國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程實(shí)施成效與思考

李靜棟

(潞城市水利局)

2008年4月28日，水利部、財政部以水保［2008］133號文件批復(fù)了《國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程2008－2012年規(guī)劃》，潞城市被列為全國水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目縣。項(xiàng)目實(shí)施5年來，我們認(rèn)真貫徹國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程的方針政策，嚴(yán)格執(zhí)行《水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程補(bǔ)助專項(xiàng)資金管理辦法》，積極探索水土保持綜合治理的有效途徑，努力實(shí)現(xiàn)水土保持由傳統(tǒng)小流域治理向仿基本建設(shè)的治理方式的轉(zhuǎn)變，開展了人工治理和依靠自然生態(tài)修復(fù)的有效結(jié)合，使項(xiàng)目區(qū)植被得到快速恢復(fù)，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1 重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)施成效

根據(jù)水利部、財政部批復(fù)的要求，結(jié)合潞城實(shí)際，我們將項(xiàng)目區(qū)確定在市域東部的微子鎮(zhèn)、黃牛蹄鄉(xiāng)、辛安泉鎮(zhèn)和成家川辦事處等鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2008年以來，共完成水土流失綜合治理面積147.8 km2，其中，以側(cè)柏和山桃為主的水土保持林4013.7 hm2，以核桃、大棗、酥梨、連翹為主的經(jīng)果林852.2 hm2，封禁治理9492.7hm2;在干支毛溝建設(shè)小型淤地壩1座，土谷坊、漿砌石谷坊、干砌石谷坊226座，溝頭防護(hù)工程2 km，修筑河壩830 m;通過打地埂、整修田面、里砌外墊完成整修梯田450.4 hm2;打旱井、水窖209眼，建成田間道路49.5 km。5年來，中央財政累計投入資金達(dá)3012萬元，潞城市在財政極為困難的情況下為項(xiàng)目配套150萬元。

項(xiàng)目區(qū)建設(shè)的水窖、旱井工程，不但有效攔蓄了天然降雨，而且也解決了部分山莊窩鋪的人畜飲水困難;核桃、大棗等為主的干果經(jīng)濟(jì)林，則成為潞城當(dāng)?shù)匕l(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，增加了農(nóng)民群眾的收入;谷坊、淤地壩的建設(shè)，在有效攔蓄降雨徑流的同時也新增了溝壩地，實(shí)現(xiàn)了增產(chǎn)增收;通過大面積水土保持林和封禁治理措施的實(shí)施，植被得到快速恢復(fù)，水土流失有效控制，生態(tài)環(huán)境明顯改善。

2 重點(diǎn)建設(shè)工程實(shí)施的主要做法

2.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，輿論宣傳

為了全面完成項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，潞城市政府專門成立了由分管農(nóng)業(yè)的副市長任組長，水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門的主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的“國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組”，組織和協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展流域建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施、監(jiān)督和檢查指導(dǎo)，為項(xiàng)目實(shí)施提供了強(qiáng)有力的組織保障。

利用項(xiàng)目建設(shè)的大好契機(jī)，大力宣傳水土流失的危害，廣泛宣傳水土保持的必要性、緊迫性及相關(guān)政策。共建設(shè)跨路重點(diǎn)工程標(biāo)志2處，各種工程標(biāo)志50余處，刷寫固定標(biāo)語300余條;在《中國水利報》、《長治日報》、《潞城市報》等多種報刊上，宣傳工程建設(shè)及效益;制作水土保持重點(diǎn)工程電視專題片，在當(dāng)?shù)仉娨暸_播放;利用《水土保持法》頒布紀(jì)念日和“兩會”召開期間，發(fā)行潞城水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)專刊、特刊。通過強(qiáng)烈的輿論宣傳，使項(xiàng)目區(qū)廣大農(nóng)民群眾對水土保持有了更加深入的理解，積極參與，投身建設(shè)。同時，用典型精品工程示范引導(dǎo)，有力地促進(jìn)了工程建設(shè)的順利開展。

2.2 因地制宜，創(chuàng)新模式

在項(xiàng)目區(qū)的選擇上，面向經(jīng)濟(jì)條件相對貧困地區(qū)，重點(diǎn)考慮改善民生，解決群眾的生產(chǎn)生活困難;面向水土流失嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)，重點(diǎn)考慮恢復(fù)植被，加快改善生態(tài)環(huán)境步伐。在項(xiàng)目實(shí)施上，改變傳統(tǒng)習(xí)慣，依托老經(jīng)驗(yàn)，但不依賴?yán)系湫停美辖?jīng)驗(yàn)培育新典型，在鞏固舊模式的基礎(chǔ)上大膽創(chuàng)新，創(chuàng)造新亮點(diǎn)，以充分體現(xiàn)國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程的作用。

同時，利用當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民群眾的積極性，利用農(nóng)民群眾長期積累的治山治水好經(jīng)驗(yàn)、好方法，按照從群眾中來、到群眾中去的工作思路，組織水利科技人員，邀請經(jīng)驗(yàn)豐富的老鄉(xiāng)，上山入溝下河灘，實(shí)地調(diào)查研究，掌握第一手資料，根據(jù)地形地貌劃定小班。進(jìn)村入戶走訪群眾，了解老百姓的實(shí)際需要，根據(jù)農(nóng)民群眾的迫切需求，規(guī)劃確定水土保持措施布置。凡涉及農(nóng)民群眾切身利益的，按照“一事一議”的方式廣泛征求群眾意見，最后形成決議，不搞花架子工程、政績工程，始終如一地讓群眾在項(xiàng)目建設(shè)中實(shí)實(shí)在在受益。

2.3 落實(shí)“五制”，嚴(yán)格管理

嚴(yán)格規(guī)范的管理，是確保工程項(xiàng)目順利開展的關(guān)鍵。項(xiàng)目從申報到工程實(shí)施的整個過程，都嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)規(guī)定和要求，全面落實(shí)“五制”管理。

一是實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制。項(xiàng)目建設(shè)管理嚴(yán)格按照省市有關(guān)要求，設(shè)立水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目法人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期申報、建設(shè)資金落實(shí)、建設(shè)管理，對項(xiàng)目實(shí)施負(fù)總責(zé)，做到責(zé)、權(quán)明確。

二是認(rèn)真實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)制。根據(jù)上級部門文件精神，我市先后委托具有相應(yīng)資質(zhì)的山西三木工程代理有限公司、山西華普招標(biāo)代理有限公司、長治市萬聯(lián)招標(biāo)管理公司等工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，在山西招標(biāo)投標(biāo)網(wǎng)、山西水利網(wǎng)等媒體發(fā)布公告，對項(xiàng)目進(jìn)行了招標(biāo)投標(biāo)，公開、公正、公平地?fù)駜?yōu)選擇施工隊伍。

三是推行工程建設(shè)監(jiān)理制。先后聘請山西省水利水電工程建設(shè)監(jiān)理公司、長治市天成水利工程咨詢監(jiān)理有限公司等單位，對工程建設(shè)進(jìn)行全程監(jiān)理、全面監(jiān)理，保證了對工程建設(shè)的投資、進(jìn)度和質(zhì)量的有效控制，確保了項(xiàng)目建設(shè)的順利推進(jìn)。

四是推行項(xiàng)目公示制。以發(fā)布公告、豎立公示牌等方式，將工程參建單位、建設(shè)任務(wù)、國家補(bǔ)助資金、建后管理責(zé)任單位等主要內(nèi)容，向項(xiàng)目區(qū)群眾公開，虛心接受群眾和社會的監(jiān)督。

五是實(shí)行資金報賬制。施工單位按工程進(jìn)度，填報工程支付申請表、工程量清單和工程款支付證書;建設(shè)單位根據(jù)監(jiān)理驗(yàn)收工程量與簽發(fā)的撥款單進(jìn)行付款。工程建設(shè)過程中，邀請上級水行政主管部門和紀(jì)檢部門進(jìn)行全過程監(jiān)督。市水利局技術(shù)人員值守工程一線，監(jiān)督檢查工程的進(jìn)展，嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)對工程進(jìn)行督導(dǎo)。市財政嚴(yán)格項(xiàng)目資金管理，實(shí)行專賬管理，專款專用，并采取以工折資等措施拓寬融資渠道，以保證工程建設(shè)投入。

3 存在問題與建議

2008－2012年國家水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程在潞城東部山區(qū)的實(shí)施，使區(qū)域內(nèi)的水土流失得到了快速治理，生態(tài)環(huán)境得到有效改善，人民群眾的生活水平有了大幅度提高，成效十分顯著。但是，也存在一些亟待解決的問題。

3.1 國家補(bǔ)助雖然逐年增長但單位治理面積投資仍然偏低

潞城市地處土石山區(qū)，面臨治理任務(wù)大、治理難度大、治理周期長等困難。當(dāng)?shù)毓こ滩牧蟽r格漲幅較高，水土保持現(xiàn)在執(zhí)行的仍是2003年頒布的《水土保持工程概(估)算定額》，與現(xiàn)行市場價格嚴(yán)重脫節(jié)。如人工工資，仍執(zhí)行1.9元/工時標(biāo)準(zhǔn)，而同期山西省的人工單價已經(jīng)由7.13元/工時調(diào)整為8.75元/工時。建議盡快修訂相關(guān)概算標(biāo)準(zhǔn)，同時增加國家補(bǔ)助資金的扶持力度。

3.2 項(xiàng)目實(shí)施協(xié)調(diào)難度較大

受當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾耕地種植習(xí)慣的制約，協(xié)調(diào)難度大，水土保持措施配置仍不夠合理，明顯影響整體治理成效的提高。建議給農(nóng)民群眾適當(dāng)增加補(bǔ)助或補(bǔ)償。

3.3 推行舍飼圈養(yǎng)和幫助群眾解決燃料，以實(shí)現(xiàn)封禁治理最佳效果

我市由于天然降雨較為充沛，適宜進(jìn)行大面積的封禁治理。但實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，在大封禁小治理的前提下實(shí)現(xiàn)植被再造，應(yīng)采取輔助管護(hù)，同時大力推行舍飼圈養(yǎng)、引進(jìn)優(yōu)良畜種、改良畜群結(jié)構(gòu)，結(jié)合解決群眾燃料等辦法，才能盡快增加天然植被覆蓋率，實(shí)現(xiàn)封禁的最佳效果。

3.4 鞏固治理成果難度較大

在小流域水土流失有效控制以后，治理成果的管護(hù)就成為一個迫切需要解決的問題。項(xiàng)目區(qū)治理成果的管護(hù)，需進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任，落實(shí)資金，以鞏固治理成果長期發(fā)揮效益。建議在項(xiàng)目的前期設(shè)計費(fèi)用中單列管護(hù)資金。

3.5 水土保持工程措施規(guī)劃要與小型農(nóng)水、節(jié)水灌溉等有效結(jié)合

水土保持工程規(guī)劃要融水利、水保為一體，以提高流域的整體治理水平，切實(shí)夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，大幅度增加農(nóng)民收入。

3.6 水土保持重點(diǎn)建設(shè)工程相關(guān)技術(shù)支持和培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)

水土流失治理任務(wù)繁重，治理難度大，治理投資大，加之水土流失嚴(yán)重地區(qū)又是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，地方財政收入較低，落實(shí)配套資金難度很大，工程建設(shè)的技術(shù)支持和培訓(xùn)落實(shí)措施往往不能到位，在這方面應(yīng)大力加強(qiáng)。

3.7 現(xiàn)行水土保持政策、機(jī)制、管理等方面，不能完全適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求

當(dāng)前，農(nóng)村勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移，組織農(nóng)民參與工程建設(shè)已經(jīng)面臨著勞動力缺乏問題。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的全面落實(shí)，農(nóng)村“兩工”取消，農(nóng)民投勞承諾受到了政策調(diào)整制約，使工程的組織實(shí)施遇到了不可回避的矛盾。建議國家在一個地區(qū)的工程投資要保持連續(xù)性，水土保持重點(diǎn)治理工程要逐步走向基本建設(shè)的新路，由專業(yè)隊和公司進(jìn)行治理。同時，從政策層面考慮水土保持所面臨農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、林權(quán)制度改革等發(fā)展新課題。