金的實際年利率是365%，約為現(xiàn)行銀行利率的507倍。參見韓俊杰:《鄭州49萬元天價滯納金引發(fā)爭議》，《中國青年報》2006年8月8日?，F(xiàn)象。

可以看出，現(xiàn)階段的滯納金制度已背離其實質，需要對其制度進行完善。首先，將公用事業(yè)單位存在的滯納金制度予以取消，以違約金代之;其次，降低行政領域的滯納金比例，設定征收上限，設定滯納金的執(zhí)行期限并引入“滯納利息”制度4詳見張婉蘇:《滯納金征收比例設定的立法研究》，《學?！?012年第2期。。

滯納金法律體系的建立與完善與社會主義市場經(jīng)濟模式同樣需要經(jīng)歷一個長期、漸進的過程，并且在此過程中也體現(xiàn)出一種動態(tài)的發(fā)展。因為就立法而言，它不僅僅是一個簡單的法律規(guī)范的過程，同時也是一個與政治、經(jīng)濟和社會等諸多要素互動的復雜過程。如果疏忽了該法律制定過程中所凹顯的立法問題的理論分析，那么作為該命題的理論研究不僅缺乏一定的動態(tài)分析，同時，也難以發(fā)揮對立法實踐的理論批評功能，而呈現(xiàn)出一種超現(xiàn)實的理想化的立法狀態(tài)。

對于滯納金制度而言，其變遷也是在內外諸多因素的相互作用下產生變遷的過程。因此，從客觀角度來看，沒有一個因素能夠說明一切時代、任何國家的滯納金制度演進。但這也并不意味著滯納金變遷就毫無規(guī)律可言。

一、滯納金制度變遷的必然性

龐德認為法律的功能在于“調節(jié)、調和與調解各種復雜和沖突的利益①付 子堂:《法律功能論》，北京:中國政法大學出版社，1999年版，第87頁。謝暉認為“從完整意義上講，法律變遷是指在社會基本矛盾運動的推動下，因主體對法律需求的不斷改變而決定的法律本質和現(xiàn)象的不斷變化、發(fā)展過程?；旧鐣艿倪\動和發(fā)展是決定法律變遷的最終力量和終極原因;其次，主體法律需求的變化是法律變遷的直接決定力量;再次，法律變遷更取決于法律自身矛盾運動;最后，法律變遷既包括法律現(xiàn)象的變遷，亦包括法律本質的變遷?！眳⒁娭x暉:《價值重建與規(guī)范選擇—中國法制現(xiàn)代化沉思》，濟南:山東人民出版社，1998年版，第3－7頁。。在現(xiàn)代經(jīng)濟生活中，法律不僅具有實現(xiàn)生產要素有效率配置的功能，還是維護社會正義的工具，通過調整各種經(jīng)濟關系主體之間的利益分配，實現(xiàn)對社會財富的分享②馬建軍:《促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的法律制度研究》，新疆財經(jīng)大學2010年碩士論文。。

在法律制度變遷問題上1付 子堂:《法律功能論》，北京:中國政法大學出版社，1999年版，第87頁。謝暉認為“從完整意義上講，法律變遷是指在社會基本矛盾運動的推動下，因主體對法律需求的不斷改變而決定的法律本質和現(xiàn)象的不斷變化、發(fā)展過程?；旧鐣艿倪\動和發(fā)展是決定法律變遷的最終力量和終極原因;其次，主體法律需求的變化是法律變遷的直接決定力量;再次，法律變遷更取決于法律自身矛盾運動;最后，法律變遷既包括法律現(xiàn)象的變遷，亦包括法律本質的變遷?！眳⒁娭x暉:《價值重建與規(guī)范選擇—中國法制現(xiàn)代化沉思》，濟南:山東人民出版社，1998年版，第3－7頁。，法學層面上，關注的則是對整個法律制度、基本原理本身的抽象思考③苗金春:《語境與工具－解讀實用主義法學的進路》，濟南:山東人民出版社，2004年版，緒論第9頁。。對于滯納金制度而言，該制度是立法者根據(jù)該國的經(jīng)濟、社會發(fā)展狀況，并結合本國的文化及習俗而制定出來的。這個制度是一個耦合的系統(tǒng)，且這個系統(tǒng)和其他的社會制度共同作用構成當時的社會整體秩序。當政府行使權力的行為可能對個人的權利與自由構成剝奪、限制、侵害或減損時，應當依照法定的權限與程序，在該法律的約束下行使其權力④［美］伯納德·施瓦茨:《美國法律史》，王軍譯，北京:法律出版社，2011年版，第117頁。。法律制度的最基本功能是保證最大的利益和最小的損失。落實在具體的滯納金制度上，我們可以看出其制定同樣顯示了其制定所處的時代以及國家的民眾對于法律的價值和功能的一種最根本的價值取向。

一個社會法律本身的價值取向將決定利益群體的類型、利益保護的程度以及社會資源的配置效率。在當代法治社會中，法律制度是各種利益相互競爭、相互協(xié)調和妥協(xié)的產物，法律發(fā)揮著保護個人利益與社會利益以及平衡協(xié)調利益之間相互沖突的功能。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟和法治國家的理念里，法律制度不僅要促進經(jīng)濟效率，同時還要樹立實現(xiàn)社會公平正義和社會和諧進步的價值導向，通過立法和執(zhí)法，平衡個人利益與社會利益、整合社會資源、維護社會秩序，從而實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和社會進步⑤馬建軍:《促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展的法律制度研究》，新疆財經(jīng)大學2010年碩士論文。。由于制度是非中性的，在某種既定的制度安排下，它所帶來的獲利機會或者制度收益在行為主體之間的分配可能是不平等的，有些人受益相對多一些，有些人受益相對少一些。對一種特定的制度，總有支持者，也有反對者，當前者大于后者的時候，制度就會繼續(xù)維持。受益相對少的人并非不想改變現(xiàn)存的制度，但是卻往往“力不從心”，所以只好“接受”現(xiàn)存的制度。

我國滯納金制度始于新中國成立初期，該階段國家財政面臨著非常嚴重的困難，經(jīng)過長期的戰(zhàn)爭和破壞，國民經(jīng)濟已處于瀕臨崩潰的邊緣，一時難以為新中國增加財政收入，而此時新中國政府支出非常龐大，無法節(jié)流。而作為國家主要財政收入的稅收狀況也不容樂觀，此階段工商業(yè)偷稅、漏稅情況非常嚴重。為了解決這種現(xiàn)狀，國家首先在稅收領域從法律層面制定了滯納金制度。

“法律是有意識地服務于法律價值與理念的現(xiàn)實?！雹蓿鄣拢軬·拉德布魯赫:《法哲學》，王樸譯，北京:法律出版社，2005年版，第31頁。該制度在稅收領域實行一段時間之后，顯現(xiàn)出一定的積極效果，此后逐漸在其他領域開始適用。在我國早期其他領域，譬如《全國供用電規(guī)則》、《燃氣管理條例》、《征收排污費暫行辦法》等領域均制訂了有關滯納金條款。在這些領域的相關滯納金條款中，我們清晰可見稅收滯納金條款的影子，可見，這些條款的制定很大程度上是參考了當時稅收滯納金法律制度。

在一個崇尚“法”的精神的社會中，滯納金制度不僅在形式上體現(xiàn)為法律規(guī)范，從實質角度也是人們內心對法的一種遵從。制定完善的滯納金制度，不僅體現(xiàn)為政府依法征收滯納金，同時更為重要的是籍由滯納金制度使得行政相對人對于政府征收的合法性有著法律的約束①余雁剛:《中國稅收制度變遷研究》，廈門大學2002年博士論文。。

同時任何政策的制定者都會有一定的“制度依賴”情緒，表現(xiàn)在制度一經(jīng)確定，便會在以后的發(fā)展中不斷得到強化。最初的稅收領域的滯納金制度安排作為現(xiàn)有的制度模式在很大程度上會影響到將來相關領域制度的選擇，我國其他領域滯納金制度的制定就遵循這樣的思路選擇了一種在當時時代背景下看來是有效的法律制度。

如果選擇原有滯納金制度安排的路徑和方向逐步在其他領域改進，其制度改革的風險和成本都比創(chuàng)設新的滯納金制度要小。但這些都是建立在一個前提之下，即如果初始的滯納金制度是有效的，并且方向正確，那么延續(xù)著“路徑依賴”將會推動滯納金制度變遷朝著促進經(jīng)濟發(fā)展的方向演變，否則，這種慣性就會成為制度創(chuàng)新和進步的障礙。如果最初的制度選擇是正確的，那么，沿著原有路徑，經(jīng)濟和政治制度的變遷可能進入良性循環(huán)的軌道并不斷優(yōu)化;否則，有可能沿著起初的無效率的制度的思路往下走，則可能造成制度在某種無效率的狀態(tài)中鎖定進行運作。而制度一旦被鎖定在無效率狀態(tài)中，人們要做出新的制度選擇與安排就會變得十分困難，而經(jīng)濟社會也會出現(xiàn)長期停滯不前的狀態(tài)。

但是隨著一些外部因素的轉變，例如:經(jīng)濟環(huán)境的變化、國家政策的變化、法律上或政治上的變化，現(xiàn)存的滯納金制度安排可能就會面臨著創(chuàng)新的壓力。從法律經(jīng)濟學的角度看，改變制度對路徑的依賴需要成本，如果新制度的優(yōu)越性不足以抵消相關成本，原有的制度就可能存在下去。一旦新制度的優(yōu)越性足以抵消相關成本時，新的制度就將舊的制度取而代之。故從動態(tài)角度來看，滯納金制度的變遷并非一成不變，而是在均衡到非均衡，再到均衡和非均衡這一周而復始的循環(huán)邏輯過程中得到不斷的變遷。

二、滯納金制度的變遷的價值判斷

根據(jù)新制度經(jīng)濟學的理論，沒有潛在利潤，就不可能有制度變遷，但有了潛在利潤，也并不必然發(fā)生制度變遷。因為制度變遷還涉及成本問題②高莉:《稅收制度的內涵、構成及變遷理論》，《稅務研究》，2000年第9期。。因此，一旦法律政策制定者做出的新的選擇，就意味著該法律秩序是對當事人利益衡量后做出不同取舍的一種價值衡量結果。

法律政策在具體確定對某種損害是否應給予救濟時，經(jīng)常將利益衡量作為確定責任歸屬或風險承擔的主要工具，而利益衡量乃“立法者對各種問題或利害沖突，表現(xiàn)在法律秩序內，由法律秩序可觀察而得之立法者的價值判斷?！雹劢架?《損害賠償范圍確定中的法律政策》，《法學研究》，2009年第6期。就滯納金法律制度而言，如果行政機關所確定的處罰數(shù)額與其應當承受的法律責任明顯不對稱，或者明顯超越了被處罰人的經(jīng)濟承受能力，那么被處罰人不但不會及時履行行政機關原先所設定的義務，同時還有可能通過一些比較偏激的行為以達到抵制該處罰決定履行的目的④張婉蘇:《滯納金征收比例設定的立法研究》，《學?！?，2012年第2期。。當滯納金制度改革的潛在利潤大于預期成本時，滯納金就發(fā)生了變遷，從其變遷的過程來看，可以從價值判斷的角度從外部和內部兩個角度進行分析。

(一)外部原因

首先，滯納金制度的外在制度環(huán)境一旦發(fā)生變化，譬如:其他的社會制度的改變、社會資源條件的變更、生產力發(fā)展水平、技術水平、人口的增長和遷移、其他外來制度的競爭以及社會科學的發(fā)展等，內部各種規(guī)則之間就會產生矛盾、沖突。這些因素發(fā)展到一定程度之后，可能最終會成為滯納金制度變遷的外在因素抑或客觀基礎，從而導致對其進行調整和改革。滯納金制度變遷的最根本的前提恰恰是由這些外在因素構成的。這些因素一旦發(fā)生變化，有可能使得原有的滯納金制度設計效率降低，產生了滯納金制度變革的動機和需要;此外，客觀條件的轉變對于滯納金制度的積累起到了一定的促進作用，從而為滯納金制度變遷提供了可能性。當既定制度體系中的某些因素累積變化到一定臨界點時，就會引起人們對于該制度變革的要求，自然也就會引起該制度本身的變化。

譬如就征收主體而言，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，生產力發(fā)展水平和科學技術發(fā)展水平的不斷提高，征收主體將隨之而變化，同時，隨著社會風俗、慣例的變化，征收主體也會相應的發(fā)生變化。在社會生產力水平低下，社會經(jīng)濟形態(tài)比較單一的狀態(tài)下，我國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制。行政機關被授權進行公共管理，維護公共秩序以及提供公共服務。同時，作為惟一投資主體的國有企業(yè)也被視為國家行政機關的附屬，可以代理政府的一部分職能。此時滯納金的征收主體包含國家行政機關及國有企業(yè)。隨著生產力的發(fā)展，國民經(jīng)濟形態(tài)開始發(fā)生轉變，由原先單一的計劃經(jīng)濟體制向計劃和市場兩條機制并行的方向發(fā)展。在這種模式下，國有企業(yè)開始逐步獨立于政府，不再具有行政管理職能，其法律也轉變?yōu)槠髽I(yè)，其與用戶之間的關系也從原來的行政征收法律關系轉變?yōu)槠降鹊拿袷路申P系，不再具有行政管理的職能，也就不再具有征收滯納金的權力。

因此，生產力發(fā)展水平的變化成為滯納金制度征收主體產生的變遷的首要因素。滯納金征收主體的變化往往影響到征收比例的設定、征收環(huán)節(jié)、征收期限等具體的征收辦法的決定。這些累積性因素的變化通常是滯納金制度的客觀基礎，它是滯納金制度變遷的最基本的前提①余雁剛:《中國稅收制度變遷研究》，廈門大學2002年博士論文。此處同量的財政收入并非僅指絕對的數(shù)字，而是包括該制度改革后在其他領域造成的影響，譬如征納相對方的社會遵從度等等。。一旦這些客觀條件發(fā)生變化，原來的滯納金制度的安排以及結構的效率均會降低，從而萌發(fā)了改革的動機及必要性;此外，對于滯納金而言，各種客觀條件發(fā)生變化的同時也大量積累了滯納金相關的制度性的知識，提供了滯納金制度變遷的可能性。

(二)內在原因

從本質上來說，滯納金制度是由諸多規(guī)則構成的復合體，這種由多種規(guī)則構成的系統(tǒng)內部必然會存在或多或少的不協(xié)調。當這種不協(xié)調程度達到一定規(guī)模時，譬如:各個領域中滯納金制度之間存在著不協(xié)調，以及正式規(guī)則與非正式規(guī)則之間存在的矛盾，就會引起滯納金制度的變遷。在原有架構下的制度安排所導致的各方利益之間存在的沖突及矛盾是造成該制度變遷的最根本的原因。

從內部因素的視角來看制度系統(tǒng)，和所有的制度一樣，其必然存在著制度安排和制度結構之間的矛盾。同時隨著時間的推移和兩者矛盾之間的博弈，各種矛盾也會隨之不斷的發(fā)展變化以及產生新的矛盾。在滯納金制度創(chuàng)立的初始階段，滯納金的征收方和滯納金的繳納方之間內部矛盾由于沒有得到充分的積累因此還未充分顯現(xiàn)，這個時候該制度運行中所涉及的各個方面均能夠有效及和諧運作②余雁剛:《中國稅收制度變遷研究》，廈門大學2002年博士論文。。在此狀態(tài)下，不論是滯納金制度的制定者，還是滯納金制度的接受者均能夠接受這種制度。

隨著時間以及外部環(huán)境的變化，滯納金制度的內部矛盾也會不斷的積累及放大，其內部利益的緊張會顯得劍拔弩張，而引發(fā)了存在于該制度下的行為主體雙方對于現(xiàn)有滯納金制度的不滿，繼而產生了對該制度結構內部變革的需求。內在因素的變化會波及外部因素的變更，但是由于外部因素的特殊性，可能會對該制度的變革產生加速或者減速的效果，有時甚至會對制度變革的時機發(fā)生影響。

滯納金的變遷，實質上也是社會各階層利益的轉移和再分配。當滯納金創(chuàng)新的預期收益大于制度創(chuàng)新的預期成本，因制度變遷中利益摩擦和阻滯等因素而使滯納金制度創(chuàng)新的實現(xiàn)延滯，或出現(xiàn)時間間隔③高莉:《稅收制度的內涵、構成及變遷理論》，《稅務研究》，2000年第9期。。

(三)政府行為的理解和認識

在筆者看來，滯納金制度的內部矛盾和滯納金制度的外在約束，僅僅是滯納金制度變遷的必要條件，其發(fā)生機制和實現(xiàn)機制才是滯納金制度實現(xiàn)的充分條件。當滯納金制度的內部矛盾以及外在條件的變更成為影響國家財政收入危機或者財政收入壓力因素之后，執(zhí)政黨統(tǒng)治國家的權威性同時也會受到直接或間接的影響。因此，滯納金制度的變革往往呈現(xiàn)為直接由一個國家執(zhí)政黨推動和發(fā)起的。故在理解滯納金制度變遷的過程中，有關對于執(zhí)政黨行為的理解和認識也是不容小覷的。

國家和社會在歷經(jīng)長期的沖突磨合后會達成一種合意，一旦達成此種合意就可以賦予任何一項財政收入的獲得。而合意一般是以契約的形式體現(xiàn)，征納雙方的權利義務均由契約明確規(guī)定。國家根據(jù)此項契約可以獲得一定的合法財政收入，并可以對該項財政收入資源進行合理安排。但一旦滯納金制度進行改革之后，國家如果不能獲得同量的財政收入1余雁剛:《中國稅收制度變遷研究》，廈門大學2002年博士論文。此處同量的財政收入并非僅指絕對的數(shù)字，而是包括該制度改革后在其他領域造成的影響，譬如征納相對方的社會遵從度等等。，那么對于這項改革國家則會重新審視。故從這個角度分析，新的滯納金制度推行后所產生的收入替代效應是滯納金制度變遷的因素之一。

在具體的滯納金制度變遷過程中，滯納金制度的變革中的推行成本和收入替代成本同樣重要，甚至有時推行成本的高低會成為該制度改革能否成功的關鍵性要素。對于滯納金制度改革而言，其改革的結果有可能帶來社會財富再分配的效果。以新古典主義的成本收益框架作為分析模版，我們除了考慮通常制度變遷所需具備的一些技術性成本，譬如制度設計成本、組織實施成本之外，同時還要兼顧到新制度確立后的具體運營成本。滯納金制度的變革必將使得原有的利益分配格局發(fā)生轉變，而這種轉變將使得部分群體受益，部分群體受損。對于受損群體而言，必然對于滯納金這樣的改革持反對態(tài)度。因此，政府就需要花費一定的成本去彌補這類群體以換得其對改革的支持，或者通過意識形態(tài)去引導人們支持這項改革，從而得以消除或者減小這類群體的反對力量。

三、滯納金制度變遷模式分析

滯納金制度變遷的模式，按照制度經(jīng)濟學的理論，可以依據(jù)制度供給的來源分為創(chuàng)設式制度變遷和移植性制度變遷兩種模式。創(chuàng)設性制度變遷主要是指在滯納金制度的變革中，其目標制度安排基本上沒有先例可循，需要制度變遷主體的自我設計和自我構建的一種制度變遷①張兵:《近代中國公司制度的移植性制度變遷研究》，沈陽:遼寧大學2008年博士論文。。就我國建國初期的滯納金制度而言，就屬于這類制度。故該制度的制定沒有其他經(jīng)驗可供借鑒，主要依據(jù)的是理論上的預期分析。對于創(chuàng)設性制度變遷而言，一般具有這樣幾個特點:第一，創(chuàng)設成本高。需要政策的制定者前期投入大量的時間、金錢、精力去創(chuàng)設該制度。第二，風險性。任何一項創(chuàng)新均存在風險，可能帶來兩種結果，良性的結果即設計出有效的規(guī)則制度，惡性的結果即設計出的規(guī)則制度是無效的。

移植性制度變遷就是制度變遷主體通過將他方已經(jīng)創(chuàng)新、運作并具有一定成效的制度引入本國，并在此基礎上學習和創(chuàng)新，最終形成自己的制度安排②張兵:《近代中國公司制度的移植性制度變遷研究》，沈陽:遼寧大學2008年博士論文。。和創(chuàng)設性制度變相比，移植性制度變遷具有以下這些特點:第一，原始成本較低，該制度的制訂是一種搭便車的行為，不需要制訂者付出太多的的研究、設計等原始成本。其次，并不是所有的制度都可以移植，因此，在移植過程中會存在一定的風險，究其原因，移植的制度規(guī)則與其他制度規(guī)則的兼容問題會涉及到整個移植后的制度框架，會給移植帶來一定的困惑。

從滯納金制度變遷的新制度規(guī)則與原制度規(guī)則之間的相互關系來看，移植性制度變遷是在保持原有制度框架的前提下為了體現(xiàn)一些新增功能而增加一些新的規(guī)則內容。譬如，可以增加一些調節(jié)功能強的措施以改善滯納金制度的調節(jié)作用不力的現(xiàn)況。

無論是創(chuàng)設式的制度變遷還是移植式的滯納金制度變遷，均需要經(jīng)歷一個探索、專研的過程，并且無論在這個創(chuàng)新以及變遷過程中人們付出多大的努力，均會存在著一些局限，而這種局限正是由于人類的理性所決定。

效率與均衡是貫穿整個法律制度的兩個核心理念，法律制度的設計潛意識來自效率的要求③王成:《侵權損害賠償?shù)慕?jīng)濟分析》，北京:中國人民大學出版社，2002年版，第3頁。。在制度經(jīng)濟學看來，兩種因素:潛在收益和成本的博弈會帶來了制度的變遷。正如美國學者道格拉斯·諾斯所說，“一旦一項制度的預期凈收益超過預期的成本，該項制度安排就會被創(chuàng)新?！倍@種在制度變遷過程中產生的成本在制度經(jīng)濟學上稱為交易成本，交易成本是制度經(jīng)濟學的核心范疇。因此，在研究滯納金制度的變遷過程中必然也要考慮到相應的交易成本。

一般來說，我們通常從制定成本、運行成本以及社會成本這三個角度考慮滯納金變遷的交易成本。首先，對于滯納金政策的制定成本而言，即當局為制定滯納金政策所支出的費用;其次，所謂滯納金運行成本，應包括制度的管理成本和遵從成本;第三，滯納金的社會成本，指由于實行該制度而對政府財政收入造成的額外經(jīng)濟損失，也是對滯納金繳納者負擔的一種綜合反映④劉東洲:《從新制度經(jīng)濟學角度看稅收遵從問題》，《稅務研究》，2008年第7期。。

四、結 語

從一般的法理來說，法律制度應當具有一定的穩(wěn)定性，但是，這種穩(wěn)定性并非一成不變的。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，許多和經(jīng)濟以及社會變化密切聯(lián)系的法，其職能等也逐步增加。一方面除了傳統(tǒng)的定紛止爭的職能外，還增加了許多新的職能，譬如宏觀調控的作用。為了有效實現(xiàn)宏觀調控的目的，還必須針對實際情況，使某些宏觀調控規(guī)范在一定時期內能夠應對這些情況進行變動。此外，法律本身非常復雜，其形成和發(fā)展是多方面因素作用的結果，故法律周期也要受到多種因素的影響，特別是要受到經(jīng)濟周期、社會周期和政治周期的影響。因此，在研究滯納金變遷的過程，有必要結合當時的經(jīng)濟形勢進行研究。

許多學者的研究表明，經(jīng)濟波動作為經(jīng)濟過程在“時間斷面”上的體現(xiàn)，它是客觀存在的，但其幅度和頻率也是可以調控的。人們可以通過分析，從而找到相應的解決對策，使經(jīng)濟得以持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展①鄭家亨等:《中國經(jīng)濟的波動與調整》，北京:中國統(tǒng)計出版社，1992年版，第4頁、第182頁。。因此，各國均注意到運用相應的法律制度，來抑制或緩解周期波動，以使其給經(jīng)濟運行造成的損害降低至最低②陳東琪:《新政府干預論》，北京:首都經(jīng)貿大學出版社，2000年版，第24－28頁。。

從一個社會的整體運行狀況的角度去看，滯納金制度可以被視為一個最基本的因子。在研究滯納金制度變遷的時候應當突破就制度研究制度的慣性思維，而應當將其作為一個研究視角，從這種制度的發(fā)源、制度的內涵以及滯納金制度與其他制度之間等具體聯(lián)系等角度去研究、分析，從而對滯納金制度的變遷能夠真正的解釋和理解。

在實際的制度運行過程中，由于其他一些外在制度的影響及制約，滯納金制度的作用及效果均會受到影響，而這種影響往往會涉及到滯納金制度本身。并且在整個社會制度的大范疇中，滯納金制度并非一個可以獨立存在的制度，它的存在與財政制度密切相關。如果將財政制度作為一個合集的話，那么滯納金制度可以視為這個合集中的一個子集。滯納金制度存在的形式及其內涵均會受到財政制度的作用。

法律制度作為一種行為規(guī)則，并不僅僅是針對某一個人，而是一種公共規(guī)則一種“公共產品”。滯納金制度就是這樣一種“公共產品”，它是無形的，是人們在既定利益格局下的一種公共選擇和法律規(guī)范③高莉:《稅收制度的內涵、構成及變遷理論》，《稅務研究》，2000年第9期。。

從“稀缺性資源”的角度來，滯納金制度也屬于“稀缺性資源”，研究稀缺性資源如何才能達到最佳配置的問題是經(jīng)濟學研究的核心問題。相對人們無限的需求和欲望而言，獲得土地、信息、以及人力等生產要素的有限性決定了其都是稀缺的。同樣，正是因為制度的提供會受到很多內在以及外在諸多條件的制約，因此，和人類對于制度需求的數(shù)量相比，即使人們花了大量的時間以及精力去提高制度創(chuàng)新的進程，制度的供給總是供不應求的。

滯納金的“公共品”屬性決定其可以免費或“搭便車”使用，但滯納金制度的傳播或移植，不僅受既定利益格局的制約，同時還受到價值觀念以及意識形態(tài)等因素的制約，導致滯納金制度既不能“拿來”，也不能“模仿”④高莉:《稅收制度的內涵、構成及變遷理論》，《稅務研究》，2000年第9期。。

在現(xiàn)實世界中，制度均衡并非永久性的。當制度創(chuàng)新的潛在收入增加，組織或者操作一個新制度安排的成本的改變，法律上或政治上的某些變化影響制度環(huán)境，從而使某些集團實現(xiàn)一種再分配或趁機利用現(xiàn)存的外部利潤機關成為可能的時候，現(xiàn)存的制度安排就面臨著創(chuàng)新的壓力。當原有的制度結構不能滿足某些極端對制度潛在利潤更大需求時，制度不均衡的問題就會更加突出。當這一主體的力量超越現(xiàn)存制度的行為主體的集合力量時，將最終打破原有的制度均衡，實現(xiàn)了制度的變遷⑤于俊鳳:《中國政策性農業(yè)保險立法問題研究》，東北農業(yè)大學2009年博士論文。。

因此對于滯納金制度而言，該制度的變遷將會受到經(jīng)濟活動、經(jīng)濟波動、經(jīng)濟政策等方面的直接或間接影響從而進行不同的調整。經(jīng)濟和社會的發(fā)展，需要有效的經(jīng)濟政策和社會政策，同時，也離不開相應的法律政策的調整。經(jīng)濟政策和社會政策，需要隨著經(jīng)濟和社會周期性變化而做出相應的調整;同樣，法律政策也要在一定程度上體現(xiàn)經(jīng)濟政策和社會政策的調整和變化。盡管這種變化體現(xiàn)在法律上和經(jīng)濟及社會政策相比是相對緩慢的⑥桂世鏞等主編:《宏觀經(jīng)濟調控政策協(xié)調研究》，北京:經(jīng)濟管理出版社，2000年版，第18－20頁。。對于滯納金制度變遷的研究來看，如果單就制度本身角度研究滯納金制度的變遷，會過于固化，而應當和當時具體的變遷過程背景結合起來，才能更好地解釋變遷這一社會現(xiàn)象。雖然說每一種制度變遷的社會背景均有不同，并且這些背景和最終的理性選擇可能并不具有必然的一致性，最終的制度變遷結果不但促使過去制度進行反思從而發(fā)生變化，同時也對制度變遷的日后發(fā)展起到一定的制約作用。