均等性與競(jìng)爭(zhēng)性：試論科技公共服務(wù)支出

楊碩

摘要：科技公共服務(wù)是公共服務(wù)的重要組成部分，科技公共服務(wù)作為政府和非政府組織提供科技公共服務(wù)的保障，因其本質(zhì)而具備了均等性和競(jìng)爭(zhēng)性的特質(zhì)。本文從均等性和競(jìng)爭(zhēng)性?xún)蓚€(gè)維度入手，深入分析科技公共服務(wù)支出的內(nèi)涵和外延。并給出了優(yōu)化科技公共服務(wù)支出，提高科技公共服務(wù)效率的政策建議。

關(guān)鍵詞：公共支出；科技公共服務(wù)；均等性；競(jìng)爭(zhēng)性；政策建議

一、相關(guān)概念界定

公共支出，從動(dòng)態(tài)上講是指政府為了實(shí)現(xiàn)其職能，由財(cái)政部門(mén)按照預(yù)算計(jì)劃，向有關(guān)部門(mén)和方面支付財(cái)政資金的活動(dòng)。從靜態(tài)上講公共支出是公共部門(mén)為實(shí)現(xiàn)其職能而支出的一切費(fèi)用的總和。無(wú)論從動(dòng)態(tài)抑或靜態(tài)的角度出發(fā)，公共支出都反映了政府的政策選擇，代表著政府提供公共物品與服務(wù)所造成的耗費(fèi)和成本?？萍脊卜?wù)是社會(huì)公共服務(wù)的重要組成部分。科技公共服務(wù)是指政府和非政府公共組織按照法律規(guī)定，綜合運(yùn)用科技政策、財(cái)政投入等手段，以直接或間接的方式對(duì)市場(chǎng)無(wú)法有效提供、公眾需要的科技產(chǎn)品（包括基礎(chǔ)設(shè)施、知識(shí)產(chǎn)出、相關(guān)服務(wù)）進(jìn)行生產(chǎn)、分配與消費(fèi)活動(dòng)的總稱(chēng)。根據(jù)所提供公共產(chǎn)品的差異，科技公共服務(wù)分為三種類(lèi)型：一是提供純粹性公共物品的科技公共服務(wù)，例如國(guó)防與安全、公眾科學(xué)普及、重大科學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施等；二是提供混合型公共物品的科技公共服務(wù)，包括公共環(huán)境科技例如污水處理等、公共衛(wèi)生與食品安全、空間與海洋相關(guān)技術(shù)；三是提供帶有生產(chǎn)的弱競(jìng)爭(zhēng)性和消費(fèi)的弱選擇性物品的公共服務(wù)，包括各類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)，技術(shù)轉(zhuǎn)移擴(kuò)散服務(wù)等。一言以概之，科技公共服務(wù)是政府和其他非政府公共組織為滿足社會(huì)對(duì)科技的需求和彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制失靈，政府和其它社會(huì)組織通過(guò)制定和運(yùn)用科技政策，面向全社會(huì)和全體公眾提供科技產(chǎn)品和科技服務(wù)的活動(dòng)。包括運(yùn)用公共財(cái)政資源組織開(kāi)展基礎(chǔ)科學(xué)研究、社會(huì)公益性技術(shù)研究和科普活動(dòng)，組織協(xié)調(diào)社會(huì)力量開(kāi)展影響社會(huì)發(fā)展和公共安全的重大科技攻關(guān)，以及科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。

綜上所述，科技服務(wù)公共支出就是政府或其他公共組織為提供科技公共服務(wù)支出，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充性作用，滿足社會(huì)對(duì)科技需求而支付的財(cái)政資金，代表著政府提供科技公共服務(wù)的耗費(fèi)和成本。一方面它需發(fā)揮公益性功能， 通過(guò)為科技類(lèi)公共服務(wù)活動(dòng)提供服務(wù)來(lái)促進(jìn)科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)文明，另一方面它又需兼顧競(jìng)爭(zhēng)性功能，競(jìng)爭(zhēng)性資助是科技服務(wù)公共支出的一種重要方式，它以任務(wù)為導(dǎo)向，向社會(huì)急需的重點(diǎn)科技服務(wù)需求項(xiàng)目?jī)A斜，提高公共支出的效率。由此可見(jiàn)，科技公共服務(wù)支出由于其本質(zhì)而天然具有了均等性和競(jìng)爭(zhēng)性的特征。目前階段，科技公共服務(wù)平臺(tái)是提供科技公共服務(wù)支出的重要載體和方式。2004年7月14日，上海科技研發(fā)科技公共服務(wù)平臺(tái)開(kāi)通，這是我國(guó)第一個(gè)正式對(duì)外開(kāi)展服務(wù)的科技研發(fā)科技公共服務(wù)平臺(tái)。

二、均等性視角下科技公共服務(wù)支出

2005年10月黨的十六屆五中全會(huì)上第一次提出要實(shí)現(xiàn)“公共服務(wù)均等化”的戰(zhàn)略命題，2006 年10 月中共十六屆六中全會(huì)將科技公共服務(wù)均化等納入社會(huì)公共服務(wù)均等化的范疇。從公共產(chǎn)品理論視角出發(fā)，科技公共服務(wù)作為一種公共產(chǎn)品，其第一特征是非競(jìng)爭(zhēng)性，即某一個(gè)人對(duì)公共產(chǎn)品的享用不會(huì)減少其他人享用該種公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量（薩繆爾森，1954）而科技公共服務(wù)具有公共產(chǎn)品的屬性。從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，科技公共服務(wù)支出的均等化，使每位公民平等地享受基本科技公共服務(wù)，在實(shí)現(xiàn)均等化的過(guò)程中，使各地區(qū)、各社會(huì)群體，初步縮小享受基本科技公共服務(wù)的差距，有利于實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)資源的合理配置，增加國(guó)民收入，以達(dá)到社會(huì)福利最大化的終極目標(biāo)。財(cái)政倫理是經(jīng)濟(jì)倫理的重要組成內(nèi)容，其核心內(nèi)容之一就是分配財(cái)政資金必須秉承公正、平等、人道的原則?？萍脊卜?wù)支出均等化是體現(xiàn)一國(guó)財(cái)政倫理的重要體現(xiàn)，而財(cái)政倫理是實(shí)現(xiàn)基本科技公共服務(wù)均等化的前提。科技公共服務(wù)均等化的本質(zhì)在于提供基本的科技公共產(chǎn)品和科技公共服務(wù)，并確保普遍平等的享受，創(chuàng)造社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利水平的整體提高。

科技公共服務(wù)支出的均等化能夠推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，體現(xiàn)以人為本，實(shí)現(xiàn)人全面發(fā)展引導(dǎo)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)現(xiàn)代服務(wù)型政府。然而，科技公共服務(wù)支出均等化不是簡(jiǎn)單的平均化，而是指結(jié)果的相對(duì)均等。均等化強(qiáng)調(diào)的是底線均等，即在我國(guó)境內(nèi)的公民無(wú)論居住在哪個(gè)地區(qū)，都平等地享受?chē)?guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)的基本科技公共服務(wù)；同時(shí)，基本科技公共服務(wù)支出均等化并非強(qiáng)調(diào)所有人都享有完全同等的基本科技公共服務(wù)水平，而是從人權(quán)的角度去關(guān)注享有機(jī)會(huì)的均等以及結(jié)果的大致均等，確保我國(guó)全體人民享有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的果實(shí)。科技公共服務(wù)支出均等化應(yīng)該是在承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)差別的原則下，保障所有公民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)的基本科技公共服務(wù)。同時(shí)，科技公共服務(wù)支出均等化并不否認(rèn)社會(huì)成員的自由選擇權(quán)利。因此必須尊重各地區(qū)的自主選擇權(quán)。

三、競(jìng)爭(zhēng)性視角下科技公共服務(wù)支出

首先，科技公共服務(wù)支出決策是自上而下的，存在的問(wèn)題便是造成了非意愿消費(fèi)選擇下公共服務(wù)的過(guò)度供給和部分公共服務(wù)供給不足并存情況，浪費(fèi)了財(cái)政資源、損害了公眾的福利。由于自上而下的決策供給制度，政府在不得知公眾真正需要偏好的情況下，做出供給決策。這往往導(dǎo)致了各地出現(xiàn)大量的各類(lèi)“政績(jī)工程”、“形象工程”，浪費(fèi)財(cái)政資源，損害了社會(huì)福利的最大化。其次，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)地區(qū)發(fā)展極不平衡的情況下，不同地區(qū)對(duì)科技公共服務(wù)支出的需求程度有必然的差異。再次，不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要求提供不同的科技公共服務(wù)。一個(gè)區(qū)域應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)先提供一個(gè)或幾個(gè)方面的科技公共服務(wù)供給，工業(yè)發(fā)達(dá)的區(qū)域重視基礎(chǔ)科學(xué)研究，環(huán)境保護(hù)技術(shù)等科技公共服務(wù)供給；農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的區(qū)域更重視農(nóng)業(yè)科技服務(wù)的供給。如珠三角地區(qū)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，區(qū)域內(nèi)集中了省內(nèi)絕大多數(shù)高校，和以高等教育為依托的科研機(jī)構(gòu)，為基礎(chǔ)研究的開(kāi)展提供了基礎(chǔ)條件。

綜上所述，科技公共服務(wù)支出應(yīng)當(dāng)在保證相對(duì)均等化的前提下，積極尋求競(jìng)爭(zhēng)性視角下科技公共服務(wù)支出的合理調(diào)配。從科技公共服務(wù)支出決策出發(fā)，科技公共服務(wù)支出應(yīng)當(dāng)優(yōu)先向關(guān)系民生的項(xiàng)目?jī)A斜，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本。對(duì)于不同地區(qū)，在城市反哺農(nóng)村的大背景下，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和落后地區(qū)的科技公共服務(wù)支出應(yīng)當(dāng)成為財(cái)政支出的側(cè)重點(diǎn)。最后，科技公共服務(wù)支出的競(jìng)爭(zhēng)性應(yīng)當(dāng)與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，嚴(yán)格項(xiàng)目審查和機(jī)構(gòu)審查。

四、均等性與競(jìng)爭(zhēng)性維度下科技公共服務(wù)支出政策建議

1.建立科技公共服務(wù)支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，完善考評(píng)監(jiān)督機(jī)制。完善的評(píng)估制度可以有效提高科技公共服務(wù)的效率，是引導(dǎo)政府做好科技公共服務(wù)工作的重要制度，但目前我國(guó)科技公共服務(wù)支出績(jī)效評(píng)價(jià)幾乎是空白，需要大力開(kāi)展科技公共服務(wù)支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的研究和建設(shè)，不斷完善考評(píng)監(jiān)督機(jī)制。要根據(jù)公眾科技公共需求的實(shí)際制定科技公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)，作為衡量政府科技公共服務(wù)的供給水平與績(jī)效的客觀基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)，并逐步納入法治化軌道。要引入多元化的評(píng)估機(jī)制，對(duì)科技公共服務(wù)的目標(biāo)、執(zhí)行、評(píng)估等環(huán)節(jié)，以及評(píng)估主體、評(píng)估方法、溝通反饋等過(guò)程進(jìn)行科學(xué)的制度設(shè)計(jì)，準(zhǔn)確界定科技公共服務(wù)的水平，并強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)制度。同時(shí)，完善科技公共服務(wù)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的利用，公共資金的調(diào)節(jié)與撥付，各個(gè)部門(mén)應(yīng)用公共資金過(guò)程的監(jiān)督管理強(qiáng)度都應(yīng)當(dāng)與公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果聯(lián)系起來(lái)，財(cái)政資金積極向績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果滿意的項(xiàng)目和政府部門(mén)傾斜。確?？萍脊卜?wù)支出的均等性與競(jìng)爭(zhēng)性的統(tǒng)一。

2.構(gòu)建集中協(xié)調(diào)型科技體制，經(jīng)常性支出與競(jìng)爭(zhēng)性支出相配合。在實(shí)踐中，科技公共服務(wù)支出應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定對(duì)經(jīng)過(guò)認(rèn)證的國(guó)家科研機(jī)構(gòu)的投入作為經(jīng)常性支出予以保障。同時(shí)，靈活分配競(jìng)爭(zhēng)性支出。根據(jù)公共物品競(jìng)爭(zhēng)性供給的思路， 在科技公共服務(wù)提供方面，不僅可以在政府內(nèi)部引入供給競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制， 還可以采用不同的市場(chǎng)分權(quán)策略，將原來(lái)由政府直接提供的科技公共服務(wù)， 分散給民營(yíng)企業(yè)、非營(yíng)利組織甚至公民個(gè)人， 并經(jīng)由多樣化、混合式和局部性的制度安排， 將多個(gè)服務(wù)供給主體有機(jī)地聯(lián)系在一起， 彼此既合作又競(jìng)爭(zhēng)， 構(gòu)成一個(gè)高效的科技公共服務(wù)供給機(jī)制。

3.改革財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立公共科技財(cái)政模式。目前，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在省級(jí)政府和地方政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中依然占首位。過(guò)多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出擠占了財(cái)政資源用于其他支出的空間。我國(guó)用于科技公共服務(wù)的投入嚴(yán)重不足，科技財(cái)政支出所占比重過(guò)低。財(cái)政支出要退出長(zhǎng)期處于“與民爭(zhēng)利”狀態(tài)的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，加大對(duì)薄弱的科技公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。同時(shí)，對(duì)于公共性強(qiáng)、外部效益大、邊際社會(huì)效益高的基礎(chǔ)研究和公益類(lèi)項(xiàng)目，政府要大力支持，如公共衛(wèi)生技術(shù)、人體生命技術(shù)、環(huán)境保護(hù)技術(shù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)等，提高其在科技公共服務(wù)支出中所占的比例。對(duì)一些排他性應(yīng)用技術(shù)則予以技術(shù)研究開(kāi)發(fā)的適當(dāng)補(bǔ)貼，集中力量資助對(duì)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力有重要影響的關(guān)鍵基礎(chǔ)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)，如能源、計(jì)算機(jī)、生物技術(shù)等；重點(diǎn)支持應(yīng)用面廣，社會(huì)效益大的科技公共產(chǎn)品和工藝技術(shù)研究開(kāi)發(fā)和推廣，如節(jié)能技術(shù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)等。

4.建立起科技公共服務(wù)的有效需求表達(dá)機(jī)制和信息系統(tǒng)。要解決我國(guó)科技公共服務(wù)支出的決策的自上而下的問(wèn)題和現(xiàn)狀，必須建立暢通的科技公共服務(wù)需求的表達(dá)通道，對(duì)癥下藥，因地因時(shí)制宜。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)提高科技公共服務(wù)支出績(jī)的信息化程度。利用各類(lèi)大規(guī)模大容量的數(shù)據(jù)庫(kù)，提高工作的效率。

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