謝明勇，魏光輝

(1.新疆巴州水利水電勘測設(shè)計院，新疆 庫爾勒841000;2.新疆農(nóng)業(yè)大學水利與土木工程學院，新疆 烏魯木齊830052)

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。興水利、除水害，事關(guān)人類生存、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步。長期以來，缺水問題一直是制約庫爾勒市經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。隨著庫爾勒市人口的不斷增長和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水資源供需矛盾突出仍然是制約可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。為了合理開發(fā)利用和保護好有限的水資源，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。近年來，水利部門不斷加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，加大水資源的保護力度，取得了一些成果。

1 水利發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 深化水利改革，明確治水思路

堅持節(jié)約農(nóng)業(yè)用水、增加生態(tài)用水、保證城市用水，結(jié)合水利工作實際，深化水利改革，從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)變，城市建設(shè)和工農(nóng)業(yè)布局充分考慮水資源承載能力，積極協(xié)調(diào)人水關(guān)系，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的治水思路。在重視水資源開發(fā)、利用、治理的同時，更加重視水資源的配置、節(jié)約、保護和水資源的統(tǒng)一管理，促進水資源的可持續(xù)利用。

1.2 科學編制水利規(guī)劃，先導(dǎo)引領(lǐng)水利項目建設(shè)

“十一五”期間，組織編制完成了《庫爾勒市地下水資源規(guī)劃報告》修編、《庫爾勒市水土保持規(guī)劃》修編、《庫爾勒市城市防洪總體規(guī)劃》、《普惠地區(qū)水利規(guī)劃報告》、《庫爾勒市抗旱預(yù)案》修編等規(guī)劃。水利規(guī)劃的編制，保障了水利建設(shè)項目的有序進行。

1.3 水利建設(shè)加快推進，農(nóng)田水利設(shè)施日趨完善

“十一五”期間庫爾勒市累計完成水利建設(shè)投資6.64億元，是“十五”期間水利建設(shè)投資的2.5倍?！笆晃濉逼陂g全市累計新建、整修防滲渠600多 km，加固堤防40 km，形成了初步的防洪工程體系，有效地控制了常遇洪水，全市總供水能力從5億 m3增加到6.5億 m3，其中工業(yè)及城市生活用水量從0.46億 m3增加到0.52多億 m3，累計解決了農(nóng)村3萬人、7萬頭牲畜的飲水安全問題，有效灌溉面積從4.7萬hm發(fā)展到5.4萬 hm，初步形成了以當?shù)厮Y源利用為主體的供給格局和農(nóng)田灌排工程體系，初步建立了大水利行業(yè)的框架體系。

1.4 水資源高效利用體系加快建立

“十一五”期間庫爾勒市用于節(jié)水灌溉工程建設(shè)的投資達7 000萬元，發(fā)展節(jié)水灌溉面積近3.33萬 hm，灌溉用水效率明顯提高，畝均灌溉用水量從2006年的850 m3減少到2010年的750 m3。全市農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)2006年的0.56提高到2010年的0.60。實行嚴格的限額供水，嚴厲打擊開荒和非法取水行為，為新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了水資源保障。

1.5 水利管理體制機制創(chuàng)新取得新進展

新一輪水管體制改革全面完成，初步形成支渠以上骨干水利工程由水管單位管理，斗渠以下由農(nóng)民用水者協(xié)會管理的水利管理體系。同時，加快推進水利體制改革，積極探索水價補償機制和累進加價制度，啟動終端供水價格改革，推動實施水權(quán)轉(zhuǎn)換試點，水利管理工作向科學化、合理化、集約化方向邁進。

2 水資源開發(fā)利用存在問題

庫爾勒市地處歐亞大陸中部，干旱少雨，缺水問題日益突出，水資源短缺已成為制約社會可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

2.1 水資源供需矛盾突出

庫爾勒市水資源短缺，人均占有水資源量遠遠低于全國平均水平2 200 m3/人及新疆平均水平4 200 m3/人。庫爾勒市實際用水量已超出本地水資源合理承載力，由于城市生活用水和部分工業(yè)用水由焉耆盆地引水解決，缺水量目前主要存在于農(nóng)業(yè)灌溉，但隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，尤其是大型工業(yè)企業(yè)入駐、工業(yè)園區(qū)的發(fā)展，工業(yè)用水需求將不斷增加，水資源供需矛盾將更加突出。

2.2 水資源利用結(jié)構(gòu)不合理

庫爾勒市農(nóng)業(yè)灌溉用水量占總用水量的85%左右，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值的比重較低，農(nóng)業(yè)用水效益較低。同時，庫爾勒社會經(jīng)濟面臨大發(fā)展，一些大型企業(yè)相繼入駐，工業(yè)用水需求將大大增加，而這部分用水帶來的產(chǎn)值遠遠高于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。但是農(nóng)業(yè)具有重要的生態(tài)和社會效益，因此農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)需要進一步優(yōu)化。

2.3 地下水超采嚴重

庫爾勒對地下水的開采均以分散為主，尤其是農(nóng)業(yè)開采，無規(guī)劃、無布局，導(dǎo)致地下水開采混亂，導(dǎo)致庫爾勒市地下水位不斷下降，開采量已超過地下資源的極限，屬超采地區(qū)。

2.4 農(nóng)田水利基礎(chǔ)薄弱

原有水利基礎(chǔ)設(shè)施大多標準低，配套率低，老化嚴重，滲漏嚴重，運行管理比較粗放，極大影響了農(nóng)業(yè)綜合效益的提升。

2.5 防汛抗旱能力不足

防洪能力較弱，標準偏低，永久性防洪設(shè)施不完善，并且維修養(yǎng)護不到位，監(jiān)測預(yù)警體系不完善。

2.6 水利管理體制機制沒有完全理順

水管單位事權(quán)劃分不清，公益性職能弱化，重經(jīng)營、輕管理，重配水、輕節(jié)水，水價形成不合理，水利工程運行管理和維修養(yǎng)護經(jīng)費不到位，水利經(jīng)營性資產(chǎn)管理運營體制不完善，水利投融資渠道單一。

3 水資源開發(fā)利用對策

3.1 搶抓機遇，積極爭取國家、自治區(qū)水利項目

國家在未來10年將投入4萬億用于水利建設(shè)，著力推進農(nóng)田水利建設(shè)、提高防洪保障能力、建設(shè)水資源配套工程、加強水生態(tài)保護和水環(huán)境治理、提高水利科技創(chuàng)新能力，這為我們謀劃和推動水利跨越發(fā)展提供了良好的政策環(huán)境。要抓住國家、自治區(qū)加大水利建設(shè)投入力度的重大機遇，加大前期經(jīng)費投入，謀劃一批重點水利工程，積極爭取國家、自治區(qū)項目資金。

3.2 加強以高效節(jié)水為重點的農(nóng)田水利建設(shè)

堅持依靠科技，優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)，提高用水效益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水比重“十二五”降到87%以下，節(jié)約的農(nóng)業(yè)用水用于發(fā)展工業(yè)，“十三五”降到80%以下的目標。要著力加強高效節(jié)水農(nóng)田水利建設(shè)，進一步加大滴灌、噴灌等高校節(jié)水技術(shù)的普及，推動現(xiàn)有簡易節(jié)水設(shè)施升級改造，建設(shè)一批高標準、規(guī)范化高效節(jié)水農(nóng)業(yè)綜合示范區(qū)。到2015年，全市實現(xiàn)種植業(yè)高效節(jié)水全覆蓋。到2015年，灌區(qū)內(nèi)斗渠以上渠道防滲率達到90%，渠系建筑物配套率達到85%，渠系水利用系數(shù)由目前的60%提高到62%，綜合毛灌溉定額下降到7 800 m3/hm。抓好高標準農(nóng)田建設(shè)，強化末級渠系配套、小型水利工程建設(shè)和中低產(chǎn)田改造，積極開展鹽堿地治理、地下水開發(fā)、節(jié)水灌溉三位一體的鹽堿地改良綜合治理。要強化政策扶持、資金支持和機制創(chuàng)新，充分發(fā)揮財政補助政策的引導(dǎo)作用，增加財政對農(nóng)業(yè)高效節(jié)水的投入。探索建立水價杠桿和節(jié)水收益返補新機制，為農(nóng)業(yè)高效節(jié)水的推廣實施提供強有力的保障。

3.3 加強民生水利工程建設(shè)

抓好農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)，到“十二五”末，解決庫爾勒市農(nóng)村飲水不安全人口的飲水問題。加快推進農(nóng)村飲水安全規(guī)模化集中連片供水工程建設(shè)，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化供水的水務(wù)管理模式。進一步加強農(nóng)村飲水安全工程運行管理，嚴格執(zhí)行用地、用電、稅收等優(yōu)惠政策，切實落實管護主體和維修資金。

3.4 加強防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)

積極推進河段防洪工程及山洪溝、河道治理等工程建設(shè)，用5到10年時間基本解決防災(zāi)減災(zāi)體系薄弱環(huán)節(jié)。到2020年，使治理河道段達到國家防洪標準，防洪工程體系基本完備，山洪災(zāi)害得到有效控制。加強現(xiàn)有抗旱機電井管理，建成一批布局合理、規(guī)模適度的應(yīng)急抗旱(備用)水源工程，盡快建立應(yīng)對特大干旱和突發(fā)水安全事件的水源儲備制度。加強防洪抗旱指揮機構(gòu)、搶險隊伍和抗旱服務(wù)組織建設(shè)，健全應(yīng)急搶險物資儲備體系，增強應(yīng)對各種水旱災(zāi)害突發(fā)事件的能力。

3.5 加強水資源管理

落實用水總量控制制度，確立水資源開發(fā)利用控制紅線。建立健全市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的取水許可總量控制指標體系，全面推行取用水總量控制。嚴格執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃、重大建設(shè)項目布局水資源論證制度。嚴格取水許可審批管理，對取水總量達到超過總量控制指標的區(qū)域，暫停審批新增取水建設(shè)項目。加快制定完善地下水保護政策，建立地下水取水總量和地下水位雙控制制度，實現(xiàn)地表水和地下水統(tǒng)管統(tǒng)調(diào)。劃定并公布地下水超采區(qū)，明確禁采區(qū)和限采區(qū)范圍，結(jié)合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和水資源條件，合理配置水資源，逐步消減地下水超采量，恢復(fù)地下水合理水位，實現(xiàn)地下水采補平衡。落實用水效率控制制度，確立用水效率控制紅線。加強用水管理，支持工業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)采用先進用水工藝、設(shè)備和產(chǎn)品節(jié)約用水，嚴格控制水資源緊缺地區(qū)高耗水企業(yè)用水量。落實建設(shè)項目節(jié)水設(shè)施與主體工程“三同時”制度，強化對重點行業(yè)和新建項目的水資源供給剛性約束。建立健全節(jié)水管理網(wǎng)絡(luò)，強化計量和考核管理，實現(xiàn)灌區(qū)取水計量率達到90%。落實水功能區(qū)限制納污制度，確立水功能區(qū)限制納污紅線。嚴格落實水功能區(qū)管理各項制度，開展入河排污口整治和規(guī)范化管理工作，對現(xiàn)狀排污量已超出水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū)，限制審批新增取水。

3.6 加大生態(tài)綜合治理力度

堅持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理，通過工程措施、非工程措施和制度建設(shè)，努力使生態(tài)得到有效保護與修復(fù)。嚴禁在生態(tài)脆弱、水土不平衡的地區(qū)亂開墾土地。對已造成生態(tài)惡化的地方，要綜合施策，加快治理，積極修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)。加快推動建立流域和區(qū)域生態(tài)水量占用補償機制，對流域和區(qū)域內(nèi)用水單位擠占生態(tài)水，實施強制性高額補償制度。繼續(xù)爭取國家、自治區(qū)對水土保持治理的力度，積極推進孔雀河流域的水土保持綜合治理工程。

3.7 完善水利工程建設(shè)管理體制

按照“分類定性、分級管養(yǎng)”和“強化公益性、規(guī)范準公益性、放活經(jīng)營性”的要求，合理界定和劃分水利工程管理單位職能。市水管站要履行好準公益性管理職能，實行差額事業(yè)編制管理和收支兩條線，水價未達到現(xiàn)行供水成本價的差額部分，由市財政給予全額補助。深化水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，推行事企分開、管養(yǎng)分離，完善法人治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)經(jīng)營性水利工程走向市場。建議將水管站維修養(yǎng)護人員納入社會保障體系，推動維修養(yǎng)護工作走向社會化。對水源工程、骨干工程支渠以上工程，由國家集體多年投資形成的固定資產(chǎn)，堅持國家所有，產(chǎn)權(quán)形式不變，由工程管理單位負責國有資產(chǎn)的管理和工程經(jīng)營效益，確保國有資產(chǎn)保值增值。對小型渠系工程，按照“盤活存量，提高增量”的原則，放開經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、建設(shè)權(quán)、所有權(quán)、使用權(quán)，積極推行股份合作、承包經(jīng)營、拍賣租賃等形式，發(fā)揮工程最大效益。全面推行斗渠以下末級渠系由農(nóng)民用水合作組織管理，明晰產(chǎn)權(quán)，實行自主決策、自主經(jīng)營、自主管理的模式。在農(nóng)民用水合作組織不完善的地區(qū)暫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為管理，逐步過渡。

3.8 穩(wěn)妥推進水價綜合改革

從2012年開始，按照“一次定價、分步到位”原則，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價改革。按照自治州核定的農(nóng)業(yè)成本水價，確定庫爾勒市執(zhí)行水價，“十二五”力爭達到水成本價的70%，“十三五”基本達到成本水價。斗級以下渠系人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和工程維護費由農(nóng)民用水合作組織按照民主協(xié)商的原則自行確定。農(nóng)業(yè)供水推行終端水價制度，建立并完善計量合理、管理規(guī)范的水費計收體制。制定工業(yè)水價指導(dǎo)意見，明確工業(yè)水價構(gòu)成，按照工業(yè)供水類型和區(qū)域水資源平衡稀缺程度核定水價。實行差異化的水價政策，區(qū)分水資源公益性和商品性，農(nóng)業(yè)及工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水實行超定額累進加價制度。對農(nóng)村二輪承包地、糧食生產(chǎn)之外的耕地、工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水，加收資源水價，拉開高耗水行業(yè)水價價差。資源水價由市政府根據(jù)庫爾勒水資源的稀缺程度核定，報州人民政府審核備案。農(nóng)村安全供水總站沒有達到成本水價供水的差額部分由市財政補貼。

3.9 強化水利投入機制保障

把水利作為公共財政投入的重點領(lǐng)域，建立水利投入穩(wěn)定增長機制。充分發(fā)揮公共財政水利投入主渠道作用，落實好從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)和市水利建設(shè)基金政策。把各類涉及農(nóng)村水利基本建設(shè)項目集中起來，實行政府統(tǒng)籌、部門聯(lián)動、渠道不亂、用途不變、捆綁使用，統(tǒng)一申報立項、統(tǒng)一質(zhì)量標準、統(tǒng)一組織實施，統(tǒng)一檢查驗收，提高投資使用效果。擴寬水利投融資渠道，積極探索政府補助、參股經(jīng)營、以獎代補、財政貼息、擔保融資等機制和方式，擴大水利建設(shè)資金來源。通過直接和間接融資方式，拓寬水利投資渠道，吸引社會資金參與水利建設(shè)。加大一事一議財政獎補力度，充分調(diào)動農(nóng)民興修農(nóng)田水利的積極性。

3.10 強化隊伍建設(shè)

注重培養(yǎng)、引進各類管理人才、流動和激勵機制。建立健全基層水利服務(wù)機構(gòu)，加大對防汛抗旱服務(wù)隊伍、水利科技推廣服務(wù)隊伍、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站、農(nóng)民用水合作組織的扶持力度，全面提高基層水利管理服務(wù)能力。切實抓好水利隊伍的教育培訓，不斷提高水利系統(tǒng)干部職工的整體素質(zhì)。鼓勵優(yōu)秀大學生到基層水利單位工作，落實好基層水利人員的報酬待遇和社會保障。

4 結(jié)語

綜上所述，面對日趨嚴峻的水資源形勢，水利部門一定要按照科學發(fā)展觀的要求，加強水資源合理開發(fā)、高效利用、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護和綜合治理工作。建設(shè)節(jié)水型社會，以水資源可持續(xù)利用支撐庫爾勒市經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會的目標提供水資源保障。