尚宏博 王 華

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心國(guó)際環(huán)境政策研究所，北京 100029)

1 全球環(huán)境治理的現(xiàn)狀

1.1 對(duì)全球環(huán)境治理的理解

近幾十年來(lái)，特別是上世紀(jì)90年代以來(lái)，一些國(guó)際組織和西方學(xué)術(shù)界對(duì)“治理”的討論越來(lái)越多。在對(duì)治理的眾多理解中，聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)對(duì)治理一詞的定義相對(duì)比較全面，即，“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程”，既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排。聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)將治理的特征總結(jié)為:治理不只是一整套規(guī)則，也不只是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程;治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。

基于上述理解，可以說(shuō)，治理一方面是指人類社會(huì)應(yīng)對(duì)共同事務(wù)的各種方法的總和，因此它在不同的歷史階段有著不同的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式;另一方面是指更加強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)、協(xié)商的應(yīng)對(duì)共同問(wèn)題的方式。

全球治理的說(shuō)法是將治理的概念延伸到了全球范圍，如當(dāng)前的聯(lián)合國(guó)體系及其他各種全球性國(guó)際組織和非正式的國(guó)際組織在制定和實(shí)施全球性規(guī)則。而全球環(huán)境治理則是全球治理在環(huán)境領(lǐng)域的體現(xiàn)。全球環(huán)境治理這一概念目前尚無(wú)一個(gè)統(tǒng)一明確的定義，但它已經(jīng)被頻繁地在許多官方和非官方的場(chǎng)合使用。在這些被使用到的場(chǎng)合，全球環(huán)境治理往往被用來(lái)指為保護(hù)全球環(huán)境而建立起的一系列全球性組織機(jī)構(gòu)、資金機(jī)制、規(guī)范、程序、公約、標(biāo)準(zhǔn)、措施和行動(dòng)等的總和。

全球環(huán)境治理是隨著環(huán)境污染的加劇而逐步發(fā)展的。二十世紀(jì)的三十年代到六十年代，震驚世界的環(huán)境污染事件頻繁發(fā)生，如“八大公害”事件，引起全球公眾對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注。1948年在聯(lián)合國(guó)體系外成立的國(guó)際自然與自然資源保護(hù)聯(lián)盟可以說(shuō)是全球環(huán)境治理最早的萌芽，它的成員不僅包括政府、政府部門，還有非政府組織。之后，各種非政府環(huán)境組織越來(lái)越多地關(guān)注環(huán)境問(wèn)題，使一些發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始將環(huán)境問(wèn)題提上政治日程并制定了相關(guān)法律。同時(shí)，各國(guó)意識(shí)到許多環(huán)境問(wèn)題需要國(guó)際層面的行動(dòng)去解決，從而開(kāi)始推動(dòng)國(guó)際合作。20 世紀(jì)60年代新建立的非政府環(huán)境組織，如世界自然基金會(huì)、地球之友、綠色和平等，都開(kāi)始就一些環(huán)境問(wèn)題游說(shuō)各國(guó)政府。在這一時(shí)期，大量關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的書籍和文章也進(jìn)一步激發(fā)了政府和公眾的環(huán)境意識(shí)，如1962年的《寂靜的春天》、1972年的《增長(zhǎng)的極限》等。這些都逐漸使各國(guó)開(kāi)始重視環(huán)境問(wèn)題。

在上述背景下，大量聯(lián)合國(guó)專門機(jī)構(gòu)開(kāi)始關(guān)注環(huán)境問(wèn)題，如世界衛(wèi)生組織、世界氣象組織、國(guó)際民航組織、聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、國(guó)際海事組織等。但這些活動(dòng)缺乏協(xié)調(diào)。為此，1972年，聯(lián)合國(guó)在瑞典的提議下召開(kāi)了第一次人類環(huán)境會(huì)議。這次會(huì)議將環(huán)境問(wèn)題提上了全球治理日程，會(huì)議通過(guò)了《人類環(huán)境宣言》，建立了聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署，全球環(huán)境治理可以說(shuō)進(jìn)入了全面發(fā)展的階段。之后，1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)和2002年可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議將全球環(huán)境保護(hù)的共識(shí)和行動(dòng)推向一個(gè)又一個(gè)新階段。國(guó)際社會(huì)積極推動(dòng)實(shí)施《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》、《21 世紀(jì)議程》和《可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議執(zhí)行計(jì)劃》，各種形式的國(guó)際和區(qū)域的環(huán)發(fā)合作深入發(fā)展，眾多國(guó)際環(huán)境條約應(yīng)運(yùn)而生，全球環(huán)境治理的廣度和深度不斷加強(qiáng)。

1.2 當(dāng)前的全球環(huán)境治理結(jié)構(gòu)

1972年聯(lián)合國(guó)“人類環(huán)境會(huì)議”以來(lái)，特別是1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)以來(lái)，全球環(huán)境治理快速發(fā)展，國(guó)際社會(huì)設(shè)立了負(fù)責(zé)全球環(huán)境事務(wù)的相關(guān)機(jī)構(gòu)和機(jī)制，開(kāi)展了應(yīng)對(duì)全球環(huán)境問(wèn)題的無(wú)數(shù)會(huì)議和談判，制定了眾多環(huán)境公約、協(xié)定和規(guī)則，建立了相應(yīng)的資金機(jī)制，針對(duì)各種全球環(huán)境問(wèn)題以國(guó)家為主體實(shí)施了應(yīng)對(duì)全球環(huán)境問(wèn)題的行動(dòng)，以聯(lián)合國(guó)框架為主體的全球環(huán)境治理結(jié)構(gòu)逐步建立和發(fā)展。當(dāng)前，從動(dòng)態(tài)的角度來(lái)看，全球環(huán)境治理主要包括三部分要素，即參與主體、制度與規(guī)則的制定、制度與規(guī)則的實(shí)施。

1.2.1 參與主體

在這里，全球環(huán)境治理的參與主體是指能夠參與全球環(huán)境制度與規(guī)則的制定和實(shí)施，并在其中發(fā)揮作用的相關(guān)方。當(dāng)前，從實(shí)際情況來(lái)看，結(jié)合各方的觀點(diǎn)，參與全球環(huán)境治理的主體大致可以分為五類:一是聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)的相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織。聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)有30 多個(gè)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目涉及環(huán)境問(wèn)題和事務(wù)，形成了以聯(lián)合國(guó)大會(huì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)為最高決策機(jī)構(gòu)，以聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署為核心工作機(jī)構(gòu)，以聯(lián)合國(guó)各專門機(jī)構(gòu)及其他機(jī)構(gòu)如可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)、環(huán)境管理集團(tuán)等為主體的跨領(lǐng)域、多層次的體系，在全球環(huán)境治理中起著組織、協(xié)調(diào)和推動(dòng)作用。二是非聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)的國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)，如全球環(huán)境基金、世界銀行和世界貿(mào)易組織。另外，也有許多非聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的政府間機(jī)構(gòu)、組織、國(guó)家集團(tuán)等積極涉足環(huán)境領(lǐng)域事務(wù)，它們常常是在一個(gè)領(lǐng)域或次區(qū)域范圍內(nèi)活動(dòng)，有自己獨(dú)立的環(huán)境方案，如歐洲委員會(huì)、經(jīng)合組織、20 國(guó)集團(tuán)等。三是主權(quán)國(guó)家。主權(quán)國(guó)家是全球制度與規(guī)則的制定和實(shí)施的主體，在全球環(huán)境治理中發(fā)揮著主要作用。四是全球性的行業(yè)協(xié)會(huì)和企業(yè)。這類主體既對(duì)全球環(huán)境規(guī)則的制定和實(shí)施發(fā)揮著重要影響力，也是許多全球環(huán)境規(guī)則的直接實(shí)施方。例如，國(guó)際獨(dú)立油輪船東協(xié)會(huì)(INTERTANKO)、國(guó)際干散貨船東協(xié)會(huì)(INTERCARGO)等就可以參加國(guó)際海事組織的正式會(huì)議并發(fā)言，而國(guó)際空運(yùn)和海運(yùn)企業(yè)就是有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的國(guó)際條約和規(guī)則的直接實(shí)施者。 《氣候變化框架公約》設(shè)立的清潔發(fā)展機(jī)制下的溫室氣體減排量交易主體也是企業(yè)。五是非政府組織和機(jī)構(gòu)。非政府組織在全球環(huán)境治理的整個(gè)發(fā)展過(guò)程中都發(fā)揮著重要的影響力，通過(guò)越來(lái)越多地參與和影響全球環(huán)境規(guī)則的制定和實(shí)施，其影響力在逐步增強(qiáng)。

1.2.2 規(guī)則的制定

全球環(huán)境原則、規(guī)則、程序、標(biāo)準(zhǔn)是全球環(huán)境治理的主要手段，其中最核心的是關(guān)于全球環(huán)境保護(hù)的原則、目標(biāo)以及為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而確定的各國(guó)責(zé)任和國(guó)際市場(chǎng)的企業(yè)責(zé)任。目前，關(guān)于全球環(huán)境保護(hù)的宣言、公約、議定書等已經(jīng)形成一個(gè)非常龐雜的體系，而在國(guó)際社會(huì)確定的環(huán)境目標(biāo)中，各方認(rèn)為比較重要的已經(jīng)達(dá)到了90 項(xiàng)。

在制定規(guī)則的過(guò)程和形式方面，國(guó)際社會(huì)制定這些規(guī)則所采取的模式基本是通過(guò)舉行有最大多數(shù)國(guó)家參加的國(guó)際會(huì)議，如締約方會(huì)議等，以各國(guó)協(xié)商一致為基礎(chǔ)制定相關(guān)規(guī)則，如臭氧層保護(hù)、氣候變化、生物多樣性保護(hù)等領(lǐng)域所制定的全球目標(biāo)以及各國(guó)的履約責(zé)任。個(gè)別情況下的國(guó)際環(huán)境規(guī)則采取的是多數(shù)通過(guò)的模式，如國(guó)際海事組織制定的某些海洋環(huán)境保護(hù)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)就采取了多數(shù)通過(guò)的模式。但協(xié)商一致模式仍然是國(guó)際社會(huì)的通行做法，即全球環(huán)境保護(hù)的原則、目標(biāo)和各國(guó)責(zé)任的分擔(dān)需要以各個(gè)主權(quán)國(guó)家的共識(shí)為基礎(chǔ)。

從全球環(huán)境治理的不同參與主體在有關(guān)規(guī)則制定過(guò)程中所發(fā)揮的作用來(lái)看，首先，目前絕大多數(shù)全球環(huán)境規(guī)則是通過(guò)主權(quán)國(guó)家的協(xié)商一致來(lái)制定的。因此，主權(quán)國(guó)家在全球環(huán)境治理中發(fā)揮著絕對(duì)的主導(dǎo)作用，而且由于采用協(xié)商一致原則，各國(guó)在規(guī)則制定中都具有不可小視的作用。當(dāng)然，在這一過(guò)程中，有的國(guó)家發(fā)揮著推動(dòng)作用，有的國(guó)家則比較被動(dòng)地應(yīng)對(duì)。其次，有關(guān)科研機(jī)構(gòu)為全球環(huán)境規(guī)則的制定提供了非常重要的科學(xué)基礎(chǔ)，或者是科學(xué)建議，因此也發(fā)揮著不可或缺的重要作用。第三，非政府組織雖然不直接參與規(guī)則的制定，但其通過(guò)在規(guī)則制定過(guò)程內(nèi)外利用自身的專長(zhǎng)擺事實(shí)、拿證據(jù)和發(fā)表立場(chǎng)看法，對(duì)規(guī)則的直接制定者發(fā)揮著影響力。另外，跨國(guó)公司、國(guó)際行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體、公眾等也在規(guī)則制定過(guò)程中發(fā)揮著場(chǎng)內(nèi)外的影響力。

1.2.3 規(guī)則的實(shí)施

當(dāng)前，正如全球環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主要由主權(quán)國(guó)家為主體去承擔(dān)一樣，全球環(huán)境規(guī)則的實(shí)施，也主要以主權(quán)國(guó)家為主體去完成。在這一過(guò)程中，各國(guó)需要將各自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法律法規(guī)或者政策措施，將責(zé)任分解到國(guó)內(nèi)企業(yè)和公眾，完成各自承擔(dān)的目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。

在主權(quán)國(guó)家外，如上文提到的，跨國(guó)企業(yè)和國(guó)內(nèi)企業(yè)由于在其商業(yè)活動(dòng)中經(jīng)常伴隨著跨國(guó)界的環(huán)境問(wèn)題，由一個(gè)國(guó)家去管轄存在困難，因此全球環(huán)境規(guī)則也在越來(lái)越多地對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行直接規(guī)制。例如，從事國(guó)際運(yùn)輸?shù)拇靶枰袷睾Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)的有關(guān)國(guó)際規(guī)則和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)可以依據(jù)清潔發(fā)展機(jī)制的有關(guān)規(guī)則開(kāi)展溫室氣體減排量的交易，從事固體廢物進(jìn)出口的企業(yè)要遵守國(guó)際上有關(guān)廢物進(jìn)出口的規(guī)則，另外還有化學(xué)品進(jìn)出口企業(yè)、瀕危物種國(guó)際貿(mào)易企業(yè)等等。雖然這些企業(yè)在違反規(guī)則后仍然需要由一個(gè)國(guó)家去處理，但不能否認(rèn)這些企業(yè)作為全球環(huán)境規(guī)則實(shí)施主體的屬性。

從全球環(huán)境規(guī)則監(jiān)督機(jī)制的角度來(lái)看，負(fù)責(zé)管理、協(xié)調(diào)有關(guān)規(guī)則實(shí)施的全球性組織，如國(guó)際海事組織、相關(guān)公約秘書處等，也是全球環(huán)境規(guī)則的實(shí)施主體。另外，有些非政府組織被賦予了直接參與有關(guān)規(guī)則實(shí)施的資格。例如，世界自然保護(hù)聯(lián)盟為《瀕危野生動(dòng)植物國(guó)際貿(mào)易公約》提供秘書處的只能。該機(jī)構(gòu)在全球建立辦事處，在監(jiān)督野生動(dòng)植物國(guó)際貿(mào)易方面發(fā)揮主要作用。

1.3 全球環(huán)境治理的成效

1972年人類環(huán)境會(huì)議40年以來(lái)，人類的全球環(huán)境保護(hù)意識(shí)逐步提高，可持續(xù)發(fā)展理念深入人心。世界各國(guó)在經(jīng)濟(jì)與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展方面取得諸多積極進(jìn)展，全球環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際合作不斷深入，以聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)為主體的全球環(huán)境治理結(jié)構(gòu)逐步得到完善，應(yīng)對(duì)各種全球環(huán)境問(wèn)題的國(guó)際條約應(yīng)運(yùn)而生。但與此同時(shí)，全球環(huán)境治理執(zhí)行力不足的狀況長(zhǎng)期存在，區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展很不均衡，生態(tài)惡化、環(huán)境污染趨勢(shì)未能得到根本扭轉(zhuǎn)，如期實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)困難重重。發(fā)達(dá)國(guó)家高能耗的生活模式尚未得到改變，發(fā)展中國(guó)家高能耗、高污染的生產(chǎn)模式要得到轉(zhuǎn)變?nèi)匀幻媾R嚴(yán)重的資金不足、技術(shù)手段缺乏、能力建設(shè)薄弱等困難。國(guó)際金融危機(jī)、氣候變化、糧食和能源危機(jī)、自然災(zāi)害等挑戰(zhàn)，進(jìn)一步加重了發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的負(fù)擔(dān)。全球環(huán)境保護(hù)面臨著更為復(fù)雜的形勢(shì)和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

從國(guó)際社會(huì)設(shè)定的環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度看，多數(shù)情況是進(jìn)展甚微。聯(lián)合國(guó)環(huán)境署2012年發(fā)布的《全球環(huán)境展望5》顯示，國(guó)際社會(huì)商定的90 項(xiàng)重要的環(huán)境目標(biāo)中只有4 項(xiàng)取得了顯著進(jìn)步，40 項(xiàng)目標(biāo)取得了一些進(jìn)步，但魚類種群破壞與退化、氣候變化與干旱等24 項(xiàng)目標(biāo)幾乎停滯不前，還有8 項(xiàng)目標(biāo)的情況還在繼續(xù)惡化。

根據(jù)上述情況，對(duì)全球環(huán)境治理在過(guò)去的成效可能有兩種評(píng)價(jià)結(jié)果，一種是國(guó)際社會(huì)商定的環(huán)境目標(biāo)不夠?qū)嶋H，全球環(huán)境治理還是取得了在過(guò)去的歷史條件下其能夠達(dá)到的效果，另一種是，國(guó)際社會(huì)商定的環(huán)境目標(biāo)在過(guò)去的歷史條件下是可以實(shí)現(xiàn)的，全球環(huán)境治理并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，因此需要得到改善。然而，不論是哪種評(píng)價(jià)結(jié)果，全球環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)是不爭(zhēng)的事實(shí)，國(guó)際社會(huì)對(duì)全球環(huán)境治理有進(jìn)一步的期待，全球環(huán)境治理還有很長(zhǎng)的路需要走。

2 全球環(huán)境治理當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)

要實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，全球環(huán)境治理面臨著什么樣的挑戰(zhàn)?關(guān)于這一問(wèn)題的討論幾乎伴隨著全球環(huán)境治理發(fā)展的始終，延續(xù)到了2012年6月份舉行的聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)上，而且將在未來(lái)繼續(xù)下去。在針對(duì)這一問(wèn)題的觀點(diǎn)中，既有發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的觀點(diǎn)，也有研究人員和非政府組織的觀點(diǎn)。結(jié)合1972年人類環(huán)境會(huì)議以來(lái)國(guó)際社會(huì)在環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的合作進(jìn)展，著眼全球環(huán)境與發(fā)展的未來(lái)，全球環(huán)境治理當(dāng)前面臨的挑戰(zhàn)主要有以下幾方面:

2.1 全球環(huán)境規(guī)則的執(zhí)行力不足

在2012年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)前后，各方形成的比較普遍的共識(shí)之一，就是各國(guó)在過(guò)去眾多的全球環(huán)境規(guī)則下所作的承諾沒(méi)有很好地兌現(xiàn)，全球可持續(xù)發(fā)展的執(zhí)行力不足。發(fā)展中國(guó)家認(rèn)為發(fā)達(dá)國(guó)家未能履行其出資承諾。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上，為幫助發(fā)展中國(guó)家改善環(huán)境，發(fā)達(dá)國(guó)家承諾提供達(dá)到其國(guó)民生產(chǎn)總值0.7%的資金，即每年約1200 億美元，但這些承諾一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有兌現(xiàn)。而發(fā)達(dá)國(guó)家則認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家未能改變其不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，沒(méi)有足夠重視環(huán)境和經(jīng)濟(jì)政策以及管理部門間的協(xié)調(diào)。在既定的全球環(huán)境保護(hù)目標(biāo)方面，如上文提到的，國(guó)際社會(huì)商定的90 項(xiàng)重要的環(huán)境目標(biāo)中只有4 項(xiàng)取得了顯著進(jìn)步，40 項(xiàng)目標(biāo)取得了一些進(jìn)步，但魚類種群破壞與退化、氣候變化與干旱等24 項(xiàng)目標(biāo)幾乎停滯不前，還有8 項(xiàng)目標(biāo)的情況還在繼續(xù)惡化。

2.2 聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的效率不高

在當(dāng)前全球環(huán)境治理以聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)為中樞的情況下，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的效率不高的后果就是全球環(huán)境治理的效率不高。這一問(wèn)題涉及兩個(gè)方面:一是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)內(nèi)各組織機(jī)構(gòu)本身的整體工作效率不高;二是各國(guó)通過(guò)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)在環(huán)境問(wèn)題上進(jìn)行決策、執(zhí)行的效率不高。國(guó)際上的討論主要關(guān)注的是前一個(gè)方面。從二十世紀(jì)九十年代起，國(guó)際社會(huì)對(duì)全球環(huán)境治理的關(guān)注和討論越來(lái)越多。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署使用了國(guó)際環(huán)境治理的概念。2000年5月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署理事會(huì)特別會(huì)議通過(guò)了《馬爾默部長(zhǎng)級(jí)宣言》，各國(guó)環(huán)境部長(zhǎng)表達(dá)了對(duì)國(guó)際環(huán)境治理問(wèn)題的關(guān)注。2002年2月，第7 屆環(huán)境署特理會(huì)就國(guó)際環(huán)境治理問(wèn)題通過(guò)了《執(zhí)行主任的報(bào)告:國(guó)際環(huán)境治理》。與此同時(shí)，聯(lián)大開(kāi)始對(duì)國(guó)際環(huán)境治理問(wèn)題進(jìn)行討論。2005年，聯(lián)大第60 屆會(huì)議決議指出，聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的環(huán)境活動(dòng)需要提高效率、加強(qiáng)協(xié)調(diào)、鞏固科學(xué)基礎(chǔ)等等。但是，由于各方立場(chǎng)的差異，之后的一份關(guān)于“加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)環(huán)境活動(dòng)”的決議草案在聯(lián)大不了了之。近年來(lái)，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署開(kāi)始了又一輪關(guān)于國(guó)際環(huán)境治理的討論。由于各方在國(guó)際環(huán)境治理問(wèn)題上的不同立場(chǎng)，以及該問(wèn)題本身的復(fù)雜性，這一討論目前未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

至于后一個(gè)方面，2012年的聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)可以說(shuō)是聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)決策效率不高的典型體現(xiàn)。此次大會(huì)后，包括“綠色和平”在內(nèi)的許多民間環(huán)境團(tuán)體對(duì)“里約+20”峰會(huì)作出了尖銳的負(fù)面評(píng)價(jià)，認(rèn)為此次峰會(huì)是一次失敗的會(huì)議。綠色和平認(rèn)為此次峰會(huì)是一次“歷史性的失敗”，牛津饑荒救濟(jì)委員會(huì)將此次峰會(huì)稱為“鬧劇”。與1992年同樣在里約召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)相比，與民間環(huán)境團(tuán)體的理想期待相比，此次峰會(huì)只是決定繼續(xù)討論此次會(huì)上已經(jīng)在討論的相關(guān)問(wèn)題，并沒(méi)有就可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、綠色經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題達(dá)成可執(zhí)行的具體目標(biāo)。

2.3 全球發(fā)展不平衡和傳統(tǒng)的發(fā)展模式尚未改變，全球?qū)用嫒狈Νh(huán)境與發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間發(fā)展不平衡的狀況沒(méi)有得到改觀，南北差距仍然存在，甚至進(jìn)一步拉大。另一方面，許多發(fā)達(dá)國(guó)家在本國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了清潔生產(chǎn)和較好的環(huán)境質(zhì)量，在污染物排放和環(huán)境質(zhì)量等方面可以采取較高的標(biāo)準(zhǔn)，但那主要是因?yàn)槠溥^(guò)去不可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)移到了發(fā)展中國(guó)家，其高消耗的生活方式仍然在繼續(xù)。而處于國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈底端的發(fā)展中國(guó)家深度鎖定在傳統(tǒng)的發(fā)展模式上難以自拔，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型異常困難，面臨著比發(fā)達(dá)國(guó)家更復(fù)雜的脫貧、促進(jìn)就業(yè)和保護(hù)環(huán)境等多重挑戰(zhàn)。發(fā)展不平衡的狀況導(dǎo)致各國(guó)在全球環(huán)境保護(hù)的預(yù)期和能夠?qū)嵤┑膰?guó)內(nèi)行動(dòng)方面存在明顯差異，同時(shí)由主權(quán)國(guó)家主導(dǎo)的全球環(huán)境治理又缺乏對(duì)科研、政策、資金和技術(shù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，全球環(huán)境治理中的統(tǒng)籌決策和行動(dòng)面臨多重復(fù)雜的困難。

2.4 對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的顧慮成為全球環(huán)境治理的瓶頸

目前的全球環(huán)境治理主要由秉持國(guó)家利益至上理念的各國(guó)政府主導(dǎo)，缺乏類似一國(guó)中央政府這樣的權(quán)威有效的全球協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，同時(shí)更為直接的眼前的國(guó)家利益仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于尚不那么明顯的全球環(huán)境保護(hù)能給各國(guó)帶來(lái)的共同利益，氣候變化、生物多樣性流失等全球環(huán)境問(wèn)題也沒(méi)有經(jīng)濟(jì)危機(jī)給人們的感覺(jué)更加緊迫。各國(guó)雖然認(rèn)識(shí)到全球環(huán)境保護(hù)需要國(guó)際合作，但各國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)體系中同時(shí)又是激烈的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，而且后者在多數(shù)情況下是首要考慮因素。發(fā)達(dá)國(guó)家為了維持本國(guó)和本國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，難以為了全球環(huán)境利益向發(fā)展中國(guó)家提供實(shí)質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助，也使發(fā)展中國(guó)家無(wú)法輕易作出那些將增加其經(jīng)濟(jì)成本的承諾。這也是發(fā)達(dá)國(guó)家一直試圖否定“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”的主要原因之一。本來(lái)就有的顧慮，加上發(fā)達(dá)國(guó)家不履行承諾的現(xiàn)實(shí)，使不同發(fā)展水平國(guó)家之間在全球環(huán)境治理中的不信任和隔閡進(jìn)一步加深，全球合作更加困難。

2.5 全球環(huán)境治理缺乏推動(dòng)力量

如前文所述，當(dāng)前的全球環(huán)境治理的制度和規(guī)則，主要是由接近200 個(gè)主權(quán)國(guó)家按照協(xié)商一致的原則通過(guò)全體討論確定的。這一過(guò)程中，各個(gè)國(guó)家由于國(guó)情不同，發(fā)展水平不同，各自的考慮和利益訴求千差萬(wàn)別，而全球環(huán)境保護(hù)的核心目的往往就淹沒(méi)在這些不同的利益訴求中。雖然為了便于訴求接近的國(guó)家先行形成共識(shí)，提高全球協(xié)商的效率，各個(gè)主權(quán)國(guó)家目前已經(jīng)形成了多個(gè)國(guó)家集團(tuán)，如G77 +中國(guó)、傘型集團(tuán)、小島嶼發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)等等。但是，由于全球環(huán)境治理的主要矛盾集中在發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)環(huán)境的訴求和發(fā)展中國(guó)家對(duì)發(fā)展的訴求，而這一矛盾在全體討論之前基本沒(méi)有得到發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的有效協(xié)商和提出方案，仍然留給了全體討論去解決，而經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明全體討論在這一主要矛盾上效率并不高。因此，目前的全球環(huán)境治理，在主要的具有代表性的一些發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間缺乏站在全球?qū)用娴纳钊雲(yún)f(xié)商，從而缺乏解決當(dāng)前主要矛盾的推動(dòng)力量。雖然中美、中歐之間，金磚四國(guó)、經(jīng)合組織、G20 等的交流也包括了環(huán)境問(wèn)題，但這些交流并沒(méi)有有意識(shí)地就全球環(huán)境問(wèn)題中的主要矛盾進(jìn)行深入?yún)f(xié)商，也未形成解決方案，因此沒(méi)有對(duì)全球環(huán)境治理形成明顯的推動(dòng)力。

綜合考慮以上各種挑戰(zhàn)，可以說(shuō)，執(zhí)行力不足是全球環(huán)境治理在過(guò)去效果不好的直接表現(xiàn)，也是全球環(huán)境治理面臨的直接挑戰(zhàn)，但這并不是根本原因。各國(guó)通過(guò)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)在全球環(huán)境問(wèn)題上進(jìn)行決策的效率不高也是全球環(huán)境治理面臨的挑戰(zhàn)之一，但這也只是表象。發(fā)展不平衡、傳統(tǒng)發(fā)展模式難以轉(zhuǎn)變、對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的顧慮限制了國(guó)際合作等深層原因才是導(dǎo)致執(zhí)行力不足和效率不高的實(shí)質(zhì)原因，也才是全球環(huán)境治理需要應(yīng)對(duì)的根本挑戰(zhàn)。以2012年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)為例，綜合考慮此次峰會(huì)的歷史和當(dāng)前背景，此次峰會(huì)結(jié)果的不理想，并不是由于各國(guó)談判代表有意為之，而是有著歷史的必然性。客觀來(lái)看，全球可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)涉及了環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多個(gè)方面的復(fù)雜問(wèn)題，在各國(guó)發(fā)展水平不一，認(rèn)識(shí)不同，發(fā)展需求不同的情況下，就這一復(fù)雜問(wèn)題達(dá)成全球性的方案并不容易。全球環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的國(guó)際合作多年來(lái)進(jìn)展非常緩慢，當(dāng)前又正值全球金融危機(jī)、歐債危機(jī)持續(xù)蔓延，全球經(jīng)濟(jì)非常不穩(wěn)定的時(shí)期，各國(guó)政府當(dāng)前關(guān)注的首要問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和促進(jìn)就業(yè)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家甚至提出要進(jìn)行“再工業(yè)化”，環(huán)境問(wèn)題在這樣的時(shí)期難免會(huì)被置于相對(duì)次要的地位。在這樣的狀況下，短短幾天的峰會(huì)能夠取得的結(jié)果其實(shí)也在意料之中。

3 全球環(huán)境治理的改善

在2012年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)的過(guò)程中，改善全球環(huán)境治理已成為各國(guó)的普遍共識(shí)。在此次大會(huì)的成果文件《我們希望的未來(lái)》中，各國(guó)強(qiáng)調(diào)，“必須加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展體制框架，使其能夠一致有效地應(yīng)對(duì)當(dāng)前和未來(lái)的挑戰(zhàn)，同時(shí)高效率地彌合可持續(xù)發(fā)展議程執(zhí)行工作中的差距?？沙掷m(xù)發(fā)展體制框架應(yīng)均衡整合可持續(xù)發(fā)展的三個(gè)層面，通過(guò)加強(qiáng)一致性、協(xié)調(diào)性、避免工作重疊、審查落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)展等途徑來(lái)加強(qiáng)執(zhí)行工作。我們也重申，這一框架應(yīng)該具有包容性、透明度和有效性，應(yīng)該針對(duì)可持續(xù)發(fā)展的全球挑戰(zhàn)找到共同解決辦法。”同時(shí)，各國(guó)重申，“必須在可持續(xù)發(fā)展體制框架內(nèi)加強(qiáng)國(guó)際環(huán)境治理，以促進(jìn)均衡整合可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境層面的工作?！钡?，如何加強(qiáng)全球?qū)用姝h(huán)境與發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、如何在不影響全球市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的前提下加強(qiáng)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資金援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓，這些問(wèn)題在此次會(huì)議上仍未形成解決辦法。如何應(yīng)對(duì)全球環(huán)境治理當(dāng)前面臨的深層矛盾和挑戰(zhàn)，仍需要進(jìn)一步尋求解決方案，形成共識(shí)。

3.1 加強(qiáng)全球?qū)用姝h(huán)境與發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

加強(qiáng)環(huán)境與發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不論在全球?qū)用孢€是在國(guó)家層面都已經(jīng)呼吁了很多年。但兩者有一定的區(qū)別。在國(guó)家層面統(tǒng)籌環(huán)境與發(fā)展，一般是指統(tǒng)籌一國(guó)的環(huán)境和發(fā)展政策。而全球?qū)用嬗捎诓](méi)有一個(gè)全球政府以及具有強(qiáng)制實(shí)施效力的全球環(huán)境與發(fā)展政策，因而全球?qū)用娴沫h(huán)境與發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其對(duì)象應(yīng)當(dāng)是全球性的環(huán)境和發(fā)展領(lǐng)域的原則、目標(biāo)、公約、協(xié)議、規(guī)則及其實(shí)施機(jī)制等，以及通過(guò)全球性的約定對(duì)國(guó)家層面的環(huán)境與發(fā)展政策的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。具體來(lái)說(shuō)，主要應(yīng)包括以下幾方面:

一是基于各國(guó)環(huán)境和發(fā)展?fàn)顩r，就各國(guó)在全球?qū)用娴墓餐嫘纬晒沧R(shí)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全球?qū)用娴沫h(huán)境目標(biāo)和發(fā)展目標(biāo)。我國(guó)提出的“在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展”的思想，在全球?qū)用嬉部梢赃m用。全球環(huán)境保護(hù)目標(biāo)以及各國(guó)責(zé)任的確定，應(yīng)統(tǒng)籌考慮各種全球環(huán)境要素的近、中、遠(yuǎn)期保護(hù)閾值，以及全球發(fā)展?fàn)顩r以及各國(guó)發(fā)展?fàn)顩r，在不突破全球環(huán)境保護(hù)閾值的條件下實(shí)現(xiàn)各國(guó)和全球的發(fā)展目標(biāo)。全球經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)應(yīng)在全球環(huán)境目標(biāo)的條件下，以人為本進(jìn)行制定，如使各國(guó)人民生活達(dá)到一定的水平，并使這種生活水平能夠持續(xù)下去。超過(guò)這種水平的生產(chǎn)和消費(fèi)，應(yīng)視為浪費(fèi)性的生產(chǎn)和消費(fèi)，應(yīng)在全球?qū)用媸艿郊s束。最終，使全球環(huán)境目標(biāo)和發(fā)展目標(biāo)形成一種良性關(guān)系。2012年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)已經(jīng)決定啟動(dòng)一項(xiàng)包含各利益相關(guān)方的政府間進(jìn)程，討論全球可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)和指標(biāo)，并在2013年提出相關(guān)建議。然而，短短一年的時(shí)間，這一進(jìn)程是否能夠提出統(tǒng)籌全球環(huán)境與發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)，尚屬未知。

二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境目標(biāo)和發(fā)展目標(biāo)而建立的全球環(huán)境保護(hù)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。全球環(huán)境和發(fā)展領(lǐng)域的國(guó)際公約、協(xié)議和規(guī)則，應(yīng)有利于發(fā)展中國(guó)家綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的雙贏。例如，在某些全球化程度較高的行業(yè)實(shí)施各國(guó)企業(yè)都有能力實(shí)施的全球環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不但有利于全球環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“綠化”。在一些國(guó)際化程度較低的行業(yè)實(shí)施發(fā)展中國(guó)家企業(yè)沒(méi)有能力執(zhí)行的全球環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，為了不對(duì)這些企業(yè)的發(fā)展造成毀滅性打擊，可以通過(guò)在環(huán)境公約下建立資金和技術(shù)援助機(jī)制，以及通過(guò)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則下促進(jìn)跨國(guó)企業(yè)在發(fā)展中國(guó)家的投資，促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家的綠色發(fā)展，包括傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的綠化、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等，使發(fā)展中國(guó)家企業(yè)有能力執(zhí)行全球環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。這可以說(shuō)就是通過(guò)經(jīng)濟(jì)機(jī)制促進(jìn)環(huán)境機(jī)制的實(shí)施，促進(jìn)全球環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的雙贏。在《我們希望的未來(lái)》中，各國(guó)強(qiáng)調(diào)需要?jiǎng)?chuàng)造有利環(huán)境，促進(jìn)環(huán)保型技術(shù)的開(kāi)發(fā)、改造、傳播和轉(zhuǎn)讓。但遺憾的是，該文件只是提到各國(guó)注意到外國(guó)直接投資、國(guó)際貿(mào)易和國(guó)際合作在環(huán)保型技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面的作用，以及各國(guó)認(rèn)識(shí)到應(yīng)從根本上改變社會(huì)的生產(chǎn)和消費(fèi)方式并承諾逐步淘汰有害的、低效的化石燃料補(bǔ)貼，因這種補(bǔ)貼鼓勵(lì)浪費(fèi)性消費(fèi)，損害可持續(xù)發(fā)展，但并未啟動(dòng)一項(xiàng)進(jìn)程對(duì)如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和完善全球環(huán)境規(guī)則和經(jīng)濟(jì)規(guī)則進(jìn)行具體研究和討論。

三是促進(jìn)全球環(huán)境和發(fā)展信息的共享以及全球?qū)用娴沫h(huán)境和發(fā)展研究工作，促進(jìn)各國(guó)對(duì)基本事實(shí)的理解達(dá)成一致。統(tǒng)籌全球的環(huán)境和發(fā)展目標(biāo)，完善全球的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)機(jī)制，都需要全球?qū)用娴某浞值男畔⒑蛿?shù)據(jù)支持，同時(shí)需要全球?qū)用娴沫h(huán)境和發(fā)展研究工作提供決策支持。雖然當(dāng)前全球的信息化程度已經(jīng)很高，但眾多發(fā)展中國(guó)家的信息和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)能力仍然有待提高。而全球?qū)用娴沫h(huán)境和發(fā)展研究，由于信息的欠缺，以及發(fā)展中國(guó)家專家能力的不足和參與程度較低，對(duì)全球環(huán)境和發(fā)展決策的支持作用仍不明顯，各國(guó)仍然主要在依據(jù)各自的研究去參與全球環(huán)境治理。在各國(guó)對(duì)全球環(huán)境和發(fā)展的基本事實(shí)的理解仍不一致的情況下，就難以制定有效的全球環(huán)境規(guī)則。在2012年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展大會(huì)上，各國(guó)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的有科學(xué)依據(jù)的全球綜合信息很有必要?！霸谶@方面，我們請(qǐng)聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)有關(guān)機(jī)構(gòu)在各自的任務(wù)范圍內(nèi)支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)委員會(huì)收集匯編各國(guó)的投入，以便為這項(xiàng)全球努力提供依據(jù)。我們還承諾為完成這項(xiàng)工作，調(diào)集財(cái)政資源，開(kāi)展能力建設(shè)，尤其是為滿足發(fā)展中國(guó)家之需?！毕鄬?duì)于全球環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的信息和研究的重要性和緊迫性，這一安排比較模糊、籠統(tǒng)和缺乏具體措施，顯得不夠認(rèn)真。

3.2 探索不影響全球市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的資金和技術(shù)援助機(jī)制

如前文所述，對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的顧慮已經(jīng)成為當(dāng)前全球環(huán)境治理的瓶頸。對(duì)于當(dāng)前的全球政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，借用我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十二五規(guī)劃綱要》的判斷，和平、發(fā)展、合作仍是時(shí)代潮流，世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)政治格局出現(xiàn)新變化，科技創(chuàng)新孕育新突破，國(guó)際環(huán)境總體上有利于我國(guó)和平發(fā)展。同時(shí)，國(guó)際金融危機(jī)影響深遠(yuǎn)，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩，全球需求結(jié)構(gòu)出現(xiàn)明顯變化，圍繞市場(chǎng)、資源、人才、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，氣候變化以及能源資源安全、糧食安全等全球性問(wèn)題更加突出，各種形式的保護(hù)主義抬頭。也就是說(shuō)，政治上來(lái)看，和平仍然是當(dāng)今世界的主流。但經(jīng)濟(jì)上來(lái)看，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨困難，各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。在這種情況下，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)援助以促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家綠色發(fā)展的意愿變得更弱，而發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)超出自身能力的國(guó)際責(zé)任的意愿也變得更弱，對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的顧慮成為制約全球合作和統(tǒng)籌全球環(huán)境和發(fā)展的最突出因素之一。在這種情況下，國(guó)際社會(huì)除了迫切需要對(duì)全球環(huán)境和發(fā)展目標(biāo)形成共識(shí)，統(tǒng)籌全球環(huán)境和發(fā)展規(guī)則外，還急需找到能夠同時(shí)容納國(guó)際市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)和提高發(fā)展中國(guó)家企業(yè)環(huán)境保護(hù)能力的方案。實(shí)際上，我國(guó)在國(guó)內(nèi)不同發(fā)展水平地區(qū)之間協(xié)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展援助和提高企業(yè)環(huán)保能力方面的經(jīng)驗(yàn)，以及歐盟在其成員國(guó)之間促進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化和通過(guò)發(fā)展援助提高成員國(guó)環(huán)保能力方面好的經(jīng)驗(yàn)，都可以作為全球?qū)用娴慕梃b。正如我國(guó)國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)和歐盟發(fā)達(dá)成員國(guó)作出一定程度的經(jīng)濟(jì)利益犧牲促進(jìn)整體發(fā)展和共同受益那樣，全球環(huán)境的保護(hù)也需要發(fā)達(dá)國(guó)家的全球戰(zhàn)略遠(yuǎn)見(jiàn)和一定程度的經(jīng)濟(jì)利益犧牲。同時(shí)，需要考慮的是，用于提高落后產(chǎn)業(yè)和落后地區(qū)的環(huán)保能力的機(jī)制，應(yīng)通過(guò)創(chuàng)新融資機(jī)制和利益共享機(jī)制，保障市場(chǎng)的良性公平競(jìng)爭(zhēng)。

3.3 建立全球環(huán)境治理體系中的推動(dòng)機(jī)制

總結(jié)全球環(huán)境治理過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)，如前文所述，給人印象最深刻的是世界各國(guó)在聯(lián)合國(guó)框架下的協(xié)商過(guò)程中由于發(fā)展?fàn)顩r不同、認(rèn)識(shí)不同和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)等實(shí)質(zhì)性矛盾而導(dǎo)致經(jīng)常出現(xiàn)的決策效率低，執(zhí)行力弱的狀況。在未來(lái)關(guān)于制定全球環(huán)境和發(fā)展目標(biāo)(可持續(xù)發(fā)展目標(biāo))、完善全球環(huán)境和經(jīng)濟(jì)規(guī)則、以及實(shí)施什么樣的不影響全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的全球環(huán)境機(jī)制的協(xié)商過(guò)程中，如果僅僅是延續(xù)過(guò)去的在聯(lián)合國(guó)框架下進(jìn)行全體協(xié)商的模式，可以預(yù)見(jiàn)，過(guò)去的決策效率低的狀況仍然難以改觀。為了提高全球環(huán)境治理的效率，可以考慮在聯(lián)合國(guó)體系的框架下設(shè)立比較靈活的推動(dòng)機(jī)制，即“主要國(guó)家協(xié)商機(jī)制”，通過(guò)主要國(guó)家的協(xié)商加快推動(dòng)全球?qū)用嫘纬晒沧R(shí)，從而提高全球環(huán)境治理的效率。在關(guān)于全球環(huán)境治理的重大問(wèn)題出現(xiàn)僵持時(shí)，由涉及該問(wèn)題的主要爭(zhēng)議國(guó)家按照協(xié)商一致的原則進(jìn)行協(xié)商，在主要國(guó)家間形成共識(shí)方案后，將該方案提交全體會(huì)議進(jìn)行討論，形成全球共識(shí)。主要國(guó)家的協(xié)商，可以在全球會(huì)議期間舉行，也可以在全體會(huì)議休會(huì)期間舉行。同時(shí)，這一協(xié)商機(jī)制既包括政府、國(guó)際組織、企業(yè)、非政府組織之間的協(xié)商會(huì)議，也應(yīng)包括為這一協(xié)商過(guò)程提供支持的聯(lián)合研究活動(dòng)。當(dāng)然，這一機(jī)制只是聯(lián)合國(guó)框架下的全體協(xié)商的推動(dòng)機(jī)制、輔助機(jī)制，而不是對(duì)全體協(xié)商的替代，也不應(yīng)因此不考慮“非主要國(guó)家”在相關(guān)問(wèn)題上的訴求和立場(chǎng)。

1999年成立的20 國(guó)集團(tuán)的非正式對(duì)話機(jī)制是“主要大國(guó)協(xié)商機(jī)制”在全球經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)版的范例。20國(guó)集團(tuán)的國(guó)家都是主要國(guó)家，如氣候變化(20 國(guó)集團(tuán)的化石燃料排放占全球的80%以上)、生物多樣性保護(hù)等。因此，可以考慮在現(xiàn)有的20 國(guó)集團(tuán)機(jī)制下設(shè)立環(huán)境議題，就全球環(huán)境治理中的重大問(wèn)題進(jìn)行討論，形成共識(shí)，如全球環(huán)境和發(fā)展目標(biāo)的制定和統(tǒng)籌、全球環(huán)境和經(jīng)濟(jì)規(guī)則的統(tǒng)籌完善等、資金援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓機(jī)制等，從而推動(dòng)全球方案的形成。

［1］張小平．全球環(huán)境治理的法律框架［M］．法律出版社，2008，6，210－248．

［2］亞當(dāng)－羅伯茨，本尼迪克特－金斯伯里．全球治理:分裂世界中的聯(lián)合國(guó)［M］．中央編譯出版社，2010，4，308－361．

［3］EsraBanuSipahi，2010，Environmental Governance as an Alternative Solution to Global Environmental Problems，paper for BALWOIS 2010 conference．

［4］孫鳳蕾．全球環(huán)境治理的主體問(wèn)題研究．山東大學(xué)博士學(xué)位論文，2007．