許玉鎮(zhèn)

（吉林大學行政學院，長春130012）

·政治文明與法律發(fā)展·

論公眾參與政府決策的代表遴選機制

許玉鎮(zhèn)

（吉林大學行政學院，長春130012）

公眾有序政治參與是黨和政府高度重視的社會發(fā)展的重要內容。目前我國政府決策領域的公眾參與取得一些進展，但不足之處相當突出。公眾參與政府決策需要在公眾中遴選代表，但是代表遴選程序缺乏公開性與科學性，遴選的代表參與能力較弱、專業(yè)性不強，遴選的代表“政府化”傾向嚴重，代表遴選過程的監(jiān)督機制不健全。完善公眾參與代表的遴選機制，需要拓寬公眾參與的信息公開渠道；健全參與代表的遴選制度；建立遴選代表的培養(yǎng)體制，提高遴選代表的參政能力；完善代表遴選的監(jiān)督機制。只有立足于完善的代表遴選機制基礎上的公眾參與，才能滿足公眾的維權需求，提升政府決策的科學化和民主化。

公眾參與；政府決策；程序正義；代表遴選機制

中共十七大報告、政府工作報告一再強調公眾參與在當代中國社會發(fā)展中的重要作用。當代中國正經(jīng)歷著“成長的煩惱”，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。隨著我國改革開放的不斷深入和民主法制建設的不斷發(fā)展，我國公眾的政治參與活動日益活躍，但公眾政治參與的有序性和公眾政治參與的民主化并沒有真正實現(xiàn)［1］。隨著我國政治民主化進程的不斷推進，國家不但要保障公眾有序政治參與，更要保障有序的政治參與更加有效。一方面，由于參與途徑的增加，廣大公眾參與政府決策的積極性被不斷激發(fā)出來。另一方面，公眾民主意識、權利意識不斷增強，積極監(jiān)督政府決策，致力推進政府決策科學化、民主化和透明度。如今政府公共決策涉及的利益群體越來越多，政府管理活動的復雜程度日益提高，對公眾參與代表遴選問題的質疑也更加強烈。健全代表遴選機制是改善公眾參與政府決策現(xiàn)狀的前提。只有完善代表遴選標準不明確、遴選程序不透明、選取不公開等諸多環(huán)節(jié)，平衡社會多元利益，才能重獲公眾的信任，提高政府公信力，最終構建陽光型政府。

一、政府決策中的公眾有序參與

公眾政治參與是公眾通過一定方式影響政府決定或政治行為的政治活動。公眾有序政治參與的前提是有成熟的參政主體。培養(yǎng)成熟的參政主體，首先對公眾進行民主政治教育，提高公眾自覺參與政府決策的權利意識、合法參政意識和監(jiān)督意識，認識自身利益的實現(xiàn)是同國家政治生活緊密聯(lián)系的；鼓勵公眾進行有序政治參與，使公眾在規(guī)則和秩序的范圍內進行政治活動，讓公眾的政治參與有序有效合法。公眾可以通過社會組織來實現(xiàn)自己的利益訴求。社會組織通過合法化、制度化的政治參與機制來進行利益表達，可以避免極端個人化的行為，指導公眾進行規(guī)范的政治活動。這樣不但滿足公眾的參政需求，還可以提高公眾的參政素質，培養(yǎng)成熟的參政主體，使公眾政治參與走向成熟［2］。

在利益多元化的現(xiàn)代社會，政府公共決策涉及的利益群體越來越多，政府管理活動的復雜程度日益提高。面對這種變化，政府決策者不能掌握足夠的信息和知識來處理所遇到的各種問題。美國著名法理學家E·博登海默認為，“正義不僅應當?shù)玫綄崿F(xiàn)，而且應當以人們看得見的方式得到實現(xiàn)?！保?］因此，政府在決策過程中聽取公眾意見，是提高政府決策科學化和民主化的重要途徑。沒有決策相對人的參與和利益表達，最終的決策很難讓公眾滿意。其歷史可以追溯到英國普通法上的“自然公正原則”，即“任何權力必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取他的意見”?？梢?，公眾政治參與可以降低政府決策失誤的風險和政策執(zhí)行的成本。

公眾參與政府決策還應遵循黨和政府的有效引導和管理。公民有序參與政府決策，強化了現(xiàn)有政府運作系統(tǒng)與公眾需求之間的的匹配能力。有序的政治參與促進了政府系統(tǒng)的制度化水平，較好地穩(wěn)固了社會穩(wěn)定和政治經(jīng)濟發(fā)展。公民有序參與政府決策，會產(chǎn)生并發(fā)展一部分社會公共組織。這些組織的政治參與實踐可以在對政府決策法制化和公平化的監(jiān)督中發(fā)揮越來越大的作用，可以使公眾政治參與走上理性化、法制化、規(guī)范化、民主化、有序化的道路。

二、參與代表遴選中存在的問題

公眾參與政府決策需要在公眾中遴選代表?，F(xiàn)階段我國公眾參與代表的遴選大多采用主辦方選擇與自愿報名相結合的方式。例如一場聽證會一般先由主辦方在政府網(wǎng)站上或者通過當?shù)孛襟w下發(fā)通知的形式規(guī)定好相關的報名條件，符合條件者即可報名參加代表遴選，經(jīng)過組織部門審核考查，在規(guī)定比例范圍內合格者即遴選過關，成為公眾參與代表。從形式上講，這種方式遴選出的代表在參與決策的過程中也起到一定作用，對政策的制定也有一定的影響，在一定程度上消除了傳統(tǒng)的獨斷式?jīng)Q策模式，有利于提升決策的科學性和公眾的認可度。但在實踐中，由于決策主管部門在公眾參與代表的遴選過程中存在不按規(guī)則操作的問題，導致一些失敗案例出現(xiàn)，如2009年廣州市番禺區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項目擱置事件、2009年12月哈爾濱水價聽證會出現(xiàn)的“被代表”事件等。所選代表為什么沒有達到預期效果，為什么本應該是公眾參與公益性決策的座談會、聽證會卻成了各方利益代表的“吵架”會？這種結果主要是代表遴選過程存在的諸多問題所導致的。

（一）代表遴選程序缺乏公開性與科學性

目前，代表遴選前的信息不夠透明。政府部門只是簡單地把需要公眾參與的公告發(fā)布到部門網(wǎng)站上，不上網(wǎng)的群體以及低收入群體無法獲知參與信息，被人為地阻隔在參與政府決策之外，如2010年5月26日武漢市物價局在其政府網(wǎng)站上發(fā)布的聽證會代表報名公告，全文僅383個字，且關于代表選取程序、調價方案、背景材料等細節(jié)均沒有介紹。公眾只能獲知最后的結果，而對參與事項和參與過程的信息獲取相對困難。又如“2009年廣州市番禺區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項目擱置事件。起因是2006年關于番禺區(qū)垃圾綜合處理廠的選址意見書超過有效期限兩年半，直到2009年才獲得國土部門批準的土地預審報告。在沒有獲得批準土地預審報告的情況下，番禺區(qū)人大代表關志升等人就已經(jīng)建議有關部門推進垃圾焚燒廠的建設。番禺當?shù)孛癖姴⒉恢獣陨磉厡⒔ɡ贌龔S的事，如垃圾焚燒廠選址所在地的會江村村民表示，政府部門從未向他們征求意見。政府在決策的時候，信息的釋放不充分，影響政府的公信度。如果信息公開透明，公眾可以理解政府的用意和政府的難處。政府不僅可以得到公眾的信任，也可以得到公眾的支持”。①http：／／news．163．com／09／1122／14／5ONV1GDP000120GR．html同時，遴選的代表身份信息缺少公開性。對于遴選的代表，由于信息不公開，公眾很難確定這些遴選的代表是正規(guī)途徑報名產(chǎn)生的，還是暗箱操作產(chǎn)生的，因為現(xiàn)實中存在著獲知參與信息的公眾提交了報名資料卻杳無音信的事情。如2010年10月21日銀川市水價聽證會，公民對遴選代表提出異議：消費者協(xié)會推薦代表和部門推薦代表，都不是按照代表遴選的規(guī)則標準選定，其中消費者協(xié)會遴選的代表除了自家成員，還有和消費者協(xié)會成員關系密切者。可見，遴選的代表身份缺少公開性［4］。

（二）遴選的代表參與能力較弱、專業(yè)性不強

傳統(tǒng)的臣民性文化抑制了人民主體政治意識的生成，長期以來人們總是習慣于被動地接受政府單方面的管理，不敢也不愿參與政府活動。尤其是作為弱勢群體的公眾，受自身素質和維權意識的局限，對涉及自身的公益性決策多是冷眼旁觀，缺少維護自身利益的勇氣，抑或有部分公眾有“搭便車”的心理，但參與行政過程的意識也較淡薄。他們認為既然公益性決策是社會大眾的事，自己的利益總會有人來替自己表達。這樣即使從這部分人中選出代表，其參與能力也相對較弱。此外，遴選的代表參與能力較弱與政府也有一定的關系，因為出于各種考量，政府較少與代表真正合作、進行互動。例如政府提供給代表的信息很有限，遴選出的代表由于掌握的信息量較少，利益表達基本沒有說服力，很難切中要害，難以受到重視。這些都嚴重傷害了公眾的參與積極性。另一方面，遴選的代表專業(yè)性不強。目前遴選的代表“政治身份”重于“專業(yè)身份”。如果沒有一定的專業(yè)知識和技能作為基礎，就無法針對某些政府決策行為提出有力的反對意見，如對壟斷行業(yè)的定價方案提出質詢，就出現(xiàn)了失語現(xiàn)象。相反，若有專業(yè)知識，可能會對調價方案提出更加有說服力的不同意見，公眾的意見才能在決策過程中被尊重和有效表達，真正達到民主化的目的。所以，遴選代表不是選先進也不是選勞模，而是要選出有參政議政能力和水平的代表。

（三）遴選的代表“政府化”傾向嚴重

遴選的代表“政府化”嚴重。由于我國公眾代表參與政府決策起步較晚，對于參與代表的遴選并沒有統(tǒng)一的規(guī)范。政府一直在做的工作實際上是強調了代表遴選的政府化、規(guī)范化，這樣表面上使得代表遴選更加有序、更加高效，但是由于這種遴選方式是自上而下的單向遴選，政府在代表遴選過程中所扮演的是主導者的角色，導致遴選代表的最終審核權落在政府手中。政府在代表遴選過程中多選擇有利于“己方”觀點的代表。這樣違背了遴選代表參與決策的初衷；對不同利益群體采取統(tǒng)一的遴選標準，導致遴選的代表利益表達不通暢。無法科學民主地遴選公眾代表，導致公眾代表在參與政府決策的過程中，代表名額比例未能根據(jù)相應的利益群體類型獲得合理的分配，代表名額分配隨意性較大，各方代表地位不平等，信息掌握得較少，缺少利益表達機會，弱勢群體代表其利益表達很難受重視。這樣的公眾代表被公眾和媒體戲稱為“舉手代表”。例如，在一些公益性決策的代表遴選過程中，人大代表、政協(xié)委員往往是首選的參政代表，《青島市價格決策聽證暫行規(guī)定》第4條、《福建省價格聽證管理辦法》第6條都體現(xiàn)了代表的“身份化”傾向。這樣的規(guī)定過于重視參政代表的政治身份，忽視了代表名額分配和各利益群體的力量均衡。人大代表和政協(xié)委員的影響力遠遠高于普通公眾代表，直接影響著最終決策方案的制定，導致聽證會上弱勢群體代表無話語權。代表的“政府化”造成公眾參與政府決策的形式化現(xiàn)象嚴重。

（四）代表遴選過程的監(jiān)督機制不健全

公眾參與政府決策的形式化、符號化廣受詬病。比如在2009年12月哈爾濱水價聽證會上，哈爾濱市物價局提供的《哈爾濱市調整城市居民生活供水價格調整聽證會會議指南》，在13名遴選的消費者代表中，有下崗職工兩人、退休職工兩人、教師兩人、社區(qū)干部兩人、企業(yè)職工一人、企業(yè)領導一人、辦事處干事和律師一人，還有一名是醫(yī)務人員。而經(jīng)實際了解，其中多名代表的真實身份與“指南”中所述不一致：有一名下崗職工被社區(qū)干部取代，另外一名下崗職工其實是老干部退休，有一名退休職工真實身份是哈爾濱一家酒店的董事長，沒到退休年齡。這樣一來，13名公眾代表有3人身份有問題，而真正代表弱勢群體利益的只有一名代表。代表名額比例嚴重不合理。對于“被代表”事件，相關部門也沒有給出合理的解釋。在事關廣大弱勢群體利益的水價上漲聽證會上，代表身份不明確，甚至“身份造假”，參與代表構成比例和結構嚴重偏離規(guī)則要求，導致公眾參與形式化嚴重。最終的決策結果也很難讓人信服。由此可見，構建完善的代表遴選過程的公眾監(jiān)督機制，也是保證整個公眾參與過程公開、透明的重要前提。目前，我國沒有建立健全代表遴選的監(jiān)督機制和責任追究機制。代表應該代替推選群體的利益，并接受該群體的監(jiān)督?，F(xiàn)階段由于統(tǒng)一性規(guī)定的缺失和監(jiān)督機制的不完善，在整個遴選過程中缺少完善的監(jiān)督機制和責任追究機制，對于造成重大損失的決策，政府有時采取回避的態(tài)度或者是將責任直接推到公眾參與的決策方式上，沒有形成相應的問責制度。這一些制度上的漏洞都直接導致公眾參與的失?。?］。

三、完善公眾參與代表的遴選機制

研究公眾參與問題的專家約翰·托馬斯認為：“在公共部門中，成功的決策執(zhí)行不僅需要實體任務的完成，也需要政策執(zhí)行后公眾的反對聲音不斷減少?！保?］完善公眾參與的代表遴選方式，需要從以下四個方面進行。

（一）拓展公眾參與的信息公開渠道

政府要完善參政網(wǎng)絡建設，形成一個全方位多層次立體化的網(wǎng)絡參政環(huán)境，如大眾傳媒體系、信訪體系等。完善公眾參與的信息渠道，拓寬公眾參與的宣傳渠道，拓寬公眾利益表達的渠道。摒棄傳統(tǒng)的“為民做主，替民決策”的官僚作風，樹立“群策群力，共同決策，服務于民”的新決策觀念，確保公眾能通過多種方式參與到政府決策中來。政府要為公眾提供切實有效的參與決策平臺。政府要加強媒體宣傳，拓寬參與途徑，除了單位推薦，公眾也可以通過電話、網(wǎng)絡等資源積極參與。同時延長參與代表遴選的通知和公示時間，讓更廣泛的公眾有機會知曉并獲知參與信息［7］，使更多的公眾有機會參與到政府決策中來。

（二）健全參與代表的遴選制度

政府首先要加強公眾政治參與的制度化建設，在充分尊重憲法和法律賦予公眾的政治權利和自由的前提下，對公眾的權利義務、公眾在政府決策中的身份、參與方式和渠道、程序和準則等進行法律確認，并以此為依據(jù)對公眾的行為加以規(guī)范。在目前的社會發(fā)展階段，受決策成本和決策效率的限制，不可能使所有公民直接參與管理社會事務，但是可以根據(jù)不同的利益主張劃分不同的利益群體，在同一群體中選取代表參與到政府決策當中。這已成為一種必然選擇。代表參與決策的本意是為了提升決策的時效性，但是代表不是一個數(shù)量概念，關鍵在于所選出的代表能否有效代表和維護推舉人或團體的利益，是否具備決策的品質和能力。依據(jù)嚴格的遴選程序，選出素質和能力真正符合參與政府決策要求的代表。利益不同群體的代表遴選方式不同。首先按照遴選程序選出符合要求自愿報名的代表，然后將遴選的代表按照收入水平進行分類，保證每一收入階層都有代表入選，同時兼顧弱勢群體和底層人士所占的比例，最后確定正式的代表。有些決策需要專業(yè)性強的代表參與時，由專業(yè)部門或代表的單位負責選拔。專家代表有普通代表所不具備的專業(yè)知識，可以對決策方案進行專業(yè)性分析，對未來可能出現(xiàn)的后果進行專業(yè)預測，預測結果具有權威性。因此，專家代表是否公平公正，其學術水平是否專業(yè)，是影響政府決策的重要因素。

（三）建立遴選代表的培養(yǎng)體制，提高遴選代表的參政能力

政府要建立遴選代表的培養(yǎng)體制，同時通過各種社會化途徑，對遴選代表參與政府決策進行引導、教育和培訓。提高遴選代表參與政府決策的能力，引導遴選代表正確認識我國現(xiàn)在和未來的發(fā)展目標，使其參與行為和社會發(fā)展的目標相一致，促進并擴大公眾的有序參與。有目標地培養(yǎng)公眾代表的素養(yǎng)、能力、水平。遴選出的代表參與政府決策的目的除了實現(xiàn)本利益團體的利益，更重要的是實現(xiàn)公共利益，減少和避免個人極端主義影響政治穩(wěn)定的參與行為。同時，增強公眾代表自身素質和權利意識，提高民主政治建設所需要的公眾代表的參政能力，培養(yǎng)具有較豐富參與知識和參與經(jīng)驗的公眾代表［8］。

（四）完善代表遴選的監(jiān)督機制

公眾參與政府決策應該遵循法定秩序，確保公眾參與的每個環(huán)節(jié)都有制度依據(jù)。完善參與代表的遴選監(jiān)督制度和責任追究制度，同時充分利用公共媒體，將整個遴選過程和相關信息置于媒體和公眾的監(jiān)督之下。嚴格按照制度要求遴選參政代表，充分利用公共媒體和相關部門的作用監(jiān)督代表遴選過程，使整個遴選過程對媒體和公共組織公開透明，促進遴選過程在“陽光”下運行。單位內部原則上不宜推選以“聘請”形式產(chǎn)生的代表，行業(yè)負責人不能指派“舉薦”形式產(chǎn)生的代表，不能一次就確定“隨機抽取”形式產(chǎn)生的代表［9］。只有在制度的框架內進行參與代表的遴選，才能更有利于公眾參與的規(guī)范化和制度化，為有序、高效的公眾參與提供一個良好的制度環(huán)境。在公眾參與權得到充分保障的同時，應制定出合理有效的公益性政策［10］。

同時，應將參與代表身份的公開納入法制化范疇。如果參與者只代表自己，那么決策的民主性、公開性就會失去意義。如果不公開參與代表的身份，那么民眾對參與代表無從監(jiān)督。通過法制的約束和監(jiān)督，端正實際參與者的參與態(tài)度，增強其責任感，保障公眾合法權益。對于一些在代表遴選過程中出現(xiàn)問題而導致決策失敗的案例，政府不能一味回避，要依據(jù)相關責任追究制度給予一定的處罰，對造成重大損失的相關責任人要依法給予法律制裁。完善公權力責任監(jiān)督機制，應當在責任類型化的基礎上，建構一套貫穿于公權力行使過程的責任監(jiān)督機制，并逐步完成規(guī)范化的任務。

［1］聶愛云．堅持和擴大公民有序的政治參與［J］．求實，2013，（3）：52－54．

［2］成躍．促進公民有序的政治參與［J］．成都教育學院學報，2005，（12）：10－11．

［3］［美］博登海默．法理學——法律哲學與法律方法［M］．北京：中國政法大學出版社，2004：87．

［4］潘從武．寧夏水價聽證會公正性受質疑［N］．法制日報，2009－11－03（6）．

［5］錢振明．促進政府決策機制優(yōu)化的制度安排［J］．江蘇社會科學，2007，（6）：141－146．

［6］［美］托馬斯．公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略［M］．北京：中國人民大學出版社，2005：42．

［7］彭向剛．論我國價格聽證制度的完善［J］．天津社會科學，2010，（3）：54－58．

［8］胡永琴．公民有序參與：公共決策科學化、民主化的基石［J］．學術交流，2005，（12）：42－45．

［9］王錫鋅．行政過程中公眾參與的制度實踐［M］．上海：中國法制出版社，2008：8．

［10］張繼梅．我國價格聽證制度：反思與重構［J］．改革與戰(zhàn)略，2011，（7）：19－23．

Research on the Representative Selection M echanism of Public Participation in Government Decision－making

XU Yu-zhen
（School of Administration，Jilin University，Changchun 130012，China）

Orderly Public political participation is the important contentwhich the Party and the government pay great attention to the social development．Currently our government hasmade some progress to the public participation in the government decision－making field，but the inadequacies are quite prominent．Public participation in government decision－making needs representatives selected in the public，but the representative selection process is lack of openness and scientific．The participation ability of the selected representatives is weak，lack of professionalism，selected representatives of the＂Government＂tendency serious，supervisorymechanism in the representative selection process is not perfect．To improve public participation in the representative selection mechanism，we need to broaden public participation in open channels of information，perfect the selection system for the participating representatives，establish the training system for selected representatives，improve the selected representatives＇participation ability in politics，improve the supervisory mechanism of representative selection．Public participation establishing only in the basis of scientific representative selection mechanism can meet the public＇s demand for rights，help to improve government decisionmakingmore scientific and democratic．

public participation；government decision－making；procedural justice；representative selection mechanism

D621．5

A

1009－1971（2013）06－0060－05

［責任編輯：張蓮英］

2013－07－22

教育部人文社會科學研究一般項目“和諧社會中公民參與政府治理的法治保障”（10YJC810051）；吉林省社會科學基金項目“吉林省公民參與政府治理的法治保障”（2011B001）

許玉鎮(zhèn)（1973—），女，遼寧沈陽人，副院長，教授，博士生導師，從事行政法、政府法治、法律政治學研究。