孔新峰

(中共新疆區(qū)委黨校行政學教研部 新疆烏魯木齊830002)

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會高舉中國特色社會主義偉大旗幟,以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導,系統(tǒng)總結(jié)了黨的十六大、十七大以來我國發(fā)展取得的歷史性成就和寶貴經(jīng)驗,深刻分析了國內(nèi)外形勢,對我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了全面部署。十八大報告第五部分“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”明確指出,“深化行政體制改革”“是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求”,尤其強調(diào)“建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！盵1](PP23～28)新疆 2100多萬各族干部群眾,在深入學習領(lǐng)會十八大精神的過程中,亟需準確把握服務(wù)型政府的內(nèi)涵,扎實推進服務(wù)型政府的建設(shè),從而確保到2020年實現(xiàn)與全國同步全面建成小康社會的宏偉目標。

十六大以來,黨和國家不斷探索對我國政府職能進行科學界定。2004年國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》權(quán)威闡述了我國政府具備四大職能,即經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)。面對改革開放的新任務(wù)與國內(nèi)外發(fā)展的新要求,中央領(lǐng)導同志多次強調(diào),要在繼續(xù)加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時,更加重視政府的社會管理和公共服務(wù)職能;強調(diào)“建設(shè)服務(wù)、責任、法治、廉潔政府”乃是“當前和今后一段時期,改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)”之一。[2]2004年,溫家寶總理在中央黨校省部級主要領(lǐng)導干部“樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上發(fā)表講話,第一次提出要“努力建設(shè)服務(wù)型政府”。2006年,十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出,應(yīng)當“建設(shè)服務(wù)型政府,強化社會管理和公共服務(wù)職能”。2007年,黨的十七大報告作出“加快行政管理體制改革,建設(shè)服務(wù)型政府”的權(quán)威表述,將行政管理體制改革的落腳點放置在服務(wù)型政府建設(shè)之上。2008年,十七屆二中全會專門研究行政體制改革問題,通過了《中共中央關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》,提出了深化行政管理體制改革和建設(shè)服務(wù)型政府的總體目標,即“到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革,實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變,建設(shè)人民滿意的政府。”[3]2012年,黨的十八大重申了建設(shè)服務(wù)型政府的目標,并首次將服務(wù)型政府的內(nèi)涵概括為十六個字,即“職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意”。[4](P26)

“服務(wù)型政府”的理念發(fā)展了馬克思主義的行政學說,代表了當前黨和國家對于中國特色社會主義行政體制認識的新境界。它兼顧政府的職能、結(jié)構(gòu)、效能、形象等多方面涵義和要求,但其處理的根本問題仍是政府職能問題。深入研讀黨和國家一系列相關(guān)論述,參酌學術(shù)界有代表性的理論成果,我們大致可以將服務(wù)型政府理解為“在公民本位、社會本位理念指導下,在社會主義民主制度框架內(nèi),把公共服務(wù)作為社會治理價值核心與政府職能結(jié)構(gòu)重心的一種政府模式或政府形態(tài)?！盵4]

準確理解服務(wù)型政府的理念,需要把握以下問題:

第一,判斷一個政府是否服務(wù)型政府,重要標準是看公共服務(wù)職能在政府職能體系中是否居于中心位置,進而要看政府資源配置(尤其是公共財政支出結(jié)構(gòu))是否把大部分社會資源用于公共服務(wù)事務(wù)。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料,我國用于統(tǒng)籌安排的公共財政占財政總支出的比重曾經(jīng)明顯偏低。2008年,用于教育、醫(yī)療和社保的公共服務(wù)支出占財政總支出的比重為29.7%,比人均GDP3000美元以下國家平均低13個百分點,比人均GDP3000至6000美元的國家平均低24.3個百分點。[5]十七大以來,中央在著力改善民生方面做了大量工作,黨的十八大進一步指出,“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”,“完善促進基本公共服務(wù)均等化……的公共財政體系”。[6](P14,P19)套用政府“做蛋糕”與“分蛋糕”的比喻,如果說“做蛋糕”(“賺錢”和“攢錢”)是個能力問題,那么“分蛋糕”(“花錢”)就是個品位問題?！胺?wù)型政府”似乎意味著“花錢”,但“服務(wù)型政府”又不僅僅意味著“花錢”,它實際上也能起到“賺錢”的效果。若能實現(xiàn)十八大報告提出的“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義”的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù),[1](P26)各級政府當可在本行政區(qū)域達成改善發(fā)展環(huán)境、拉動居民消費及推動產(chǎn)業(yè)升級的大好局面。由此可見,服務(wù)型政府也出生產(chǎn)力。

第二,服務(wù)型政府高度重視民意調(diào)查與公民的有序參與。十八大報告指出,應(yīng)當“保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”,“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”,“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化,從各層次各領(lǐng)域擴大公民有序政治參與”。[1](P14,P26,P17)提供公共服務(wù)雖是政府主要職能,但提供何種服務(wù),怎樣提供服務(wù),卻不完全取決于政府意志,而是取決于公民的意愿和要求,政府必須對其做出前瞻性的回應(yīng)。否則,政府提供什么服務(wù)、公民就得享受什么服務(wù)的強制式服務(wù)供給方式(“被服務(wù)”)是違背服務(wù)型政府本質(zhì)要求的。政府通過各種手段把自己認定的社會服務(wù)塞給公民,而公民卻有可能并不需要,必須杜絕此類“恩賜式”的服務(wù),以免造成“好心無好報”、“善因結(jié)惡果”的窘境。2012年7月11日由國務(wù)院頒布的《國家基本公共服務(wù)體系十二五規(guī)劃》明確指出:“享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利,提供基本公共服務(wù)是政府的職責?！盵7]同時,十八大報告亦旗幟鮮明地提出:“凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見,凡是損害群眾利益的做法都要堅決防止和糾正 ?！盵1](P27)因此 ,必須克服“恩賜”心理,健全參與機制,暢通參與渠道,讓公民表達和選擇真實需要、切實可行的公共服務(wù)。

第三,服務(wù)型政府提倡公民本位、社會本位,反對官員本位、政府本位,拔高了公民在行政過程中的作用,使政府與公民間的關(guān)系在新的層次上實現(xiàn)更為真實的平等。十八大報告滲透著我黨“把人民舉過頭頂”的服務(wù)型執(zhí)政黨理念;李克強同志在《認真學習深刻領(lǐng)會全面貫徹黨的十八大精神,促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會全面進步》中指出:“我們的政府是為人民服務(wù)、對人民負責的政府。要加快轉(zhuǎn)變政府職能,把應(yīng)該由市場和社會發(fā)揮作用的交給市場和社會”,經(jīng)濟領(lǐng)域要更多發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用,社會領(lǐng)域要更好地利用社會的力量。[8]近年來,公民權(quán)利觀念的增強要求政府變“管理者”身分為“服務(wù)者”身分;公民納稅人觀念的增強形成政府為納稅人服務(wù)的壓力;社會建設(shè)的不斷發(fā)展進一步確立了政府的服務(wù)地位。有鑒于此,政府應(yīng)當與參與社會治理的公民及其經(jīng)濟、社會組織進行協(xié)商、合作,共同致力于公共服務(wù)水平的提高。這就要求各級政府及其組成人員徹底破除傳統(tǒng)社會官尊民卑、官民對立的謬見;徹底破除“社會管理就是管理社會”的謬見。[9]

第四,服務(wù)型政府應(yīng)當是有限政府?！胺?wù)型政黨”與“服務(wù)型政府”是我黨“全心全意為人民服務(wù)”宗旨在新時期的豐富與發(fā)展。十八大報告明確指出,我們的黨既是“學習型”、“創(chuàng)新型”,也是“服務(wù)型”的馬克思主義執(zhí)政黨;[1](P46)我們的政府理應(yīng)建成“服務(wù)型”的政府。但是,政府“為人民服務(wù)是無限的”,而其機構(gòu)、編制、職能及行使職能的權(quán)力、手段則應(yīng)是有限的。與民爭利的政府、走全能主義回頭路的政府,決不是服務(wù)型政府。這就需要我們認真貫徹十八大精神,“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”,“深化行政審批制度改革,繼續(xù)簡政放權(quán)”,“嚴格控制機構(gòu)編制,減少領(lǐng)導職數(shù),降低行政成本”。[1](P26)

第五,服務(wù)型政府強調(diào)“不越位”、“不錯位”,但當前還應(yīng)格外強調(diào)“不缺位”,強調(diào)政府的市場監(jiān)管、社會管理等職能,切實“維護社會公平正義”?！度嫱七M依法行政實施綱要》指出:“充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的,市場競爭機制能夠調(diào)節(jié)的,行業(yè)組織或中介機構(gòu)通過自律能夠解決的事項,除法律另有規(guī)定的外,行政機關(guān)不要通過行政管理去解決。”[10]但是,因重視政府的服務(wù)角色,引入諸多市場化運作手段而忽視公平正義,則是矯枉過正、十分有害的。有的地方政府在對基礎(chǔ)設(shè)施、市政建設(shè)、公共交通等實行市場化改革后,放任不管,出現(xiàn)亂收費、服務(wù)質(zhì)量難以保證等現(xiàn)象,損害了人民利益。在這種情況下,政策引導、信息服務(wù)、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督、跟蹤評價等都是必要的政府服務(wù),決不能放任自流。

總之,服務(wù)型政府是一種嶄新的政府類型,與傳統(tǒng)政府模式相比,服務(wù)型政府的職能體系發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化,組織結(jié)構(gòu)進行了全局性改組,價值導向出現(xiàn)了根本性調(diào)整。建設(shè)服務(wù)型政府,絕不是對傳統(tǒng)政府模式的修修補補,也不是對傳統(tǒng)政府模式進行局部性的、操作層面的改革,需要在構(gòu)建公共財政制度、優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新服務(wù)提供機制、開展服務(wù)績效考核等方面狠下功夫。沒有上述質(zhì)變,服務(wù)型政府根本不可能建立起來?？梢哉f,服務(wù)型政府是我國政府自身的“跨越式發(fā)展”。圍繞服務(wù)型政府建設(shè)的總目標,中央和地方各級政府要按照加快職能轉(zhuǎn)變的要求,結(jié)合實際,突出管理和服務(wù)重點。地方政府應(yīng)當確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實施,加強對本地區(qū)經(jīng)濟社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),強化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管職責,做好面向基層和群眾的服務(wù)與管理,維護市場秩序和社會安定,促進經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展。按照財力與事權(quán)相匹配的原則,科學配置各級政府的財力,增強地方特別是基層政府提供公共服務(wù)的能力。

中央新疆工作座談會議提出,到2015年新疆人均基本公共服務(wù)能力達到西部地區(qū)平均水平。毫無疑問,實現(xiàn)這一目標,將是新疆實現(xiàn)跨越式發(fā)展和長治久安的重要標志之一。我們欣喜地看到,在自治區(qū)黨委和政府的有力領(lǐng)導下,新疆近年來在推進服務(wù)型政府建設(shè)方面做出了大量努力,取得了可喜的成就。張春賢書記在自治區(qū)第八次黨代會報告中指出:“要優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、建設(shè)服務(wù)型政府,提高政府服務(wù)經(jīng)濟的能力?！薄巴七M行政管理體制改革,強化服務(wù)意識和服務(wù)能力,提高政府的執(zhí)行力和公信力,創(chuàng)造廉潔高效的政務(wù)環(huán)境、公平公正的法制環(huán)境、規(guī)范守信的市場環(huán)境、和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境?！薄耙袑嵃驯Ｕ虾透纳泼裆鳛榻?jīng)濟社會發(fā)展首要目標,逐步建立符合區(qū)情、覆蓋城鄉(xiāng)、持續(xù)發(fā)展的社會公共服務(wù)體系,讓人民群眾在改革發(fā)展中得到實惠,走向共同富裕、走向現(xiàn)代文明。”同時,實踐中直接涉及群眾利益的行為,大多由基層政府提供,基層政府能否開展好服務(wù)型政府建設(shè)工作,決定著政府公共服務(wù)的整體水平。為此,自治區(qū)黨委指出,應(yīng)當“按照推進基本公共服務(wù)均等化的要求,加大對農(nóng)村和落后地區(qū)基本公共服務(wù)的投入,提高農(nóng)村和落后地區(qū)基本公共服務(wù)水平,逐步縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)之間基本公共服務(wù)的差距?！薄鞍凑肇斄εc事權(quán)相匹配的原則,科學配置各級政府的財力,增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例,加強縣級政府提供基本公共服務(wù)的財力保障?！盵11]自治區(qū)始終堅持“民生優(yōu)先,群眾第一,基層重要”,切實改善民生。2011年全疆用于民生的財政支出1670.5億元,占地方財政一般預(yù)算支出的73.2%。2012年,自治區(qū)財政用于民生的支出占公共財政支出的73%以上,各項民生工程按計劃順利推進。[12]從2011年年初以來,自治區(qū)為切實轉(zhuǎn)變政府機關(guān)作風,堅決消除機關(guān)“懶、散、庸、拖、貪”現(xiàn)象,在本級行政機關(guān)廣泛開展效能考評工作,以轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范行政行為、提高工作效能和服務(wù)質(zhì)量為重點,深入抓好政府績效管理試點工作。組織開展“城鄉(xiāng)規(guī)劃與服務(wù)型政府建設(shè)”專題培訓,認真學習江蘇等先進省市經(jīng)驗,不斷培養(yǎng)提升新疆各級領(lǐng)導干部推動服務(wù)型政府建設(shè)的觀念與能力。各地州、縣市電子政府建設(shè)深入推進,行政審批制度改革開始啟動,“一站式”、“并聯(lián)式”行政服務(wù)中心陸續(xù)建立,自治區(qū)綜合行政服務(wù)中心亦已基本完成論證過程,目前正處于緊張籌建過程之中。

然而,無論征諸中國社會科學院發(fā)布的《2011年中國公共服務(wù)藍皮書》,[13]抑或新加坡南洋理工大學與上海交通大學聯(lián)合發(fā)布的《連氏中國服務(wù)型政府指數(shù)及2012中國城市服務(wù)型政府調(diào)查》,客觀來看,與國內(nèi)發(fā)達省市相比,甚至與西部其他一些欠發(fā)達地區(qū)(如今年入圍連氏“全國服務(wù)型政府十佳城市”的銀川市)相比,新疆在基本公共服務(wù)供給能力、均等化水平及人民群眾滿意度方面仍然存在一定的差距。

為此,我們應(yīng)當以更大的決心和勇氣落實黨的十八大關(guān)于建設(shè)服務(wù)型政府的要求:貫徹《國家公共基本服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》,結(jié)合本地實際,編制實施自治區(qū)基本公共服務(wù)專項規(guī)劃或行動計劃,以國家基本標準為依據(jù)制定本地基本公共服務(wù)標準體系,并加強對市縣級政府的績效評價和監(jiān)督問責;抓住新疆優(yōu)先發(fā)展民生的機遇期,提升基本公共服務(wù)能力和水平;借助中央和對口省市新一輪援疆工作契機,繼續(xù)加大基本公共服務(wù)供給的投入力度;著力提高基本公共服務(wù)軟實力,有效提升基本公共服務(wù)水平;創(chuàng)新公共服務(wù)提供機制,構(gòu)建多元化公共服務(wù)供給機制;將基本公共服務(wù)能力和水平納入各地績效考核機制中,進一步強化服務(wù)型政府職能。惟其如此,放眼不遠的2020年,我們方能建成貼合新疆實際、讓全疆人民滿意的服務(wù)型政府,進而與全國同步,建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制,實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標。

[1]中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編[Z].北京:人民出版社,2012.

[2]溫家寶,2012年3月5日,全國人大第十屆五次會議上所作政府工作報告[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng).http://www.gov.cn/test/2012-02/15/content-2067314.htm,2012年11月20日訪問.

[3]關(guān)于深化行政管理體制改革的意見[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng),http://www.gov.cn/gongbao/content/2008/content-946042.htm,2012年11月20日訪問.

[4]這一定義主要參照了國家行政學院劉熙瑞教授的概括,他與中國人民大學張康之教授是國內(nèi)學界最早提出與歸納服務(wù)型政府概念的學者?？蓞⒁妱⑽跞?《服務(wù)型政府的內(nèi)在要求》,《中國行政管理》,2004年第 11期。亦可參見魏禮群:《加強績效評估制度研究,推進服務(wù)型政府建設(shè)》,《行政改革內(nèi)參》,2012年第11期,第3-6頁。尹輝、丁煌:《十年回顧:服務(wù)型政府的研究方式、脈絡(luò)及趨勢——以〈中國行政管理〉2002-2011年的文獻為例》,《行政與法》,2012年第1期.

[5]宋曉梧.加大投入和深化改革并舉——改善民生,推進基本公共服務(wù)均等化[J].行政管理改革,2011第8期,轉(zhuǎn)引自馬寶成.中國服務(wù)型政府建設(shè)十年:主要成就和未來展望[J].國家行政學院學報,2012第5期.

[6]中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編[Z].北京:人民出版社,2012.所謂“基本公共服務(wù)”,是指“建立在一定社會共識基礎(chǔ)上,由政府主導提供的,與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng),旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利,提供基本公共服務(wù)是政府的職責。”參見《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2012〕29號),中華人民共和國中央人民政府網(wǎng),http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content-2187242.htm,2012年11月 20日訪問。盡管我國經(jīng)濟發(fā)展速度舉世矚目,國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)長期高速增長,但2010年,中國 GDP占世界GDP總值比重仍然只有9.5%(參見《中國GDP占世界比重已達9.5%》,http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-03/24/c-121228758.htm,新華網(wǎng) 2011年 3月 24日發(fā)布,2012年 11月20日訪問),而2012年我國內(nèi)地人口占世界總?cè)丝诒戎仉m有所下降,但仍占將近五分之一(《國家統(tǒng)計局:中國內(nèi)地人口占世界人口比重已低于五分之一》,中國廣播網(wǎng),2012年8月27日發(fā)布,http://www.cnr.cn/gundong/201208/t20120817-510624695.shtml,2012年 11月20日訪問)。換言之,我國當前將以占世界總值一成的GDP為占世界總值兩成的人口提供公共服務(wù)。由此可見,所謂基本公共服務(wù)的“基本”二字,的確應(yīng)當置于“與經(jīng)濟社會發(fā)展水平和階段相適應(yīng)”的前提下予以考量.

[7]國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知[EB/OL].中華人民共和國中央人民政府網(wǎng),http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content-2187242.htm,2012年11月20日訪問.

[8]李克強.認真學習深刻領(lǐng)會全面貫徹黨的十八大精神,促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會全面進步[N].人民日報,2012-11-21.

[9]馮明亮.社會管理不等于管理社會[N].社會科學報,2012-01-19.

[10]全面推進依法行政實施綱要[EB/OL].新華網(wǎng),2004年4月 20日發(fā)布,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-04/20/content-1430493.htm,2012年11月20日訪問.

[11]張春賢.為實現(xiàn)新疆跨越式發(fā)展和長治久安而奮斗——在中國共產(chǎn)黨新疆維吾爾自治區(qū)第八次代表大會上的報告[N].新疆日報,2011-12-07.

[12]張春賢.新疆73%財政支出用于民生[EB/OL].新華網(wǎng),http://news.xinhuanet.com/politics/2012-12/26/c-124152475.htm,2012年12月26日發(fā)布,2012年12月27日訪問.

[13]侯惠勤.中國城市基本公共服務(wù)力評價(2010～2011)[M].北京:社會科學文獻出版社,2011.