《動物防疫法》在實(shí)踐中的逐條應(yīng)用（8）

姚源鋒

（廣西壯族自治區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所，廣西南寧 530001）

接上期，繼續(xù)就《動物防疫法》第三十六條、第三十七條、第三十八條、第三十九條、第四十條規(guī)定在實(shí)踐中的應(yīng)用進(jìn)行簡單介紹，僅供參考。

一、關(guān)于設(shè)立動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站規(guī)定的實(shí)踐應(yīng)用

《動物防疫法》第三十六條規(guī)定：為控制、撲滅動物疫病，動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)派人在當(dāng)?shù)匾婪ㄔO(shè)立的現(xiàn)有檢查站執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)；必要時，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立臨時性的動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站，執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)。

從第三十六條法律規(guī)定可以看出：到檢查站執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)法定義務(wù)，因?yàn)椤皯?yīng)當(dāng)派人”的法律措辭就是日?？谡Z中“必須派人”的意思。派人到檢查站的目的，是為了“控制、撲滅”動物疫病，這里沒有將“預(yù)防”兩個字列入，說明在檢查站環(huán)節(jié)主要工作還是通過監(jiān)督檢查來發(fā)現(xiàn)疫病，控制、撲滅疫病。法律所說的“依法設(shè)立的現(xiàn)有檢查站”應(yīng)當(dāng)不僅僅指動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站，還應(yīng)包括“現(xiàn)有的”木材檢查站、植物檢查站、緝私緝毒檢查站甚至邊防檢查站等。因此，到檢查站執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，既是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)法定義務(wù)，又是一項(xiàng)法定職權(quán)。

工作實(shí)踐中，《動物防疫法》第三十六條規(guī)定，是各地爭取省級人民政府批準(zhǔn)設(shè)立臨時性動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的法定依據(jù)。自2004年我國首次公布了廣西隆安縣丁當(dāng)鎮(zhèn)高致病性禽流感疫情以來，廣西每年都經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)，在二級、三級公路上設(shè)立了臨時性公路動物防疫（動物衛(wèi)生）監(jiān)督檢查站，2004年批準(zhǔn)設(shè)立了44個，以后每年都報(bào)批、調(diào)整， 2011年調(diào)整為21個，到2012年調(diào)整為17個臨時性公路動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站。在每年的報(bào)批、調(diào)整申請報(bào)告中，都要引用《動物防疫法》第三十六條規(guī)定作為依據(jù)。

設(shè)立臨時性動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站，其任務(wù)主要有：查驗(yàn)檢疫證明、檢疫標(biāo)志、畜禽標(biāo)識；驗(yàn)物，即動物、動物產(chǎn)品與檢疫證明的記載是否一致；對運(yùn)輸?shù)膭游?、動物產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督性抽查；發(fā)現(xiàn)動物疫情，按有關(guān)規(guī)定報(bào)告并采取相應(yīng)處理措施；依法處罰違法行為人，依法處理有關(guān)動物和動物產(chǎn)品；對動物、動物產(chǎn)品的運(yùn)載工具實(shí)施消毒等。

廣西從2004年設(shè)立臨時性公路動物防疫（動物衛(wèi)生）監(jiān)督檢查站以來，在控制、撲滅動物疫病方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著高速公路的迅猛發(fā)展，公路網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)以及運(yùn)輸物流發(fā)生了巨大變化，過往二級、三級公路運(yùn)載動物和動物產(chǎn)品的車輛大部分都改走高速公路，在二級、三級公路上設(shè)立公路動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站逐漸失去了原有的作用。于是，有的地方就想爭取在高速公路上設(shè)立動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站，但很難獲得批準(zhǔn)。據(jù)筆者了解，目前只有浙江省獲得批準(zhǔn)，在高速公路上設(shè)立了幾個動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站。有的地方對公路動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站的作用，逐漸失去信心，在繼續(xù)設(shè)立與撤消之間搖擺不定。在2012年5月份國務(wù)院下發(fā)的《國家動物疫病防治中長期規(guī)劃（2012－2020）》中，把提升動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力，建立運(yùn)載動物及動物產(chǎn)品車輛經(jīng)指定通道進(jìn)出制度，作為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃防治目標(biāo)的一大舉措。因此，“指定通道”與“檢查站”密切相關(guān)。筆者認(rèn)為，在新形勢下，如何加強(qiáng)和改進(jìn)公路動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查站建設(shè)，值得宏觀決策部門進(jìn)一步研究。

二、關(guān)于衛(wèi)生主管部門職責(zé)規(guī)定的實(shí)踐應(yīng)用

《動物防疫法》第三十七條規(guī)定：發(fā)生人畜共患傳染病時，衛(wèi)生主管部門應(yīng)當(dāng)組織對疫區(qū)易感染的人群進(jìn)行監(jiān)測，并采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施。

第三十七條規(guī)定的執(zhí)行，是建立在第二十八條“發(fā)生人畜共患傳染病的，縣級以上人民政府獸醫(yī)主管部門與同級衛(wèi)生主管部門應(yīng)當(dāng)及時相互通報(bào)”的規(guī)定被嚴(yán)格執(zhí)行的基礎(chǔ)上?？袢?、結(jié)核病、布魯氏桿菌病等人畜共患傳染病，既對動物造成危害，又同時感染人，對人體健康造成危害，需要獸醫(yī)主管部門和衛(wèi)生部門密切配合，分別采取有效措施進(jìn)行防控。

由于這一條規(guī)定得很明確，在實(shí)踐中沒有太多的執(zhí)行理解困難，在此不作多述。

三、關(guān)于疫區(qū)內(nèi)有關(guān)單位和個人履行義務(wù)規(guī)定的實(shí)踐應(yīng)用

《動物防疫法》第三十八條第一款規(guī)定：疫區(qū)內(nèi)有關(guān)單位和個人，應(yīng)當(dāng)遵守縣級以上人民政府及其獸醫(yī)主管部門依法作出的有關(guān)控制、撲滅動物疫病的規(guī)定。第二款規(guī)定：任何單位和個人不得藏匿、轉(zhuǎn)移、盜掘已被依法隔離、封存、處理的動物和動物產(chǎn)品。

在實(shí)際工作中，涉及第三十八條規(guī)定情形的案例不少，特別是盜掘已經(jīng)被掩埋的走私凍雞爪、凍肉的違法事件，在廣西就發(fā)生了多起。影響比較大的事件有:2004年我國首例高致病性禽流感發(fā)生后，廣西出入境檢疫檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)將來自疫區(qū)國家的幾十噸冷凍雞副產(chǎn)品掩埋，由于沒有派人守護(hù)，被某經(jīng)營冷凍品的公司組織人員重新偷挖出來銷售，經(jīng)媒體曝光后，多人被問責(zé)。據(jù)廣西新聞網(wǎng)報(bào)道，2012年6月，廣西憑祥市海關(guān)將上百噸走私凍肉作掩埋處理，在填埋之前，獸醫(yī)部門灑放了強(qiáng)腐蝕性藥物，填埋時，首先是用鉤機(jī)攪爛，然后加入石灰，鋪上柴草，灑柴油點(diǎn)火焚燒，最后才用浮土和垃圾掩蓋上，掩蓋的土層超過1.5米，沒想到還是被附近村民挖開了盜取。警方及時追繳進(jìn)行二次填埋，派緝私干警守衛(wèi)現(xiàn)場，連守3天，直到填埋物完全腐爛為止。從這些典型案例中，可以看出執(zhí)行此條法律面臨的嚴(yán)峻形勢。作為動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，執(zhí)法時應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

（一）把握好法律規(guī)定的限制條件 對于違反《動物防疫法》第三十八條第一款規(guī)定，不遵守縣級以上人民政府及其獸醫(yī)主管部門依法作出的封鎖、隔離、撲滅、銷毀、消毒、無害化處理、緊急免疫接種等強(qiáng)制性控制、撲滅措施的違法行為，可以按照第八十條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處一千元以上一萬元以下罰款。

在執(zhí)法實(shí)踐中，值得注意的是，第三十八條第一款規(guī)定的違法行為人有一個限制條件，即必須是“疫區(qū)內(nèi)”的有關(guān)單位和個人。有一案例：某肉牛養(yǎng)殖場專門從外省調(diào)入牛只，經(jīng)一段時間的飼養(yǎng)育肥后再出售給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶飼養(yǎng)或屠宰商屠宰，期間場內(nèi)牛只陸續(xù)發(fā)生死亡，經(jīng)省級機(jī)構(gòu)采樣診斷為疑似某烈性傳染病，但出于某些綜合因素考慮，沒有出具實(shí)驗(yàn)室診斷報(bào)告也沒有對外通報(bào)，只是為了防止疫病擴(kuò)散，內(nèi)部作出了控制決定，由省主管部門致函縣獸醫(yī)主管部門要求做好監(jiān)控、限制該牛場不得再引進(jìn)和出售牛只?？h獸醫(yī)主管部門責(zé)成縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行?？h動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)向牛場發(fā)出書面通知，在核準(zhǔn)現(xiàn)有存欄牛數(shù)為176頭的情況下，要求牛場在三個月內(nèi)不得再引進(jìn)和出售牛只。但事隔一個月，上級工作組在督查時發(fā)現(xiàn)牛場的存欄牛增加到281頭，進(jìn)一步查明該牛場不但繼續(xù)從外省引牛，而且還存在將本場的牛向外銷售的行為。該縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)以牛場違反《動物防疫法》第三十八條第一款規(guī)定為由，擬按照第八十條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定對其處五千元罰款。但遭到牛場強(qiáng)烈反對沒有實(shí)施處罰，牛場還揚(yáng)言要反訴縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)賠償其因封場而造成的損失。

歸納起來，牛場的申辯理由很有道理：第一，《動物防疫法》第三十八條第一款適用的范圍是“疫區(qū)內(nèi)”，而本牛場不是在疫區(qū)內(nèi)（沒有疫情認(rèn)定書，沒有政府封鎖）；第二，對牛場進(jìn)行封場“隔離”的決定必須是縣級以上人民政府及其獸醫(yī)主管部門依法作出，但要求牛場在三個月內(nèi)不得再引進(jìn)和出售牛只的決定卻是由縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出，這種“自己定規(guī)矩自己作出處罰決定”的做法是不合法的、也是無效的；第三，縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在無事實(shí)、無法律依據(jù)的情況下，作出要求牛場在三個月內(nèi)不得再引進(jìn)和出售牛只的決定，嚴(yán)重影響了牛場的生產(chǎn)經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)賠償損失。這起案件之所以出現(xiàn)“不了了之”的結(jié)果，關(guān)鍵在于有關(guān)工作人員沒有學(xué)習(xí)掌握好法律規(guī)定，從一開始作出的處理措施就不徹底、不規(guī)范。假如一開始就按照處理疫情的程序來操作，假如是由縣級獸醫(yī)主管部門作出要求牛場在三個月內(nèi)不得再引進(jìn)和出售牛只的決定，而不是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的話，那么，牛場“不遵守縣級以上人民政府及其獸醫(yī)主管部門依法作出的有關(guān)控制、撲滅動物疫病規(guī)定”，擅自從外省引牛，并向外銷售牛的行為，就可以適用《動物防疫法》第三十八條第一款規(guī)定，按照第八十條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定實(shí)施行政處罰。因此，實(shí)踐中執(zhí)行此款法律規(guī)定除了注意“疫區(qū)內(nèi)”這個限制條件外，還需要注意兩個方面：一是注意“作出有關(guān)控制、撲滅動物疫病規(guī)定”的主體不能亂，只能是縣級以上人民政府及其獸醫(yī)主管部門，而不是別的機(jī)構(gòu)。二是注意“有關(guān)控制、撲滅動物疫病規(guī)定”必須是“依法”作出，即具有法律依據(jù)，且符合法定程序。

（二）準(zhǔn)確理解“特指”與“泛指”的法理原則 對于違反《動物防疫法》第三十八條第二款規(guī)定，“藏匿、轉(zhuǎn)移、盜掘已被依法隔離、封存、處理的動物和動物產(chǎn)品”的違法行為，應(yīng)當(dāng)按照第八十條第一款第（二）項(xiàng)的規(guī)定，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正，處一千元以上一萬元以下罰款。對照此規(guī)定表述，有人說法律已經(jīng)規(guī)定得非常明確了，適用起來應(yīng)當(dāng)不會有太大的難題。但事實(shí)上并非如此，在工作實(shí)踐中，筆者遇到了一起典型的案例，值得交流、探討。案例簡介如下：

某縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所將3頭未附具檢疫證明的生豬依法實(shí)施了隔離留驗(yàn)，隔離留驗(yàn)期間，違法行為人唐某某翻墻進(jìn)入動物留驗(yàn)場強(qiáng)行將隔離留驗(yàn)的3頭生豬拉走?？h動物衛(wèi)生監(jiān)督所以唐某某違反了《中華人民共和國動物防疫法》第三十八條第二款規(guī)定為由，依照第八十條第（二）項(xiàng)規(guī)定給予罰款一萬元的行政處罰。唐某某雖然在規(guī)定期限內(nèi)到銀行交納了罰款，但認(rèn)為縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所作出的處罰依據(jù)不足，適用法律錯誤而向縣人民政府申請行政復(fù)議。其理由是：《動物防疫法》第三十八條第一款明確了適用主體是“疫區(qū)內(nèi)”的有關(guān)單位和個人，同樣，第二款規(guī)定的“任何單位和個人”也應(yīng)當(dāng)是指“疫區(qū)內(nèi)”的單位和個人，只有在“疫區(qū)內(nèi)”實(shí)施的“轉(zhuǎn)移已被依法隔離動物”行為才應(yīng)當(dāng)受到處罰，而目前本人并不是在“疫區(qū)內(nèi)”。因此，不符合《動物防疫法》第三十八條的規(guī)定情形，屬于“法無明確規(guī)定”，不應(yīng)受到處罰。

某縣人民政府受理了唐某某的復(fù)議申請，責(zé)令縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所在限期提交答辯狀。概括唐某某在復(fù)議申請中提出的異議理由，歸結(jié)成“法理問題”就是，《動物防疫法》第三十八條第一款中的“疫區(qū)內(nèi)”三個字是否限制該條第二款中的“任何單位和個人”，如果限制，即第二款和第一款一樣以“疫區(qū)內(nèi)”為前提條件，那么唐某某認(rèn)為自己的行為不在“疫區(qū)內(nèi)”不應(yīng)受到處罰的理由成立；如果第二款不受第一款“疫區(qū)內(nèi)”的限制，其理由是什么，必須在行政復(fù)議答辯狀中解釋清楚。

針對唐某某在復(fù)議申請中提出的異議理由，筆者給出了指導(dǎo)性答辯意見：唐某某的異議不成立，即《動物防疫法》第三十八條第二款中的“任何單位和個人”不受限于第一款“疫區(qū)內(nèi)”。理由有三條：第一，有權(quán)機(jī)關(guān)依法作出的“對動物和動物產(chǎn)品實(shí)施隔離、封存、處理”的行政決定，在行政法上具有公定力、確定力、拘束力與執(zhí)行力，這個行政決定在沒有被依法撤銷、變更或者宣告無效之前，應(yīng)當(dāng)推定其合法有效，不停止執(zhí)行。這種行政行為的公定力具有普遍效力，適用于《動物防疫法》第二條規(guī)定的“中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)”這一調(diào)整范圍，即其第三十八條第二款“任何單位和個人不得藏匿、轉(zhuǎn)移、盜掘已被依法隔離、封存、處理的動物和動物產(chǎn)品”的規(guī)定在全國范圍內(nèi)普遍適用，而不是僅指“疫區(qū)內(nèi)”。第二，按照“非特指”既是“泛指”的法理原則，第二款的“任何單位和個人”亦不受限于第一款的“疫區(qū)內(nèi)”。因?yàn)?，作為法律?guī)范，其用詞遣句必須非常嚴(yán)謹(jǐn)，假如它要特指“疫區(qū)內(nèi)”的話，一定會不怕重復(fù)地在第二款的“任何單位和個人”之前加上“疫區(qū)內(nèi)”三個字，變成“疫區(qū)內(nèi)任何單位和個人不得藏匿、轉(zhuǎn)移、盜掘已被依法隔離、封存、處理的動物和動物產(chǎn)品”。但現(xiàn)行法律中并沒有加上這三個字，說明《動物防疫法》第三十八條第二款規(guī)定“任何單位和個人不得藏匿、轉(zhuǎn)移、盜掘已被依法隔離、封存、處理的動物和動物產(chǎn)品”的禁止事項(xiàng)，是“泛指”任何場合，并不受限于第一款的“疫區(qū)內(nèi)”。第三，唐某某強(qiáng)行轉(zhuǎn)移已經(jīng)被依法隔離留驗(yàn)生豬的違法行為是客觀事實(shí)，有公安機(jī)關(guān)的偵辦結(jié)論，證據(jù)確鑿，依法對其實(shí)施行政處罰有法律依據(jù)，本行政處罰決定適用法律準(zhǔn)確。通過提出以上三點(diǎn)答辯意見，得到縣人民政府的支持，作出了維持原行政處罰的行政復(fù)議決定，唐某某對該行政復(fù)議決定信服，沒有再提起行政訴訟。

四、關(guān)于動物疫情應(yīng)急處理特殊規(guī)定的實(shí)踐應(yīng)用

《動物防疫法》第三十九條規(guī)定：發(fā)生動物疫情時，航空、鐵路、公路、水路等運(yùn)輸部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先組織運(yùn)送控制、撲滅疫病的人員和有關(guān)物資。

《動物防疫法》第四十條規(guī)定：一、二、三類動物疫病突然發(fā)生，迅速傳播，給養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅、危害，并可能對公眾身體健康與生命安全造成危害，構(gòu)成重大動物疫情的，依照法律和國務(wù)院的規(guī)定采取應(yīng)急處理措施。

第三十九條、第四十條屬于發(fā)生動物疫情時作出應(yīng)急響應(yīng)的特殊規(guī)定。假如真正發(fā)生了法律規(guī)定的以上情形，需要各“運(yùn)輸部門優(yōu)先組織運(yùn)送”或者需要“采取應(yīng)急處理措施”時，按照我國現(xiàn)行建立起來的應(yīng)急管理機(jī)制，通過各級人民政府重大動物疫病防治指揮部協(xié)調(diào)，完全可以確保得到妥善處置。由于筆者對第三十九條、第四十條規(guī)定的情形沒有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，在此不便作展開論述。