孔 穎

（黑龍江公安警官職業(yè)學(xué)院，哈爾濱150025）

警察執(zhí)法權(quán)益保障的法理思考

孔 穎

（黑龍江公安警官職業(yè)學(xué)院，哈爾濱150025）

公安機關(guān)人民警察因執(zhí)行公務(wù)而使權(quán)益受到侵害的事件頻頻發(fā)生，它關(guān)乎著警心能否凝聚，國家利益能否被有效保護的重要問題。但對警察執(zhí)法權(quán)益的保障似乎只在公安內(nèi)部作出呼應(yīng)，卻沒有得到社會群眾特別是法學(xué)理論界的支持，這與人們對警察執(zhí)法權(quán)益保障的內(nèi)涵和行政法治進程中對權(quán)力控制的理解存在認(rèn)識上的誤區(qū)有直接的關(guān)系。界定警察執(zhí)法權(quán)益的法理概念和行政法基本理論對建立警察執(zhí)法權(quán)益保障制度的指導(dǎo)意義，并在此基礎(chǔ)上提出幾點保障警察執(zhí)法權(quán)益的法律規(guī)范設(shè)計。

警察執(zhí)法；權(quán)益；權(quán)利；平衡

近幾年，公安人民警察由于職業(yè)的特殊性而遭到暴力襲擊、惡意陷害誣告等侵犯其人身權(quán)財產(chǎn)權(quán)的案件頻頻發(fā)生。它在一定程度上影響了警察的工作積極性和國家法律的權(quán)威，加強對警察執(zhí)法權(quán)益的保障已成為公安理論界與實務(wù)界的強烈呼聲。但這些做法并沒有對警察執(zhí)法權(quán)益保障問題予以實質(zhì)性的解決，效果也不是很理想。究其原因是多方面的，但筆者認(rèn)為其主要原因在于這些努力只是在公安機關(guān)內(nèi)部作出的，英雄“流淚又流血”的事件并沒有得到社會的理解與認(rèn)同，甚至是相反的結(jié)果；也沒有得到學(xué)術(shù)界特別是法學(xué)理論界的高度重視，學(xué)者們似乎都在熱衷于公民權(quán)利的保障上以迎合百姓的呼聲，而卻很少涉獵警察權(quán)益的維護。

一、警察執(zhí)法權(quán)益內(nèi)涵的法理分析

警察執(zhí)法權(quán)益不是一個法律概念，就稱謂而言就不統(tǒng)一。與其相伴隨的說法還有警察權(quán)益、警察正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益、警察權(quán)利和警察人權(quán)保障等，對這一概念至今沒有取得一致的認(rèn)識，分歧主要在于警察執(zhí)法權(quán)益范圍的不同。第一種觀點認(rèn)為警察執(zhí)法權(quán)益屬于警察權(quán)益，警察權(quán)益既包括法律針對警察執(zhí)行公務(wù)的性質(zhì)和內(nèi)容，特別規(guī)定予以保護、不容侵犯的權(quán)力和利益，還包括警察作為普通公民應(yīng)當(dāng)享有并受到保護的權(quán)力和利益[1]。第二種觀點認(rèn)為警察執(zhí)法權(quán)益是指警察在依法執(zhí)行警察公務(wù)過程中以及之后所應(yīng)享有的不容侵犯的權(quán)利和為履行法定職責(zé)要求獲得一定工作條件的權(quán)利的總稱，具體包括依法執(zhí)行職務(wù)權(quán)、依法使用武器警械權(quán)、正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)、特別保障權(quán)（優(yōu)先權(quán)、接受教育培訓(xùn)權(quán)、裝備保障權(quán)、本人及家屬不受打擊報復(fù)誣告陷害權(quán)、傷亡撫恤權(quán)）等[2]。第三種觀點是指警察在依法執(zhí)行公務(wù)時應(yīng)當(dāng)享有不受侵犯的權(quán)利，包括執(zhí)行公務(wù)時民警的人格、人身不受侵犯，執(zhí)法活動不受阻擾，事后不受誣告、陷害、報復(fù)等[3]。

從以上三種觀點中可以看出，第一種觀點是將警察作為普通公民和公務(wù)員兩種身份來分析的，也就是將警察執(zhí)法權(quán)益等同于警察權(quán)益這個大概念。警察在執(zhí)法過程中所涉及的一切利益的保護都視為警察執(zhí)法權(quán)益的內(nèi)容。這種觀點可謂是最廣義的說法。第二種觀點較之第一種觀點的不同之處在于，它不包括作為公務(wù)員應(yīng)享有的一般權(quán)益，而是針對警察職業(yè)所面臨的問題將權(quán)益內(nèi)容通過例舉而具體化，應(yīng)視為廣義說。第三種觀點可謂是最狹義的觀點，它又進一步排除了優(yōu)先權(quán)、接受教育培訓(xùn)權(quán)等內(nèi)容，將內(nèi)容集中在警察權(quán)益因暴力抗法、惡意告狀等侵權(quán)行為而遭到侵害如何進行保護的問題上。警察執(zhí)法權(quán)益的概念應(yīng)是一個動態(tài)的內(nèi)容，這三種觀點都沒有突出這一概念提出的特殊意義，沒有將警察這個特定主體、針對典型事件發(fā)生的特定時間和現(xiàn)有法律保護制度作為考慮因素。基于此，筆者認(rèn)為這個概念應(yīng)注意以下幾個問題：

1.警察執(zhí)法權(quán)益應(yīng)與警察作為普通公民的基本權(quán)利相區(qū)分，并且警察執(zhí)法權(quán)益與警察權(quán)益應(yīng)屬同一概念。從語法上看，“警察執(zhí)法權(quán)益”是一個偏正短語，中心詞是“權(quán)益”，“警察”和“執(zhí)法”作為修飾詞是限定“權(quán)益”的。權(quán)益是指不容侵犯的權(quán)利，而權(quán)利是指與義務(wù)相對應(yīng)的公民或法人依法行使的權(quán)能和享受的利益。就使用語境看，權(quán)益?zhèn)戎赜趥€體利益的保護，它通常作為民法概念使用，如公民權(quán)益、消費者權(quán)益、婦女權(quán)益等，都是針對某一類人中所產(chǎn)生的共性問題予以提出的。警察權(quán)益的提法也應(yīng)如此，它應(yīng)針對警察這個特殊群體的職業(yè)特點上，和消費者權(quán)益等概念一樣，都不含有作為公民所具有共性特征的權(quán)利內(nèi)容。

2.警察執(zhí)法權(quán)益應(yīng)與警察作為公務(wù)員的基本權(quán)利相區(qū)分。公安機關(guān)不同于一般的行政機關(guān)，是一支武裝性質(zhì)的國家刑事司法和治安行政執(zhí)法力量；公安民警不同于一般的公務(wù)員，公安工作的性質(zhì)和特點決定了高風(fēng)險性和高危險性的職業(yè)特點。因此，其含義應(yīng)當(dāng)突出警察區(qū)別于其他執(zhí)法人員的特征，而不應(yīng)表現(xiàn)為作為公務(wù)員存在的共性問題，如休息權(quán)、接受教育培訓(xùn)權(quán)等。否則就無法解釋為什么其他公務(wù)員的執(zhí)法權(quán)益沒有單獨提及，而只對警察的執(zhí)法權(quán)益需要單獨加以保護。

3.警察執(zhí)法權(quán)益維護應(yīng)與公安執(zhí)法行為保障相區(qū)分，此權(quán)益是因執(zhí)法效果而產(chǎn)生的權(quán)益，而不應(yīng)簡單地理解為執(zhí)法過程中的權(quán)益。公安執(zhí)法是國家執(zhí)法行為的一種表現(xiàn)形式，而警察是公安執(zhí)法行為具體實施的人。從這個意義上看，對執(zhí)法警察的侵害實質(zhì)上是對國家權(quán)威和法律權(quán)威的挑釁，而警察在執(zhí)法中合法權(quán)益受侵害只是附帶的結(jié)果。盡管公安執(zhí)法行為得到了保障，作為執(zhí)行公務(wù)的警察自然權(quán)益就可以得到保障，但兩者之間應(yīng)予以區(qū)分。警察執(zhí)法權(quán)益保護的提法本就有警察權(quán)利特殊化的嫌疑，作為公務(wù)執(zhí)法保障的內(nèi)容就更不易放置警察權(quán)益中來研究。警察權(quán)益就應(yīng)體現(xiàn)其個體的特征及權(quán)利的處分性。如執(zhí)法過程中的自我防衛(wèi)權(quán)和對執(zhí)法過后的惡意告狀及對其本人及家屬的打擊報復(fù)行使法律救濟權(quán)等內(nèi)容。當(dāng)然，由于公安執(zhí)法與警察執(zhí)法的關(guān)聯(lián)性，有時也很難完全剝離開分析，如合法使用警械裝備權(quán)，既可以作為權(quán)益，即權(quán)利看，又可以作為權(quán)力來理解。

4.警察執(zhí)法權(quán)益是一個動態(tài)概念，其內(nèi)容是隨著事務(wù)的發(fā)展而變化的，應(yīng)注重保護現(xiàn)有法律制度中沒有相應(yīng)規(guī)定的內(nèi)容。學(xué)術(shù)界對警察執(zhí)法權(quán)益內(nèi)容的認(rèn)定普遍存在過寬的問題，甚至將警察執(zhí)法中所存在的一切問題都納入到警察個體權(quán)益的研究中。如暴力抗法、執(zhí)法過程中對警察人身或人格的侮辱等惡性事件應(yīng)由《行政強制法》等行政行為法予以關(guān)注；警察正當(dāng)執(zhí)法遭到領(lǐng)導(dǎo)錯誤處分或警察的休息、勞動報酬等問題應(yīng)由《公務(wù)員法》等配套制度加以規(guī)定和完善。就目前公安執(zhí)法狀況看，警察執(zhí)法權(quán)益的保護應(yīng)包括三個主要內(nèi)容：一是執(zhí)法過程中警察正當(dāng)執(zhí)法使用警械而享有的正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)；二是警察被惡意誣告、陷害、報復(fù)而享有的救濟權(quán)；三是警察因行使高危險的執(zhí)法行為，其本人及其家屬應(yīng)享有的特別保護權(quán)。就保障的時間看，權(quán)益保障可以分為權(quán)益被侵害前的事前保障和權(quán)益被侵害后的救濟保障。第一個內(nèi)容就屬于事前保障，法律應(yīng)賦予警察正當(dāng)執(zhí)法過程中的自我保護的權(quán)利，并對權(quán)利行使的條件和防衛(wèi)程度作出具體的規(guī)定。第二個內(nèi)容屬于救濟保障，救濟的形式不應(yīng)僅有自力救濟形式，還應(yīng)增設(shè)公力救濟途徑，即當(dāng)已經(jīng)證明被侵害的權(quán)益是因執(zhí)法行為而起，國家機關(guān)（主要是人民檢察院）可以代替被侵害人尋求法定救濟途徑，追究不法侵害者的法律責(zé)任。并且法律應(yīng)當(dāng)加重這類不法侵害者的法律責(zé)任，而不應(yīng)作為普通民事侵害處理，以避免“侵權(quán)成本低”的不良現(xiàn)象。第三個內(nèi)容既包括事前保障又包括救濟保障。如當(dāng)有證據(jù)證明警察本人及其親屬的人身安全因執(zhí)法受到威脅時，警察本人及其家屬的安危應(yīng)首先作為警察重點保護的對象，當(dāng)侵權(quán)行為發(fā)生后，既要得到國家的公力救濟，又要對不法分子作出不同于一般侵害行為的處置。

綜上，警察執(zhí)法權(quán)益是指為了保護警察執(zhí)行公務(wù)時的人身安全和因履行法定職責(zé)使其名譽、人身及其親屬人身不受侵害等，法律賦予警察區(qū)別于公民基本權(quán)利和公務(wù)員的一般權(quán)利的特殊法定保護權(quán)。

二、警察執(zhí)法權(quán)益保障的法學(xué)理論基礎(chǔ)

警察執(zhí)法權(quán)益產(chǎn)生于行政執(zhí)法中，從根本上說，警察執(zhí)法權(quán)益受侵害就是警察執(zhí)行公務(wù)受侵害，即對警察權(quán)益的侵害實質(zhì)是對國家權(quán)威和法律尊嚴(yán)的挑釁。從這個角度看，對警察執(zhí)行公務(wù)保護效果的好壞必然作用于警察執(zhí)法權(quán)益的保護。因此，對于警察執(zhí)法權(quán)益的法學(xué)理論支撐也應(yīng)置于警察執(zhí)法的基本理論中探尋。如果脫離執(zhí)行公務(wù)的保護僅講警察執(zhí)法權(quán)益的保護，未免舍本逐末，失之根本，不僅做不到理直氣壯地要求對警察權(quán)益提供強有力的保護，而且也不能解釋警察這種特別權(quán)益保障的來源，使其失去法理基礎(chǔ)。

“平衡論”已被認(rèn)可為我國行政法的基本理論，國家權(quán)力與公民權(quán)利的平衡發(fā)展是政府法治建設(shè)的基本目標(biāo)。我國《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》等行政法律規(guī)范中關(guān)于立法的目的無一例外地體現(xiàn)出保障公民權(quán)益和保護執(zhí)法有效行使的雙重目的。但是由于權(quán)力對權(quán)利的侵害無處不在，學(xué)者們對權(quán)力的設(shè)防心理普遍存在，他們多從西方學(xué)者的論著中總結(jié)權(quán)力行使的危險并吸收對抗權(quán)力的理論和經(jīng)驗，習(xí)慣于從控權(quán)的角度考量行政法治的構(gòu)建，而忽視和弱化了權(quán)力本身的價值；他們只認(rèn)識到法治的根本目的是對權(quán)力的限制，但卻對如何設(shè)計一個必要的、合理的限度缺乏更為理性的思考。從而表現(xiàn)出具體規(guī)范與立法目的不一致，法律制度設(shè)計對公民權(quán)與行政權(quán)明顯失衡，傾向于公民權(quán)的保障，而較少涉及政府自身的有效運作及權(quán)力的維護。

以“平衡論”作為中國行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的地位實質(zhì)已經(jīng)發(fā)生了動搖，而是走向了控權(quán)，并且有些學(xué)者過度地強調(diào)控權(quán)的意義。在這樣的行政法學(xué)理念下就很容易忽視行政權(quán)的合理配置，而使用國家權(quán)力的執(zhí)法者的個人利益更是被忽視的對象。缺少理論根基的制度建設(shè)很難進行，這或許是警察執(zhí)法權(quán)益制度所面臨的最大的問題。建立警察執(zhí)法權(quán)益保障制度首先就應(yīng)該摒除過度的控權(quán)理論。而這首先又需要公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)層和具體執(zhí)法的民警樹立正確的執(zhí)法理念，不能以犧牲國家權(quán)威作為代價，在維護自身合法權(quán)益上不能妥協(xié)退讓，否則將助長侵權(quán)者的囂張氣焰。對此，有兩個需要注意的問題：第一，要正確理解和運用人性化執(zhí)法。隨著行政相對人在行政管理中法律地位的不斷提高，服務(wù)行政理念逐漸深入人心，體現(xiàn)社會進步、文明執(zhí)法發(fā)展新趨勢的人性化執(zhí)法成為保證和諧警民關(guān)系的新理念。第二，要設(shè)置科學(xué)的評價指標(biāo)。目前，公安工作評價的重要內(nèi)容之一就是對群眾進行的安全感和滿意度的調(diào)查。有些地方將其作為衡量公安工作成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。有些地方甚至將公安機關(guān)的行政行為是否引起當(dāng)事人的爭訟作為影響考核工作業(yè)績的一項重要指標(biāo)，不管爭訟結(jié)果如何，只要當(dāng)事人提出異議，就會影響到辦案民警的年度考核成績。這種過于簡單的規(guī)定雖然對不文明執(zhí)法的控制起到了一定的積極作用，但同時我們也看到它成了一些不法分子抗法的有效“武器”，結(jié)果必然是民警的合理個性得不到應(yīng)有的尊重，使得民警執(zhí)法的主觀能動性和積極創(chuàng)造性受到了極大的扼殺。于是有些民警自然就會認(rèn)為行政訴訟是行政執(zhí)法的最大障礙。上級領(lǐng)導(dǎo)對案件處理結(jié)果的不悅與追查，加之行政機關(guān)內(nèi)部的執(zhí)法考評與責(zé)任追究，讓執(zhí)法者顧慮重重，害怕辦案牽動或得罪行政相對人，擔(dān)心在創(chuàng)滿意民主活動測評中失去票數(shù)，只要能求得息事寧人，他們寧愿以犧牲國家行政職權(quán)作為代價。從中我們不得不認(rèn)識到在極端控權(quán)的理念下，警察執(zhí)法權(quán)益的保障是不可能走出困境的。事實上，行政權(quán)力資源配置的不足也是導(dǎo)致違法執(zhí)法的重要原因。只有在授權(quán)的前提下去控權(quán)，在警察權(quán)益得到保護的前提下再談違法者的權(quán)利才是制定行政法律規(guī)范的正確思路，才能使警察執(zhí)法權(quán)益的保障得到真正的落實。

三、警察執(zhí)法權(quán)益保障的法律路徑

警察代表國家執(zhí)法，是社會公眾的保護神。然而，這一崇高職業(yè)在當(dāng)今中國卻遭遇尷尬的境地，警察正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益頻受侵犯，特別是隨著社會治安形勢的日益復(fù)雜，警察的職業(yè)風(fēng)險在不斷加大，為切實維護警察的執(zhí)法權(quán)益，維護法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，亟待建立警察維權(quán)的法律保障制度。

1.修改《人民警察法》，單設(shè)一章專門規(guī)定警察執(zhí)法權(quán)益保障問題。當(dāng)前，我國有關(guān)警察權(quán)益保護的法律制度散見于《人民警察法》、《刑法》、《治安管理處罰法》、《人民警察使用警械和武器條例》等法律條文中，尚未建立一套科學(xué)有效的警察維權(quán)法律保障體系，而在現(xiàn)有的幾款法律條文中也缺乏對警察特殊保護的條款，未能體現(xiàn)警察執(zhí)法的特殊性。因此，就目前的立法情況來看，最便捷的方式就是修改《人民警察法》，單設(shè)一章專門規(guī)定警察執(zhí)法權(quán)益保障問題，這樣既可以突出警察執(zhí)法權(quán)益保護的重要性，也可以很好地對侵權(quán)者起到更嚴(yán)肅的警醒作用，又便于在發(fā)生侵權(quán)事件時可直接查找相關(guān)的法律依據(jù)。

2.法律應(yīng)當(dāng)賦予警察自衛(wèi)權(quán)，并詳盡規(guī)定行使自衛(wèi)權(quán)的適用情形和適用方式。關(guān)于警察何時可以使用警械武器進行自衛(wèi)的問題，現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)定不夠詳細(xì)，而且現(xiàn)有法律對使用武器的適用情形僅限于危及“生命安全”，而不包括“人身安全”。這樣的規(guī)定使得在目前整個社會對警察權(quán)一片質(zhì)疑的執(zhí)法環(huán)境下，警察一旦使用武器就很難為自己找到充足的合法說明，其結(jié)果是實踐中警察往往不敢使用武器甚至不敢攜帶武器。因此，我國法律應(yīng)當(dāng)承認(rèn)警察的自衛(wèi)權(quán)，然后從維護國家權(quán)威和法律權(quán)威的角度進一步規(guī)范警務(wù)用槍，細(xì)化警察使用武器的詳細(xì)規(guī)則，以此加強對警察合法用槍的法律保護[4]。

3.加重侵權(quán)者因警察執(zhí)法而惡意誣陷、報復(fù)警察及其家屬的懲罰力度?，F(xiàn)有的法律制度中，《治安管理處罰法》規(guī)定了誣告陷害行為，人身傷害行為；《刑法》規(guī)定了誣告陷害罪和故意傷害罪。這些法律規(guī)定為懲戒阻礙、干擾警察執(zhí)法行為提供了法律依據(jù)。但由于“侵害成本小”，并沒有對侵權(quán)者構(gòu)成威懾力量。因此，針對侵權(quán)對象的特殊性，對警察報復(fù)實施人身和名譽上的攻擊，就是對國家和法律權(quán)威的褻瀆，應(yīng)該加重對警察實施此類侵權(quán)行為的處罰力度。但應(yīng)注意兩點：一是必須是出于個人的私心報復(fù)，故意捏造事實投訴警察；二是報復(fù)的原因必須是由警察的執(zhí)法行為引起。

4.對警察行使危險系數(shù)很高的執(zhí)法行為時，其本人及其家屬應(yīng)享有人身上的特別保護權(quán)。完善的權(quán)益保障制度不僅體現(xiàn)在權(quán)益被侵害后的法律救濟上，更應(yīng)該體現(xiàn)在對可能被侵害的權(quán)益予以足夠的法律保護以避免侵權(quán)事件的發(fā)生。警察在與惡性的違法犯罪作斗爭時，遭到威脅恐嚇的事件時有發(fā)生。當(dāng)警察具有一定的證據(jù)證明其本人及其親屬可能會因執(zhí)法行為遭到人身上的侵害時，公安機關(guān)內(nèi)設(shè)的警察權(quán)益保障機構(gòu)應(yīng)予以適當(dāng)?shù)谋Ｗo。

5.強化警察維權(quán)機構(gòu)建設(shè)，以法律形式明確維權(quán)機構(gòu)的職能，切實保護警察的合法權(quán)益不因執(zhí)法而受侵害和受到侵害時能夠提供有效的法律幫助。當(dāng)民警提出申請保護時，維權(quán)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)事件的調(diào)查取證，可以接受民警的委托進行訴訟，以減輕警察因執(zhí)法而產(chǎn)生的額外的身心負(fù)擔(dān)，避免警察執(zhí)法的消極情緒，仍然以飽滿的熱情投入到公安工作中。

［1］樊陽.論交通警察執(zhí)法權(quán)益的保護［D］.中國社會科學(xué)院研究生院，2011.

［2］杜立戰(zhàn).試論公安機關(guān)人民警察的權(quán)益保護［J］.北京人民警察學(xué)院學(xué)報，2002，（5）

［3］謝根明.維護民警執(zhí)法權(quán)益的實踐與思考［J］.警官學(xué)院學(xué)報，2004，（5）.

［4］吳小龍.論警察執(zhí)行公務(wù)的法律保護——一種警察執(zhí)法權(quán)益保護的法律進路［J］.北京人民警察學(xué)院學(xué)報，2007，（1）.

［責(zé)任編輯：李 瑩］

The Rights of Police Law Enforcement in Legal Thinking

KONY Ying

The rights of the people's police are violated frequently when they are performing official duties.it's about that the police can be condensed and an important problem in national interests can be effectively protected.But rights of police law enforcement are focused within public security , not social masses, especially the theoretical support of law. Because people misunderstand the connotation of people's police law enforcement rights and the understanding of power control . This article analyzes the rights and interests of police law enforcement concept from the perspective of legal theory of law and the basic theory of administrative law . It is the guiding significance of establishing the police law enforcement interests , and it advances several legal norms and safeguards the rights and interests of the police law enforcement based on it.

the police law enforcement;the rights;the balance of rights

DF31

A

1008-7966（2013）06-0025-03

2013-08-12

孔穎(1978-)，女，黑龍江哈爾濱人，法律系副主任。