公務(wù)船防污染監(jiān)管難點(diǎn)分析及建議

寶山海事局 衡曉周 廖兵兵

公務(wù)船是指專為政府服務(wù)、執(zhí)行公務(wù)的船舶，如海事巡邏船（艇）、海警船、水上公安執(zhí)法船以及國家所有的專業(yè)海上救助船等。因其使用目的、所有關(guān)系等與其他商用船舶不同，它們存在著公物的屬性。但公務(wù)船作為水上交通或運(yùn)輸工具，必然會和其他船舶、水上環(huán)境等發(fā)生著聯(lián)系。公務(wù)船造成的水上污染事故案例也偶有發(fā)生，如1994年“煙救油2”發(fā)生的觸礁漏油事故，除了這些嚴(yán)重的污染事故外，全國上萬艘公務(wù)船日常存在傾倒垃圾、排放油污水等問題也對水域環(huán)境造成污染，尤其是在內(nèi)河狹小水域，公務(wù)船污染環(huán)境問題絕不容忽視。

一、公務(wù)船防污染監(jiān)督管理難點(diǎn)分析

（一） 對公務(wù)船監(jiān)管法律規(guī)定上的空白

1.國際公約對公務(wù)船監(jiān)管規(guī)定的空白

幾乎所有的防污染方面的國際公約均不適用于公務(wù)船，但個別公約又留有建議性條款，因公務(wù)船航行水域基本在國內(nèi)，所以有些公約建議“當(dāng)事國”來決定是否適用軍艦或其他公務(wù)船。而絕大多數(shù)國際公約對公務(wù)船防污染沒有約束條款。例如《國際船舶燃油污染損害民事責(zé)任公約》第4條第2款規(guī)定：“除第3條規(guī)定外，本公約的規(guī)定不應(yīng)適用于軍艦、海軍輔助船或由國家擁有或經(jīng)營、在其時僅用于政府非商業(yè)服務(wù)的其他船舶。”該條第3款又規(guī)定：“當(dāng)事國可決定將本公約應(yīng)用于第2款中所述的軍艦或其他船舶；在此種情況下，它應(yīng)將此事通知秘書長，說明此種應(yīng)用的限制性規(guī)定?！蔽覀兛吹竭@些規(guī)定沒有明確適用于公務(wù)船。雖然以往公務(wù)船一般航行于國內(nèi)水域，但隨著國際開放程度加大，文化、技術(shù)交流增多，公務(wù)船出國交流訪問也會增多，因此航行于本國之外水域造成海洋環(huán)境污染如何適用公約將是個問題。

2.國內(nèi)法律法規(guī)對公務(wù)船監(jiān)管規(guī)定的空白

國內(nèi)法律法規(guī)方面，主要有《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等。《海洋環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定：“國家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，組織海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)視、評價和科學(xué)研究，負(fù)責(zé)全國防治海洋工程建設(shè)項目和海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作。國家海事行政主管部門負(fù)責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，并負(fù)責(zé)污染事故的調(diào)查處理；對在中華人民共和國管轄海域航行、停泊和作業(yè)的外國籍船舶造成的污染事故登輪檢查處理。船舶污染事故給漁業(yè)造成損害的，應(yīng)當(dāng)吸收漁業(yè)行政主管部門參與調(diào)查處理。國家漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)漁港水域內(nèi)非軍事船舶和漁港水域外漁業(yè)船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，負(fù)責(zé)保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境工作，并調(diào)查處理前款規(guī)定的污染事故以外的漁業(yè)污染事故。軍隊環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理及污染事故的調(diào)查處理?！痹撘?guī)定沒有明確公務(wù)船的監(jiān)督管理，未對公務(wù)船監(jiān)管提出要求。《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》第4條規(guī)定“國務(wù)院交通運(yùn)輸主管部門主管所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的防治工作”，不僅沒有明確是否適用公務(wù)船污染海域問題，而且該條例系有關(guān)防治船舶污染的行政法規(guī)，監(jiān)管主體是行政部門，對公務(wù)船自身并不適用，因此可以說，我國立法上對公務(wù)船污染海域問題的詳盡規(guī)定幾乎是空白的。

（二）行政主體的不重視

長期以來，行政執(zhí)法主體對民用船舶、商船污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理非常重視，而往往忽視了公務(wù)船自身的監(jiān)督管理?！耙髣e人做到的，首先自己要做到?！碧貏e是作為出現(xiàn)在公眾視野的行政執(zhí)法主體。隨著人民群眾法律意識的逐步提高，以及網(wǎng)絡(luò)微博等現(xiàn)代媒體的出現(xiàn)，這一問題將顯得尤為突出。

（三）違法行為的處理問題

那么，在公務(wù)船出現(xiàn)不規(guī)范排放垃圾、接收油污水等問題時，如何處理呢？比照商船，公務(wù)船作為船舶污染海洋環(huán)境也應(yīng)接受相應(yīng)的處罰。問題的關(guān)鍵是誰來進(jìn)行處罰呢，如果還是由行政主體自身處罰那么這時行政主體既是運(yùn)動員，又是裁判員，行政相對人對此難以信服。即使處罰了，這筆費(fèi)用怎么支出？目前，行政主體每年預(yù)算并無這筆費(fèi)用。

二、公務(wù)船污染水域環(huán)境的原因

除公務(wù)船發(fā)生事故造成水上污染外，更重要的日常污染主要原因有：

（1）因公務(wù)性質(zhì)不受防污染方面的國際公約和法律約束導(dǎo)致不規(guī)范排放垃圾、污水等情況時有發(fā)生。

（2）公務(wù)船上工作人員尤其船員防污染意識淡薄，公務(wù)船上的船員和商船上船員不同，很多沒有按照STCW、船員條例等法律法規(guī)參加相應(yīng)的防污染培訓(xùn)，在工作中沒有意識也不懂得按照防污染程序進(jìn)行安全操作或處理污染物。

（3）有些公務(wù)船是由小型交通船等改裝而成的，設(shè)計上并沒有或者本身就沒有防污染要求的設(shè)備或設(shè)施，比如焚燒爐、油污水艙、生活污水處理裝置等。

（4）公務(wù)船基本沒有配備《船上油污應(yīng)急計劃》或者《垃圾管理計劃》來指導(dǎo)船員或工作人員開展防污染工作。

（5）環(huán)保部門或者負(fù)責(zé)防止船舶造成水上污染的海事部門沒有對其他公務(wù)部門進(jìn)行監(jiān)管的依據(jù)和權(quán)力，造成監(jiān)管上的真空。

三、公務(wù)船防污染管理的建議

針對上述問題，筆者對公務(wù)船防污染管理給出如下建議：

（1）海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)民用船舶監(jiān)管要求首先在本機(jī)構(gòu)內(nèi)部探索公務(wù)船防污染管理措施。目前在上海海事局下屬各海事機(jī)構(gòu)均已按照防治船舶污染水域的相關(guān)規(guī)定開展海巡艇防污染管理工作，對垃圾接收、油污水排放等均指定由具有資質(zhì)的接收單位進(jìn)行接收，并按照《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》辦理污染物接收證明，在加油時也按照《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》規(guī)定要求供油方提供供油憑證、油樣等。這方面的探索有待進(jìn)一步完善和制度化。

（2）適時制定規(guī)定，明確授權(quán)公務(wù)船防污染監(jiān)管的主體，或授權(quán)各部門開展內(nèi)部監(jiān)管，盡早結(jié)束目前公務(wù)船防污染監(jiān)管的真空狀態(tài)。在防污染監(jiān)督管理方面，將公務(wù)船比照商船來管理，監(jiān)督管理主體統(tǒng)一由海事部門負(fù)責(zé)，從制度上防止監(jiān)管的空白。

（3）公務(wù)船船員也應(yīng)按照普通船員要求參與相關(guān)防污染培訓(xùn)，取得相應(yīng)證書，提高船員綜合素質(zhì)，培養(yǎng)防污染意識。

（4）公務(wù)船所屬單位應(yīng)借鑒船公司的做法，制定適合本部門特點(diǎn)的安全和防污染管理體系，確定環(huán)境保護(hù)方針，規(guī)定污染物排放操作程序，明確人員職責(zé)，增加對公務(wù)船防污染方面的考核，探索公務(wù)船產(chǎn)生水域污染的追責(zé)制度。

（5）改進(jìn)公務(wù)船設(shè)計和建造，對現(xiàn)有公務(wù)船進(jìn)行適當(dāng)改造，確保其按照防污染規(guī)范要求，配備相應(yīng)規(guī)格的防污染設(shè)備和設(shè)施（可以是岸上設(shè)施）以及防污文書，并按照程序做好污染物排放控制和設(shè)備使用記錄。