程 勇

（華中師范大學(xué) 湖北武漢 430079）

近年來，隨著中國改革的不斷深入，農(nóng)村社會方方面面正經(jīng)歷著顯著的變化。但是在城鄉(xiāng)二元體制作用下，農(nóng)村與城市的各項差距正在不斷拉大，農(nóng)民的社會心理也出現(xiàn)了明顯的改變。在此背景下，農(nóng)村社會治安出現(xiàn)的一系列新問題愈發(fā)引人關(guān)注，尤其是在西部廣大的以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和勞務(wù)輸出為主的欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村社會治安問題正日益成為影響社會穩(wěn)定的消極因素。2012年8月，華中師范大學(xué)“百村觀察”項目組對四川省內(nèi)的20個行政村進行了入戶調(diào)查，本次調(diào)查共發(fā)放問卷600份，有效問卷579份，有效率96.5%。本次問卷調(diào)查對四川農(nóng)村社會生活的各個方面進行了細致的觀察，本文依托調(diào)查問卷匯總數(shù)據(jù)，著重對四川農(nóng)村社會治安存在的問題進行分析。

一、當前農(nóng)村社會治安存在的主要問題

（一）社會矛盾的普遍化。

社會的進步，農(nóng)村經(jīng)濟水平的提高和社會管理制度的完善在一定程度上對于農(nóng)村社會的內(nèi)部矛盾發(fā)揮著消解作用。但伴隨著農(nóng)村改革的深入，社會利益協(xié)調(diào)分配機制的不完善，又使得當前這一時期成為農(nóng)村社會矛盾爆發(fā)的集中時期，土地矛盾、村集體與村民利益矛盾、鄰里矛盾成為農(nóng)村社會治安面臨的主要矛盾。

1.土地矛盾。隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的加快，對于農(nóng)村集體土地的征用在不斷增加。目前我國對于占地農(nóng)民的補償還處于較低的水平，并且在征地的過程中時常還存在著一些違規(guī)操作的行為，因此導(dǎo)致在征占土地的過程中，政府、企業(yè)與農(nóng)民發(fā)生了較大的利益沖突。在問卷調(diào)查的過程中，有90.12%的農(nóng)戶認為土地矛盾是當前農(nóng)村的首要矛盾，調(diào)研的20個村莊中有16個村莊存在土地違規(guī)征用、權(quán)益劃分不清、承包合同違法等土地糾紛問題。對于農(nóng)民而言，土地是生存的根本，保衛(wèi)自己的土地就是在捍衛(wèi)自身的生存權(quán)。處于弱勢的農(nóng)民在捍衛(wèi)自身權(quán)利時往往被迫采取上訪、堵路，乃至于自殺等極端方式來引起社會的關(guān)注。當農(nóng)民集體受到侵害時，容易導(dǎo)致群體性上訪事件和極端維權(quán)行為的產(chǎn)生。

2.村集體與村民利益矛盾。村民自治制度實施以來，村委會成為農(nóng)村基層政權(quán)的直接管理者。在實施農(nóng)村管理的過程中，村委會為了實現(xiàn)集體利益或者村委會的利益，必定要與農(nóng)民發(fā)生利益沖突。由于當前我國基層民主尚不完善，監(jiān)督體制和監(jiān)督意識還未到位，當前村委會濫用權(quán)力、貪污腐化的現(xiàn)象還比較普遍。調(diào)查顯示，半數(shù)以上的受訪農(nóng)戶對村委會或者村干部表示“冷漠或者不是特別信任”，主要原因還是在于對村莊集體內(nèi)部土地權(quán)屬違法違規(guī)劃分，濫用集體財產(chǎn)，貪污補助資金等現(xiàn)象不滿。在調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn)，財政直補打到農(nóng)民個人賬戶上的補貼不存在侵占現(xiàn)象，但是對于集體收支情況，80%以上的村民選擇“不清楚”或者“不是很關(guān)注”選項。村集體收支情況不明，收益權(quán)屬模糊往往容易導(dǎo)致集體上訪和越級上訪，乃至于產(chǎn)生沖擊基層政府的極端現(xiàn)象。

3.鄰里糾紛。改革開放幾十年來，農(nóng)村的生產(chǎn)力得到了巨大解放。與此同時，在市場經(jīng)濟和個人利益觀念的沖擊下，農(nóng)村的社會結(jié)構(gòu)也在發(fā)生轉(zhuǎn)變。以親情為紐帶的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)逐步消融，以血緣、威望、宗族地位、管理層級等參與構(gòu)成的矛盾糾紛調(diào)解消融機制也在逐步解體，農(nóng)民日益成為社會化的小農(nóng)。社會化小農(nóng)有其獨立性和特殊性，基于貨幣壓力，崇尚“貨幣倫理”，追求貨幣收入最大化[1]。因此，經(jīng)濟利益沖突引起的鄰里糾紛成為農(nóng)村內(nèi)部的主要矛盾根源。日常生活中，宅基地的權(quán)屬、牲畜越界造成經(jīng)濟損失、灌溉和路基對個體物權(quán)的損害，都能引發(fā)民事糾紛。問卷顯示“發(fā)生過鄰里糾紛”的農(nóng)戶數(shù)約占樣本總數(shù)的43.4%，但絕大部分是些雞毛蒜皮的事情。糾紛調(diào)解機制的解體，加劇了矛盾的激化。調(diào)解過程中，“通過村委會或者調(diào)解委員會”解決糾紛的比例為“23.7%”，通過“親朋好友、長輩協(xié)調(diào)”的為“42.3%”，通過“仲裁及法院判決解決”的不到3%。在農(nóng)村，因為民事糾紛轉(zhuǎn)化為刑事案件、群體事件的現(xiàn)象屢見不鮮。

此外，由于社會變革，城鎮(zhèn)化速度加快，留守婦女兒童問題、婚姻問題、老人贍養(yǎng)問題等社會轉(zhuǎn)軌過程中引發(fā)的問題也在這一時間段暴露出來，一旦處理不當，也會引發(fā)一系列的治安問題，導(dǎo)致農(nóng)村社會的動蕩。

（二）農(nóng)村社會治安防控體系的破碎化。

黨中央國務(wù)院高度重視農(nóng)村的社會穩(wěn)定問題，出臺了一系列關(guān)于農(nóng)村社會治安建設(shè)的政策與方針，投入了大量人力物力，初步構(gòu)建起了由各級政府、村兩委及普通農(nóng)民組成的農(nóng)村社會治安防控體系基本框架，組建了一批治保隊、聯(lián)防隊伍，有力的維護了一定時期內(nèi)農(nóng)村的社會治安。但是隨著經(jīng)濟與區(qū)域發(fā)展的不均衡，農(nóng)村社會治安防控體系在落后的農(nóng)村地區(qū)面臨失效的危機。具體來看，主要體現(xiàn)在：一是村莊自我防控體系的解體，二是公共防控體系的缺位。

1.村莊自我防控體系的解體。人民公社制度的取消，農(nóng)村基層民主制度的施行，以及農(nóng)村稅費改革的實施，弱化了農(nóng)民的人身隸屬關(guān)系，解放了農(nóng)民的民主權(quán)利，減輕了農(nóng)民的負擔。但是隨之而來的是村集體對村莊資源調(diào)動能力和村集體財政能力的削弱[2]。首先，個體流動性的加強，使得村莊難以調(diào)動內(nèi)部人力資源構(gòu)建自我防控體系，以老人、兒童、婦女為主的落后地區(qū)留守村莊最為典型。調(diào)研的20個村莊一半以上的勞動力外出務(wù)工，常住人口僅為戶籍人口的40%左右。其次，村集體財政的削弱，使得村集體提供治安這一公共服務(wù)的能力受到限制。調(diào)研的20個村莊中，完全靠政府轉(zhuǎn)移支付支撐村委會運作的達17個。東部發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)可以通過村財政收入購買所需的治安服務(wù)，而對于四川落后的農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟能力限制了其難以提供有效的公共安全服務(wù)。調(diào)查結(jié)果顯示，20個受訪村莊中，僅有一個村莊建立了義務(wù)聯(lián)防隊。

2.公共防控體系的缺位。長期以來，我國基層警力配備不足的情況仍未得到有效解決。警力向城鎮(zhèn)傾斜，資源向城鎮(zhèn)優(yōu)先配置的格局導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)，尤其是落后地區(qū)公共防控體系長期處于缺位狀態(tài)。在落后地區(qū)，往往一個幾萬人的小鎮(zhèn)僅有數(shù)名警察維持社會治安，也沒有聘用或者志愿的治安隊伍。待遇低、裝備差、交通不便、保障不足，使得很多警察不愿意到落后地區(qū)的基層派出所或者農(nóng)村警務(wù)室工作，這就導(dǎo)致目前農(nóng)村的治安問題，出現(xiàn)了“大事管，小事不管”的放任狀態(tài)，公共安全服務(wù)的提供長期處于缺位狀態(tài)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，90%以上的群眾表示很少或者沒有在村莊內(nèi)見到過警察，只有33.5%的群眾表示在發(fā)生治安案件時會選擇報警處理。治安力量不入村，社會底層防控體系的漏洞就會越來越大，群眾自身參與社會治安的熱情也會逐步消退。

（三）犯罪行為的集中化。

當前在農(nóng)村地區(qū)，犯罪行為出現(xiàn)兩種集中化的趨勢。一是犯罪客體的集中化。盜竊、侵權(quán)傷害成為農(nóng)村兩種常見的犯罪行為。由于落后地區(qū)農(nóng)民收入普遍偏低，經(jīng)濟條件有限，目前盜竊行為多針對農(nóng)村的生產(chǎn)資料，如水泵、電機等農(nóng)機具；電動助力車、自行車等輕便交通工具；以及農(nóng)民飼養(yǎng)的家禽等等。在調(diào)查過程中，41.4%的農(nóng)戶認為“家禽、耕牛等財產(chǎn)被盜現(xiàn)象比較普遍”。這些盜竊案件數(shù)額不高，犯罪嫌疑人往往被抓獲后不久就釋放出來繼續(xù)作案；有的犯罪分子好逸惡勞，在農(nóng)村欺男霸女，敲詐勒索弱勢群體。而弱勢群體敢怒不敢言，公安機關(guān)處理力度又不夠，導(dǎo)致群眾社會安全感逐年降低。調(diào)查顯示，受訪對象中，只有13.7%和22.9%的群眾對當前社會治安感覺“非常滿意”和“比較滿意”。二是犯罪侵害對象的集中化。落后農(nóng)村地區(qū)由于自身土地潛力有限，成年男性勞務(wù)輸出較多，加之居住分散，自衛(wèi)能力弱的留守婦女兒童和老人等弱勢群體就成為犯罪分子的集中侵害群體。調(diào)查發(fā)現(xiàn)70%以上的婦女表示夜間盡量少出門或者不出門。

（四）社會風(fēng)氣的糜爛化。

改革開放以來，農(nóng)村也從封閉的社會走向開放，各種新事物和新思潮也通過信息流動的加速涌入農(nóng)村。但是各種糟粕也隨之而來。在基層民主選舉中，宗族勢力把持選舉，黑惡勢力滲透村級權(quán)力，村霸鄉(xiāng)霸不斷出現(xiàn)，權(quán)錢勾結(jié)現(xiàn)象較為突出；非法宗教和傳銷詐騙團伙活動猖獗，30%以上的群眾表示曾接觸過非法宗教宣傳資料，13.7%的群眾表示曾遇到過使用假幣、傳銷等活動。20個村莊中，大部分出現(xiàn)過“地下六合彩”等非法博彩活動，這些非法活動嚴重干擾群眾正常的生活，危及農(nóng)村基層政權(quán)穩(wěn)固。在欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)，由于群眾文化素質(zhì)不高，教育落后等原因?qū)е虏糠秩罕娝枷胗^念落后和腐朽，一方面是對于犯罪行為的麻木不仁，對于犯罪行為，多數(shù)受訪對象表示不會主動制止，害怕打擊報復(fù)；一方面是對于某些丑惡現(xiàn)象的積極參與，80%以上的受訪對象表示適當賭博娛樂不會影響社會和諧，70%以上的受訪對象認為“打麻將、大貳是四川傳統(tǒng)”，整個農(nóng)村的社會風(fēng)氣下降很快，重娛樂輕生產(chǎn)的不良思想還大有市場。

二、落后農(nóng)村地區(qū)社會治安問題產(chǎn)生的原因

（一）城鄉(xiāng)二元體制是農(nóng)村社會治安問題的根源。

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，農(nóng)村的經(jīng)濟政治面貌有了一定的改觀，但是在城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村的各項條件與城市在逐步拉大，落后的社會管理與組織模式，分散的小農(nóng)經(jīng)濟，自給自足的自然經(jīng)濟意識，與社會主義市場經(jīng)濟的要求差距甚遠。作為社會化小農(nóng)的農(nóng)民，一是面對土地潛力有限導(dǎo)致的就業(yè)壓力，二是面對社會生活成本上升的貨幣壓力[3]。在此背景下，部分人選擇外出務(wù)工勞務(wù)輸出；而部分人留在農(nóng)村同時面臨就業(yè)壓力和貨幣壓力，在土地產(chǎn)出有限、技能有限、文化有限和思想覺悟有限的多重作用下，終日無所事事，到處游蕩。更有甚者，面對經(jīng)濟收入的差距，心理失衡，在經(jīng)濟利益和欲望的驅(qū)動下，采取不正當手段去謀求權(quán)力與經(jīng)濟利益，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)處于不穩(wěn)定之中。

我國公共安全服務(wù)體系在制度安排與資源配置方面實行的是一種城市與農(nóng)村非均衡發(fā)展戰(zhàn)略[4]。大量的人力和物力資源投入到了城市治安當中，相對于農(nóng)村而言，城市公共安全服務(wù)無論是從制度上，還是人力物力資源配置上，都更加完善。因此，從根源上講，農(nóng)村的社會治安問題得不到有效的解決，還是在于公共安全服務(wù)資源分配不均上，而分配不均的根源主要還是城鄉(xiāng)二元體制造成的社會發(fā)展脫節(jié)上。

（二）基層政權(quán)社會管控能力的削弱是農(nóng)村社會治安問題多發(fā)的直接原因。

近年來，黨中央國務(wù)院一直在號召各級政府進行社會管理創(chuàng)新，以適應(yīng)我國社會發(fā)展的新形勢。但是在“壓力型政治體制”下，基層政權(quán)對于農(nóng)村的管理能力是在不斷轉(zhuǎn)換和削弱之中。首先，隨著社會的進步，農(nóng)村的發(fā)展速度越來越重要，各級政府都在努力創(chuàng)造條件為農(nóng)民減負，為農(nóng)民增收。對于基層政權(quán)而言，經(jīng)濟指標壓倒一切。在此目標的指導(dǎo)下，基層政權(quán)普遍存在著“重發(fā)展、輕治安”的思想，認為經(jīng)濟發(fā)展了所有的問題都能解決。因此把社會管理的主要目標限定在發(fā)展經(jīng)濟上，能利用的資源也多往發(fā)展方向分配，而對于農(nóng)村治安的關(guān)注和投入也少，導(dǎo)致社會管控能力建設(shè)與農(nóng)村實際需求差距甚遠。其次是稅費改革引起的農(nóng)村社會控制體系弱化。稅費改革后，農(nóng)村的“三提五統(tǒng)”取消后，村級財政普遍陷入危機。以往農(nóng)民自己繳費組建聯(lián)防隊、群防隊維護自身治安的模式被打破，村一級的治安力量就此消失。最后，當前農(nóng)村警務(wù)管理模式已不適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展的需要。在警力分配上，設(shè)置不合理，重城市輕農(nóng)村，重中心城區(qū)和集鎮(zhèn)輕邊遠地區(qū)，重打擊輕防范，缺乏快速反應(yīng)的裝備和人員。公安部2009年曾決定在全國實施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略，但是受制于農(nóng)村經(jīng)濟實力差的客觀實際，農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的推行依然需要加大力度。

（三）農(nóng)村法制宣傳教育缺位是農(nóng)村社會治安問題的重要誘因。

隨著我國經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，社會流動性的增強，信息傳播速度的明顯加快。但是對于農(nóng)村的法制宣傳教育，還停留于“寫幾條標語、掛幾張橫幅、發(fā)幾本手冊”的初級階段。法制宣傳教育的目的不僅是模范守法，還在于及時用法。首先，目前開展的農(nóng)村法制宣傳教育活動，一無固定專業(yè)人員，二無持續(xù)保障經(jīng)費，三無有效實用手段，四無長效機制，在實際工作中并沒有取得明顯的效果。農(nóng)民對于法律的認知還相當有限，加之社會存在的“權(quán)貴違法、百姓守法”等不公平的現(xiàn)象，削弱了農(nóng)民對法律權(quán)威性的認同，在思想上還抱有“法不責(zé)眾”、“交錢就能免罰”、“找關(guān)系就能處理”等思想。其次，農(nóng)民及時用法的意識的還不夠強烈。當前多發(fā)的一些侵權(quán)案件、傷害案件，多數(shù)農(nóng)民“事不大，賠點錢就算了”、“破財免災(zāi)”等思想還較為普遍。不知法、不懂法、不用法，致使很多農(nóng)民在合法權(quán)益受到侵犯時，不能及時拿起法律武器維護自己權(quán)益。更有甚者，在用法不能滿足自身需求時，采取極端的措施進行報復(fù)，嚴重干擾社會的政策秩序。

三、加強農(nóng)村社會治安管理工作對策和建議

（一）促進農(nóng)村和城市的均衡發(fā)展是解決農(nóng)村社會治安問題的根本措施。

解決農(nóng)村，尤其是落后地區(qū)的社會治安問題，為新農(nóng)村建設(shè)提供良好的社會環(huán)境，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，縮小城鄉(xiāng)差距是根本性的舉措。馬克思主義的犯罪學(xué)認為經(jīng)濟基礎(chǔ)所決定的生產(chǎn)方式結(jié)構(gòu)是產(chǎn)生犯罪的根本原因之一[5]。而從當前我國農(nóng)村的實際情況看，社會治安的問題主要涉及農(nóng)村的就業(yè)問題、社會保障問題和公共服務(wù)供給問題。解決農(nóng)村治安問題的核心還是在于發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，實現(xiàn)權(quán)利平等。只有經(jīng)濟得到發(fā)展，物質(zhì)財富不斷豐富，農(nóng)民的生活水平逐步得到提高，才能從根本上緩解社會矛盾，減少因為經(jīng)濟動機引起的犯罪；只有政治上實現(xiàn)權(quán)利平等，完善基層政權(quán)建設(shè)，農(nóng)民合法的政治權(quán)利得到保障，才能減少因為社會不公引起的犯罪。只有經(jīng)濟和政治的同步發(fā)展，才能凝聚人心，才能為整個農(nóng)村社會治安保障體系的建立提供堅實的物質(zhì)保障和思想保障，為預(yù)防和打擊犯罪奠定基礎(chǔ)。

（二）完善農(nóng)村社會治安綜合治理體系，實施農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略。

實踐證明，單靠農(nóng)民自身或者政府一方單獨建設(shè)農(nóng)村社會治安管理體系是行不通的。只有完善農(nóng)民、基層自治組織、社會團體和各級政權(quán)共同參與的農(nóng)村社會治安綜合治理體系，優(yōu)化運行策略，整合制度的力量，形成長期、全面的工作機制，才能實現(xiàn)農(nóng)村的長治久安。按美國學(xué)者奧斯特羅姆等提出的多中心治理理論，在社會公共事務(wù)的管理過程中，政府不是唯一的主體，可以通過調(diào)度多種非政府組織、各種私人機構(gòu)及公民個人在內(nèi)的決策中心，在一定的規(guī)則約束下，以多種形式共同行使主體性權(quán)力[6]。由此，政府在有限財力的約束下，可以通過調(diào)動自治組織、協(xié)會、人民團體等多個主體的積極性和財力來參與解決農(nóng)村社會治安問題，實現(xiàn)公共安全服務(wù)的有效提供。

同時積極穩(wěn)妥的推行農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略。推行農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略，一是要認識到位。高度重視農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定工作，實現(xiàn)城鄉(xiāng)警務(wù)資源的優(yōu)化，加大對農(nóng)村地區(qū)，尤其是欠發(fā)達地區(qū)警力、裝備、資金的投入力度，實現(xiàn)警力下沉。二是要長期堅持，通過合理的規(guī)劃，有力的保障，使農(nóng)村警務(wù)中心固定下來，長期開展工作。三是要解放思想，探索農(nóng)村社會治安工作的新途徑和新機制。目前我國有的地方實行“治安中心戶”制度，治安綜合保險制度，“警務(wù)小超市”制度等，通過結(jié)合自身的實際情況，取得了很好的效果。

（三）加強法制教育和宣傳，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)。

法制不僅是一種社會管理的制度，更應(yīng)是一種社會思潮。當前農(nóng)村社會治安出現(xiàn)的問題，與作為行為主體的農(nóng)民的法制覺悟不高有關(guān)。只有從思想和意識上讓廣大農(nóng)民認識到違法的成本和用法的效益，法律才能真正成為行為的準則和權(quán)利的后盾。

法制宣傳教育，首先是要針對落后農(nóng)村地區(qū)范圍廣、人員多、文化層次差異大、組織程度低的具體情況，進行頂層設(shè)計。其次是要發(fā)揮好基層司法機構(gòu)、公安機構(gòu)在法律宣傳中的作用，健全組織機構(gòu)，強化具體領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。再次要選擇好切入點，結(jié)合農(nóng)民日常工作生活的實際，選擇恰當?shù)男麄鞣绞胶褪侄?，讓廣大農(nóng)民了解法律的基本精神，模范守法和及時用法。

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