多元協(xié)作：基層政府創(chuàng)新管理的新戰(zhàn)略——以蘇州、淮安為例

金太軍 趙軍鋒

多元協(xié)作：基層政府創(chuàng)新管理的新戰(zhàn)略——以蘇州、淮安為例

金太軍 趙軍鋒

基層政府是社會(huì)管理的直接負(fù)責(zé)者，社區(qū)是社會(huì)管理的落腳點(diǎn)，二者之間的互動(dòng)決定基層社會(huì)管理的成效。本文以“蘇南”蘇州太倉(cāng)的“政社互動(dòng)”模式和“蘇北”淮安的“助保工程”基層政府創(chuàng)新社會(huì)管理為例，探討多元協(xié)作這一社會(huì)管理創(chuàng)新的發(fā)展趨勢(shì)。

一、太倉(cāng)、淮安創(chuàng)新社會(huì)管理的成功嘗試

基層政府與社區(qū)的矛盾在社區(qū)層面表現(xiàn)為“職能行政化”與“財(cái)力自給化”之間的抵觸。這種矛盾一方面導(dǎo)致社區(qū)的角色沖突，在職能上是“行政組織”，在財(cái)力上卻是“自治組織”；另一方面，又造成了基層政府與社區(qū)之間關(guān)系混亂。

太倉(cāng)市的“政社互動(dòng)”模式為解決這一難題提供了可供借鑒的、有意義的探索。“政社互動(dòng)”是政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)的簡(jiǎn)稱，主要是通過(guò)政府行政權(quán)力的自我約束，實(shí)現(xiàn)基層自治組織的權(quán)力歸位；通過(guò)基層自治組織自治能力的提升，實(shí)現(xiàn)與政府行政管理的承接互動(dòng)。首先，在界定多元協(xié)作主體的基礎(chǔ)上，對(duì)基層政府、基層自治組織和社會(huì)組織之間的關(guān)系進(jìn)行設(shè)計(jì)，建立“城市—社區(qū)”體制（見(jiàn)圖一）。其次，建立聯(lián)系紐帶，確定協(xié)作類型。包括建立群眾利益表達(dá)的長(zhǎng)效機(jī)制；通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建立政府與社會(huì)之間的有效銜接、共享信息，形成信任與協(xié)作關(guān)系；同時(shí)，運(yùn)用報(bào)刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，形成良好的輿論氛圍?！罢缁?dòng)”的“多元協(xié)作”屬于契約關(guān)系，即政府利用服務(wù)合同建構(gòu)多元主體之間的協(xié)作關(guān)系。最后，明確協(xié)作責(zé)任。在“多元協(xié)作”中，每個(gè)主體都是行為者或社會(huì)管理的參與者，如何明確不同主體的不同責(zé)任，成為構(gòu)建社會(huì)管理“多元協(xié)作”長(zhǎng)效機(jī)制的關(guān)鍵。太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐被中央和省市媒體廣泛報(bào)道，被專家學(xué)者評(píng)價(jià)為我國(guó)行政改革的“第二次革命”。太倉(cāng)市也先后榮獲全國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)全覆蓋示范單位、全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)（市）和全國(guó)村務(wù)公開(kāi)民主管理示范單位等稱號(hào)。太倉(cāng)市“政社互動(dòng)”模式從本質(zhì)上講，是通過(guò)改變權(quán)力配置格局實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理機(jī)制的創(chuàng)新，即是權(quán)力創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新的“二合一”。

圖一：太倉(cāng)市“城市—社區(qū)”銜接機(jī)制

為解決淮安市區(qū)改制企業(yè)下崗失業(yè)、特困群體“養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)難”問(wèn)題，讓這部分群眾老有所依、老有所養(yǎng)，淮安市積極探索、大膽創(chuàng)新，首創(chuàng)了全國(guó)領(lǐng)先的財(cái)政“助保工程”?；窗彩猩绫Ｖ行膹恼呱蠈で笸黄瓶?，從擴(kuò)面征繳上尋求支撐，集思廣益、創(chuàng)新舉措。成立淮安大眾助保基金會(huì)，并由其負(fù)責(zé)從銀行貸款；政府拿出少部分資金用于支付貸款利息，為困難群體繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。通過(guò)財(cái)政注資成立公司，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行手段市場(chǎng)化；財(cái)政提供全額貼息，實(shí)現(xiàn)特困群體續(xù)保零負(fù)擔(dān)。財(cái)政“助保工程”體系完整，實(shí)現(xiàn)特困群體全覆蓋，從機(jī)制上解決了困難群體養(yǎng)老保險(xiǎn)續(xù)接問(wèn)題（見(jiàn)圖二）。

圖二：淮安市“助保工程”多元協(xié)作結(jié)構(gòu)圖

在“助保工程”的“多元協(xié)作”結(jié)構(gòu)中，包括三種類型的角色：第一是政府，通過(guò)經(jīng)濟(jì)工具、政策工具和管制工具進(jìn)行利益綜合和信息溝通，協(xié)調(diào)各方需求和利益，處于樞紐地位。第二是民間組織，對(duì)助保申請(qǐng)人的資格進(jìn)行審查，并與銀行合作，從助保人員退休養(yǎng)老金中扣還貸款，是助保對(duì)象和銀行之間的聯(lián)系紐帶。第三是企業(yè)，包括銀行和貸款擔(dān)保有限公司。貸款擔(dān)保有限公司為特困群體提供擔(dān)保，使銀行和助保對(duì)象之間建立一種契約關(guān)系，起中介和橋梁的作用，從本質(zhì)上來(lái)講還不是純粹意義上的“企業(yè)”；銀行為助保工程提供資金，是系統(tǒng)運(yùn)行的關(guān)鍵，是“多元協(xié)作”結(jié)構(gòu)賴以建立的基礎(chǔ)。

通過(guò)以上分析，我們可以看出：首先，社會(huì)管理主體日益多元化。社會(huì)管理創(chuàng)新的主體不再僅僅局限于基層政府，社區(qū)自治組織、民間組織、企業(yè)以及公民個(gè)人都成為社會(huì)管理創(chuàng)新的參與者與合作者。其次，基層政府與諸主體之間的關(guān)系日益多元化。不再僅僅局限于以前的行政關(guān)系或管制關(guān)系，契約關(guān)系、對(duì)話關(guān)系、信任關(guān)系等互動(dòng)方式的出現(xiàn)表明政府與社會(huì)之間的關(guān)系變化。再次，制度的規(guī)范和信息的交流日益成為多元主體銜接的有效紐帶。最后，雖然社會(huì)管理創(chuàng)新呈現(xiàn)出“多元協(xié)作”的發(fā)展趨勢(shì)，但是發(fā)展路徑并不是唯一的，關(guān)鍵是要與當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展需求相契合。這在一定程度上表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)管理創(chuàng)新路徑和社會(huì)管理創(chuàng)新的內(nèi)容存在一定的相關(guān)性。

二、“多元協(xié)作”：基層政府社會(huì)管理創(chuàng)新的趨勢(shì)

面對(duì)轉(zhuǎn)型社會(huì)的常態(tài)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的非常態(tài)問(wèn)題，各種挑戰(zhàn)和應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的方式也比以往更加紛繁復(fù)雜。單一的政府統(tǒng)管機(jī)制已經(jīng)不能滿足快速變革的社會(huì)需求，尤其不適宜處理常常要超越組織邊界的問(wèn)題。多元主體的利益訴求和參與欲求日益高漲，政府不再是唯一的社會(huì)管理者和公共產(chǎn)品的提供者。這要求變革我國(guó)原有的“政府包攬式”社會(huì)管理模式，提高多元參與水平，形成“多元協(xié)作式”社會(huì)管理格局，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

1.“多元協(xié)作式”社會(huì)管理的內(nèi)涵

“多元協(xié)作式”社會(huì)管理包含兩個(gè)層面：一是管理主體的多元；二是管理工具的多元。

管理主體多元是建構(gòu)“多元協(xié)作式”社會(huì)管理格局的必要條件。它包括兩個(gè)維度：一是多元的異質(zhì)性?！岸嘣黧w”的內(nèi)涵不僅僅包括中央—地方、地方—地方和地方內(nèi)部各職能部門，還包括基層群眾自治組織、社會(huì)組織、企業(yè)與公民等不同性質(zhì)的非行政主體。二是多元的一致性。雖然“多元主體”性質(zhì)類型差異很大、利益訴求各不相同，但卻是有一致性。那就是必須通過(guò)一致的協(xié)作實(shí)現(xiàn)各自利益，增進(jìn)公共的利益。這要求“多元主體”在協(xié)作中“多而不亂”，需要通過(guò)各種聯(lián)系紐帶締結(jié)各種協(xié)作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“多元協(xié)作”中的秩序。

管理工具多元是建構(gòu)“多元協(xié)作式”社會(huì)管理格局的充分條件。這里的管理工具是指“多元主體”之間的連接紐帶和協(xié)作關(guān)系。連接紐帶是指“多元主體”建立溝通渠道、協(xié)調(diào)各種活動(dòng)的方式，一般包括兩種類型：信息化方式和制度化方式。協(xié)作關(guān)系是“多元主體”在連接紐帶的基礎(chǔ)上圍繞目標(biāo)所形成的一種治理結(jié)構(gòu)，它確定了不同主體在“多元協(xié)作”社會(huì)管理格局中的功能、作用和價(jià)值。一般包括契約關(guān)系、對(duì)話關(guān)系和信任關(guān)系等。契約關(guān)系是指通過(guò)服務(wù)合同確定多元主體在協(xié)作中的職責(zé)權(quán)限。對(duì)話關(guān)系是指多元主體之間通過(guò)溝通多樣化、交流常態(tài)化、反饋高效化和監(jiān)督立體化形成的多面向互動(dòng)格局，多元主體之間的功能、作用和價(jià)值是在這一互動(dòng)中逐漸建構(gòu)和完善的。信任關(guān)系是指多元主體通過(guò)信息交流、制度規(guī)范和文化融合，尋求社會(huì)心理認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)共享。

2.“多元協(xié)作式”社會(huì)管理的特征

“多元協(xié)作式”社會(huì)管理具有發(fā)展性。一方面，多元主體是不斷變化的，而且多元主體的協(xié)作能力、聯(lián)系紐帶也是不斷發(fā)展的。另一方面，外部環(huán)境是不斷變化的，這就決定了“多元協(xié)作式”社會(huì)管理的目標(biāo)、內(nèi)容、路徑和關(guān)系也必須“與時(shí)俱進(jìn)”，隨著環(huán)境而變化。這是“多元協(xié)作式”社會(huì)管理保持生命力的關(guān)鍵。

“多元協(xié)作式”社會(huì)管理具有規(guī)范性?！岸嘣獏f(xié)作式”社會(huì)管理的聯(lián)系紐帶是以信息化或制度化為基礎(chǔ)的，一方面，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用技術(shù)手段整合多元主體的有效資源；另一方面，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用制度規(guī)范多元主體的權(quán)限、方式和關(guān)系，把多元主體的職能和價(jià)值、權(quán)利和義務(wù)用制度確定下來(lái)。從而運(yùn)用信息手段的公開(kāi)性和高效性、制度手段的規(guī)范性和普遍性有效地約束權(quán)限、協(xié)調(diào)關(guān)系。

多元協(xié)作式”社會(huì)管理具互動(dòng)性?！岸嘣獏f(xié)作”中的各主體之間存在著相互依存、相互作用的關(guān)系，每個(gè)主體的功能發(fā)揮都有賴于其他主體之間的協(xié)調(diào)配合，任意主體的不協(xié)調(diào)都會(huì)影響整體功能的發(fā)揮。因此，必須加強(qiáng)多元主體之間的互動(dòng)與整合，實(shí)現(xiàn)多元主體之間的良性互動(dòng)。

3.“多元協(xié)作式”社會(huì)管理存在的問(wèn)題

管理理念滯后。一是主體意識(shí)不到位。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些基層干部認(rèn)為社會(huì)管理的主體僅僅是政府，社會(huì)組織、企業(yè)以及公民等都是被管理的對(duì)象，不歡迎甚至排斥社會(huì)力量和市場(chǎng)力量參與社會(huì)管理，限制了社會(huì)管理的創(chuàng)新能力。二是服務(wù)意識(shí)不到位。一些基層政府在社會(huì)管理中行政思維泛濫，習(xí)慣性采取行政命令、強(qiáng)制方式與社會(huì)組織或企業(yè)打交道，缺少為社會(huì)服務(wù)、為企業(yè)服務(wù)的意識(shí)。三是合作意識(shí)不到位。一些基層政府簡(jiǎn)單地將管理理解為“管控”，不斷加大對(duì)社會(huì)的控制力度，采取嚴(yán)厲措施對(duì)所謂不穩(wěn)定因素嚴(yán)管重罰，結(jié)果只能是“治標(biāo)不治本”、“按下葫蘆起來(lái)瓢”。

管理制度滯后。一是公民的有序政治參與制度建設(shè)滯后。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、群眾自治制度、信訪制度等都規(guī)定了公民政治參與的權(quán)利、原則、程序和形式等，但是由于缺乏相關(guān)的配套措施和具體的操作機(jī)制，使制度性的政治參與成本高昂，絕大多數(shù)政治參與制度僅僅停留在文本意義上。二是公民的利益表達(dá)制度缺失。沒(méi)有順暢的利益表達(dá)機(jī)制，就不可能出現(xiàn)公民有序政治參與的局面。由于公民利益表達(dá)制度供給滯后，公民的利益訴求無(wú)法通過(guò)制度化的政治參與得到有效滿足，就必然會(huì)出現(xiàn)各種各樣的非制度化政治參與方式，激化了公民與政府之間的矛盾，導(dǎo)致社會(huì)逐漸失序。

三、建構(gòu)“多元協(xié)作式”社會(huì)管理格局

社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵是理順政府與社會(huì)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)兩者的和諧互動(dòng)。因此，以基層黨組織為核心，以基層政府為基點(diǎn)，以社區(qū)自治組織為紐帶，凝聚社會(huì)各方力量，建構(gòu)“多元協(xié)作式”社會(huì)管理格局成為基層社會(huì)管理創(chuàng)新的必然選擇。

大力推進(jìn)基層黨建工作，以基層黨建創(chuàng)新帶動(dòng)基層社會(huì)管理創(chuàng)新?；鶎狱h組織是黨在基層社會(huì)管理中的領(lǐng)導(dǎo)核心，因此，基層黨建創(chuàng)新是基層社會(huì)管理創(chuàng)新的原動(dòng)力?；鶎狱h建創(chuàng)新應(yīng)該以服務(wù)社會(huì)為宗旨、以科學(xué)發(fā)展為導(dǎo)向，通過(guò)組織創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)基層黨組織的可持續(xù)發(fā)展，搭建基層黨組織與社會(huì)多元主體的協(xié)作平臺(tái)。組織創(chuàng)新需要有效整合黨在基層的組織資源，逐步建立覆蓋廣泛、科學(xué)發(fā)展的基層黨組織體系，重點(diǎn)加強(qiáng)民營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織、新市民和流動(dòng)人口中的組織覆蓋和工作覆蓋。機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵是完善基層黨建工作運(yùn)行機(jī)制，把黨建工作要求與基層社會(huì)發(fā)展任務(wù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)完善選拔考核機(jī)制、培養(yǎng)激勵(lì)機(jī)制和支持保障機(jī)制增強(qiáng)基層黨組織的凝聚力和生命力。

轉(zhuǎn)變基層政府職能，規(guī)范基層政府行為，保障社區(qū)自治權(quán)利。依照法律、法規(guī)厘清基層政府與社區(qū)自治組織之間的職責(zé)權(quán)限，凡屬社區(qū)自治組織依法負(fù)責(zé)的職責(zé)事項(xiàng)，由社區(qū)自治組織自主管理；凡屬基層政府行政職責(zé)范圍的工作，不得隨意分配給社區(qū)自治組織?？梢試L試將基層政府與社區(qū)自治組織之間的行政管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌跫s協(xié)作”關(guān)系，通過(guò)簽訂《社區(qū)自治組織協(xié)助政府管理協(xié)議書(shū)》明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。可參考太倉(cāng)“政社互動(dòng)”的模式，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的原則，對(duì)需要自治組織協(xié)助管理的事項(xiàng)，推行“一攬子契約服務(wù)”，基層政府按照協(xié)議要求落實(shí)經(jīng)費(fèi)、設(shè)施和條件保障，對(duì)沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的，社區(qū)自治組織可以拒絕承擔(dān)。這不但有助于提升基層自治組織的積極性，而且有利于維護(hù)社區(qū)自治組織的自治權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了基層政府與社區(qū)自治組織之間的有機(jī)銜接。

創(chuàng)新社會(huì)組織管理，充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用。

基層政府要培育多元化的社會(huì)組織體系，加快社區(qū)自治組織建設(shè)，進(jìn)一步完善社區(qū)自治組織體系；并重點(diǎn)培育公益類、慈善類和服務(wù)類社會(huì)組織，充分發(fā)揮它們?cè)诜从巢煌V求、維護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)益、滿足公共服務(wù)多元化需求方面的重要作用。合法的社會(huì)組織是公民利益聚集和利益表達(dá)的有效途徑與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要平臺(tái)，如果引導(dǎo)得法，可以豐富基層政府的社會(huì)管理方式，促進(jìn)社會(huì)和諧?；窗彩械摹爸９こ獭币陨鐣?huì)組織“大眾助?；饡?huì)”為依托，通過(guò)銀行貸款、社會(huì)捐助和政府貼息等方式募集助?；穑瑤椭鸁o(wú)力繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的特殊群體解決養(yǎng)老保險(xiǎn)接續(xù)問(wèn)題。短短五年時(shí)間里，已為5631名助保人員辦理貸款，發(fā)放貸款2934萬(wàn)元，已有82名助保人員順利退休，享受到助保惠澤。

以社區(qū)為基礎(chǔ)，因地制宜創(chuàng)立社會(huì)企業(yè)。以社區(qū)為法人主體和管理主體，因地制宜創(chuàng)立社會(huì)企業(yè)，以企業(yè)的模式經(jīng)營(yíng)公益性組織，盈利部分實(shí)行“三三制分賬”，三分之一用于企業(yè)發(fā)展，三分之一用于社區(qū)治理，三分之一用于社會(huì)公益。這種模式一可以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，解決社區(qū)部分困難群體的就業(yè)問(wèn)題，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素；二可以提升社區(qū)的財(cái)力水平，有利于更好地開(kāi)展社區(qū)工作，化解社會(huì)矛盾；三可以增強(qiáng)社區(qū)的服務(wù)水平，滿足居民日常生活的服務(wù)需求；四可以積累社會(huì)資本，透過(guò)組織社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)社會(huì)的共融、創(chuàng)新與發(fā)展。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)依托社區(qū)成立的“愛(ài)心超市”已經(jīng)具備了社會(huì)企業(yè)的雛形，政府應(yīng)該準(zhǔn)確定位、有效引導(dǎo)，使其成為“多元協(xié)作式”社會(huì)管理格局中的積極力量。

凝聚社會(huì)力量，積極引導(dǎo)企業(yè)、公民參與社會(huì)管理。積極引導(dǎo)和監(jiān)督企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，完善基層政府與企業(yè)的合作機(jī)制。一方面，引入市場(chǎng)合作機(jī)制。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)探索“碳排放交易”試點(diǎn)，政府通過(guò)與企業(yè)簽訂減排協(xié)議，建立自愿減排與交易相結(jié)合的機(jī)制，既給企業(yè)減排提供了激勵(lì)，又實(shí)現(xiàn)了政府環(huán)境保護(hù)的職能。另一方面，培養(yǎng)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感。借助行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等行業(yè)平臺(tái)，通過(guò)政府指導(dǎo)逐步向企業(yè)家體內(nèi)輸入“道德血液”，引導(dǎo)企業(yè)積極、自主地履行社會(huì)責(zé)任。同時(shí)，鼓勵(lì)和動(dòng)員公民參與社會(huì)管理，變“被管理者”為“主動(dòng)參與者”。一方面，借助通訊、媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過(guò)熱線、郵箱、微博和在線交流等形式，加強(qiáng)基層政府與公民之間的良性互動(dòng)，增進(jìn)彼此的了解、加強(qiáng)彼此的互信、拉近彼此的距離，在一定程度上可以預(yù)防社會(huì)沖突、緩和社會(huì)矛盾。另一方面，基層政府要宣傳動(dòng)員和教育引導(dǎo)公民自覺(jué)參與社會(huì)建設(shè)。張家港市在流動(dòng)人口管理中借力于民，以房東協(xié)會(huì)為載體，把房東由被管理對(duì)象轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚?，促進(jìn)新老市民融合溝通，有效凝聚社會(huì)力量，形成持久廣泛的社會(huì)合力，共同推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新，共同維護(hù)社會(huì)長(zhǎng)效穩(wěn)定。

（金太軍：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院院長(zhǎng)，特聘教授、博士生導(dǎo)師；趙軍鋒：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生）

責(zé)任編輯：戴群英