李盼盼

（北京市通州區(qū)人民檢察院，北京101100）

論檢察委員會職能發(fā)揮的完善
——檢委會運作四大問題及解決路徑

李盼盼

（北京市通州區(qū)人民檢察院，北京101100）

檢察委員會作為檢察機關內(nèi)部最高的業(yè)務決策機構，其職能的發(fā)揮與檢察權的行使相伴而行。只有對檢委會制度進行司法化改造，才利于其職能的發(fā)揮，順應司法規(guī)律，滿足現(xiàn)實需要。為此，建議構建論辯制度以解決檢委會決策機制的行政化，構建專家咨詢委員會制度以強化檢委會的專業(yè)性，完善列席制度以增強檢委會決策的公開性與參與性，構建責任追究制度以實現(xiàn)檢委會委員權責統(tǒng)一。

檢察委員會；論辯；專家咨詢委員會；責任追究

一、構建論辯制度以解決檢委會決策機制的行政化

檢委會決策機制是檢委會根據(jù)法定權限和程序，遵循民主集中制的原則，對重大案件和其他重大問題進行集體討論并作出決策的過程和方式。決策過程的程序化設計將對決策結果產(chǎn)生實質(zhì)影響。實踐中，檢委會決策過程的行政化色彩日趨淡化，但因議事尤其是斷案過程中司法論證過程的有限性，不利于檢委會委員獨立、客觀、中立的發(fā)表意見。如在2009年之前檢委會議事規(guī)則未對發(fā)言順序做明確規(guī)定的情形下，檢察長率先發(fā)表意見或立場將會因其權威性對其他委員產(chǎn)生內(nèi)心引導，持相同觀點的委員往往僅簡短的表示認同，而對于認同的理由不做闡述，持不同觀點的委員在此情形下更難以堅持己見，對決議事項的邏輯推理與證成更陷于癱瘓，商談、對話、碰撞甚至對抗的司法論證空間被極大限制。未擔任院領導職務的委員先于擔任院領導職務的委員發(fā)表意見①最高人民檢察院2009通過的《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》第18條規(guī)定：“承辦部門匯報后，在主持人的組織下，檢察委員會委員應當對議題發(fā)表意見。發(fā)表意見一般按照以下順序進行：（一）檢察委員會專職委員發(fā)表意見；（二）未擔任院領導職務的委員發(fā)表意見；（三）擔任院領導職務的委員發(fā)表意見?！薄侗本┦腥嗣駲z察院檢察委員會議事和工作細則》也作了相同規(guī)定。，正是從制度和規(guī)則上防止在部門保護主義的影響下，主管檢察長或相關業(yè)務部門負責人先于表態(tài)所可能導致的其他委員難以作出相異決定的尷尬境地。尤其對于在批捕階段決定逮捕，在公訴階段擬作不起訴而提交檢委會的情形，偵監(jiān)部門的負責人及主管領導盡管在一般情況下會以事實和證據(jù)出發(fā)作出決策，但受制于部門考核標準的現(xiàn)實制約，其先入為主的判斷將會對其他委員理性決策的作出產(chǎn)生影響。

充分而理性的論辯將使附有正當性的司法決策的作出成為可能?！氨M管各個國家的司法傳統(tǒng)與風格存在明顯的差異,但為司法判決提供理由、進行論證的原則已經(jīng)成為國際法律界的共識?！盵1]而論辯原則或司法論證并非審判權行使的專利，具有司法權屬性的檢察權行使更應對此給予關注，因為觀點碰撞交鋒的對話過程旨在表明所作出的決策是基于對事實與證據(jù)的充分把握，而正因為此，它更趨向于合理性，更可能被當事人乃至整個社會所接受。雖然檢委會是檢察院內(nèi)部的決策機構，但其“斷案”的過程，如決定是否逮捕，起訴或不起訴以及確定指控罪名的過程實際上是行使檢察權作出司法判斷的過程。正因為“檢察機關的公訴權是具有司法性質(zhì)的權力，尤其是不起訴決定，與法院的免刑和無罪判決具有相似的效力，是具有裁判性、終局性、法律適用性等司法特征的‘司法’行為”[2]，將論辯程序引入檢委會決策機制是訴訟民主化和程序正義的客觀要求，也是檢委會制度改革的價值所向。論辯程序也采納了對抗式訴訟模式的價值，因為“在對抗式訴訟模式中,對有關案件事實、程序及證據(jù)的疑問都是在公開的法庭上解決的,通過控辯雙方的辯論和質(zhì)證活動予以澄清,爭議的解決都是人們以看得見的方式進行的”[3],自由而充分的論辯將使檢委會委員參與決策的主動性大大加強，案件事實將在類似“交叉詢問”中被層層剝開，參與討論的委員對各自的結論和理由給予充分的關心，可能會維護“己方利益”的委員也很難主導他人的觀點，“當一個委員必須提出理由才能使自己的意見為他人接受時，盡管似乎是別人接受了他的理由，而實際上他已經(jīng)是在受到制約”[4]。這正是檢委會職能發(fā)揮所期冀的效果。

二、構建專家咨詢委員會制度以強化檢委會的專業(yè)性

檢委會決策的權威性源于其委員的專業(yè)性及決策過程的說理性。檢委會的司法屬性體現(xiàn)在議案過程中以專業(yè)化的思維過程對案件事實與證據(jù)進行判斷。在新形勢下，隨著網(wǎng)絡犯罪等新類型案件層出不窮，檢委會委員知識經(jīng)驗的有限性有所凸顯。實踐中，對于提交檢委會討論的存疑不起訴案件，隨著承辦人匯報和委員逐個質(zhì)疑的拋出，時常出現(xiàn)討論主題偏離和“大前提”無法達成共識的現(xiàn)象。證據(jù)不足的問題尚未得到解決，而對案件涉及的專業(yè)性知識的掌握更顯得捉襟見肘。

近年來，北京市人民檢察院及其分院、海淀、密云、大興、延慶、平谷等區(qū)縣院已先后成立了專家咨詢委員會，受聘專家就檢察實務中的疑難復雜案件為檢委會正確決策提供高層次的參考，為檢察工作提供智力支持。北京市檢二分院的專家咨詢委員會不僅設立了刑事、民事兩個專業(yè)委員會，更于2012年增設行政法專業(yè)委員會，提升檢察工作專業(yè)化程度。北京市人民檢察院于2011年出臺了《民事、行政檢察專家咨詢委員會工作辦法》對民行檢察專委會的性質(zhì)、工作內(nèi)容、申請流程進行細化。不過，因?qū)＜易稍兾瘑T會的設立勢必產(chǎn)生相關費用，加之經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后地區(qū)的檢察院并不都具備高校或科研機構等學術優(yōu)勢，對于這些地區(qū)的基層檢察院而言，可以聯(lián)合共設一個專家咨詢機構以滿足司法實踐的現(xiàn)實需要。

三、完善列席制度以增強檢委會決策的公開性與參與性

檢委會行使檢察權所作出的決議將推動訴訟程序的進展，因此檢委會決策過程應具有司法裁判公開的屬性。無論承辦人、案件當事人或相關社會公眾都不僅僅想知曉案件的裁判結論，而更想了解這一決議的根據(jù)或理由?！靶姓嗫梢悦孛艿姆绞叫惺?，而司法活動則須具有必要的公開性和透明性”[5]，列席制度作為現(xiàn)代法治與民主政治的制度化體現(xiàn)，已被現(xiàn)行制度規(guī)范所引入①例如《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》第8條規(guī)定：“檢察委員會舉行會議，經(jīng)檢察長決定，未擔任檢察委員會委員的院領導和內(nèi)設機構負責人可以列席會議；必要時，可以通知本院或者下一級人民檢察院的相關人員列席會議?！薄度嗣駲z察院檢察委員會組織條例》第12條規(guī)定：“檢察委員會在審議有關議題時，可以邀請本院或者下級人民檢察院的相關人員列席會議?！保邢藛T的范圍受到嚴格限制，直接影響了檢委會決議活動的公開程度。

司法公開包括內(nèi)部公開和外部公開，在此之下，檢委會列席人員可能包括檢察系統(tǒng)內(nèi)人員和當事人、律師、人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員、公安局長及新聞媒體等社會人士。關于檢委會列席人員的范圍，理論界觀點不一，多數(shù)觀點主張列席人員應進一步擴大，甚至將當事人及律師納入其中，“可以參照程序正義的一般要求，在檢察委員會討論決定重大案件時，引入聽證程序、律師或當事人列席或者旁聽檢察委員會會議程序等，這樣可以讓檢察委員會討論決定案件在程序上具有更強的正當性與合理性”[6]。也有觀點基于檢委會決策的行政性出發(fā)，認為其不具有公開性，“（適當）擴大列席人員范圍亦不宜提倡”[7]286。另有觀點從折中的立場出發(fā)，首先承認“檢察委員會議事活動是一種司法活動，應當具有一定的公開性”[7]271，同時要兼顧議事活動的保密性，主張強調(diào)列席人員范圍在適度的前提下擴大，主要是對檢察系統(tǒng)內(nèi)部人員的公開。

與此不同，實踐中對檢委會列席人員的嘗試做法各異。山東、吉林等地采取邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員列席檢委會的形式以增加檢察工作的透明度；云南文山州施行了一年多公安局長列席檢委會機制；四川省檢察院于2011年出臺《關于規(guī)范列席檢察委員會會議的意見》，規(guī)定列席的檢察人員可以發(fā)表意見，參與議題討論，但不參與表決。與此相比，北京市檢察機關的列席人員則主要局限在系統(tǒng)內(nèi)。北京市人民檢察院檢委會列席人員主要包括監(jiān)察部門負責人、相關部門負責人及與討論事項相關的下級院列席人員；市檢二分院、西城院、海淀院主要采取“高層次人才”即理論人才或業(yè)務骨干列席檢委會；昌平院、密云院主要邀請相關部門負責人列席。

筆者認為，適當擴大檢委會列席人員范圍符合司法的公開性和程序性要求，順應了檢委會改革的趨勢。但列席人員范圍應限于檢察系統(tǒng)內(nèi)予以擴大，系統(tǒng)外人員的列席可能對委員客觀、公正地發(fā)表意見、獨立行使檢察權帶來負面影響。首先，當事人及律師列席檢委會缺乏必要性和現(xiàn)實可能性。犯罪嫌疑人供述及被害人陳述已在案件承辦人撰寫的審查報告中集中體現(xiàn)，檢委會主要針對案件定性及是否起訴等問題進行決議，而不應再以內(nèi)部決策的方式重新對嫌疑人進行輪番訊問，這種情形將是對主訴檢察官辦案責任制的背離。其次，人大代表、政協(xié)委員等社會人員的列席，難以實現(xiàn)外部監(jiān)督與司法獨立之間的平衡。人大對司法的監(jiān)督應以抽象監(jiān)督為原則，以個案監(jiān)督為例外。通過聽取和審議檢察機關工作報告，審查規(guī)范性文件及執(zhí)法檢查等形式發(fā)現(xiàn)和糾正檢察工作中的問題，促使檢察權在陽光下運行。但以列席制度為載體的個案監(jiān)督方式，無法排除其可能僭越司法獨立、影響司法公正的危險。而且，鑒于代表委員對證據(jù)審查及法律適用的專業(yè)局限性，其評判的工具主要是社會的道德標準，關注的重點更在于案件的社會效果，致使“有些檢委會委員可能出于某些顧慮而‘言不由衷’，不能自由表達自己的觀點”[8]。再次，公安局長列席檢委會目前于法無據(jù)，雖然其與檢察機關同屬“大控方”，但此做法與檢察機關是國家法律監(jiān)督機關，公、檢、法三機關相互制約的原則難以銜接②也正因此，云南文山州的“陽光檢務新機制”后被最高檢“叫停”。。尤其是對于擬作不起訴處理的案件，檢察官“控制警察活動的合法性，擺脫警察國家的夢魘”[9]之天然角色將使公安局長的列席效果難以實現(xiàn)。最后，檢察系統(tǒng)內(nèi)部人員的列席可以常態(tài)化和擴大化。實踐中，本院相關業(yè)務人員的列席常因為“檢委會的秘密性”而予以嚴格限制。對此，可以通過對列席人員范圍、申請程序、列席人員的權利義務和責任的規(guī)定細化，向系統(tǒng)內(nèi)人員列席檢委會提供更多機會①對此，青島市一些基層檢察院已進行了有益的嘗試。如青島市市南區(qū)檢察院實行檢委會“雙擴大”制度，即擴大檢委會研究議題范圍和列席檢委會會議人員范圍，建立列席檢委會會議干警人才庫，規(guī)范干警列席檢委會會議程序；市北區(qū)檢察院制定了“163”青年干警培養(yǎng)計劃，由研究室根據(jù)檢委會研究案件情況，安排每名青年干警每年至少列席1次檢委會。。此外，目前法律對上級檢察機關列席下級檢察機關檢委會尚無規(guī)定，此做法當屬列席制度的應有之義，且有利于檢察權的統(tǒng)一、正確行使。

四、構建責任追究制度以實現(xiàn)檢委會委員權責統(tǒng)一

權力的行使與責任的承擔相對應。檢委會作為與檢察長、主訴檢察官并列的檢察權的行使主體，理應對檢察權的不當行使承擔不利后果或否定性評價。自《檢察人員執(zhí)法過錯責任追究條例》等責任追究的規(guī)范性文件實施以來，對于一般檢察人員的責任追究制度日臻完善，但對檢委會成員責任追究的條款卻因不夠詳盡而缺乏可操作性。條例第12條規(guī)定：人民檢察院及其執(zhí)法辦案部門經(jīng)集體討論造成執(zhí)法過錯的，由集體討論的主持人和導致錯誤決定產(chǎn)生的其他人員分別承擔責任。案件承辦人隱瞞、遺漏案件主要事實、證據(jù)或者重要情況，導致集體討論結果錯誤并造成執(zhí)法過錯的，由案件承辦人承擔責任。相對粗疏的規(guī)定使實踐中鮮見對檢委會委員追究責任，該制度如審判委員會所面臨的同樣詬病一樣，“集體負責，人人負責，誰也不負責”成為否定該制度存在價值的重要依據(jù)。

檢委會引入集體責任與個人責任相結合的機制應建立在責任明確的前提下。檢委會議案過程主要包括承辦人匯報案件、委員論辯、委員表決、決策形成幾個環(huán)節(jié)。首先，案件承辦人應對匯報內(nèi)容的準確性負責，避免因隱瞞、遺漏案件主要事實、證據(jù)等情況致集體討論焦點的偏離和結論的錯誤。其次，委員須有明確的意思表達，并被逐一詳記在案，委員在會后對會議記錄上的個人發(fā)言予以認可簽字，以便發(fā)生錯案責任倒查時有據(jù)可查。最后，責任追究需要區(qū)分委員作出錯誤決策時的心理狀態(tài)。徇私舞弊、受賄枉法而故意作出某種違反事實、違背法律的錯誤決議與由于過失而作出錯誤決議的情形，應當基于過錯原則而被追責。但對于那些盡了忠實、勤勉義務但因知識有限、能力不足而作出錯誤決議的委員，追責顯然欠缺合理性。所以，責任追究不是目的，目的是警示檢委會委員之謹言慎行、恰當履職。在目前的狀態(tài)下，至少應該將委員發(fā)表意見的情況計入其履職情況考核系統(tǒng)，將委員發(fā)表意見的質(zhì)量和正確率作為檢委會委員退出機制的考量因素，對于履職能力較差，存在例行公事，人云亦云，隨聲附和，違心表態(tài)等從眾心態(tài)和責任淡化表現(xiàn)的委員予以除名。委員責任追究機制的完善必將提高委員的積極性和責任感，使他們意識到自己的一言一行一票不僅直接關系到案件的處理，捕與否，訴與否，關系當事人的人身權利，也關系到個人的綜合評價和職業(yè)擔當。

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［7］徐燕平，王立華.深化檢察委員會制度改革應注意的三個問題［C］//楊振江.檢察委員會理論與實務研究.中國檢察出版社，2012：286.

［8］陳長均.非檢察人員列席檢委會弊大于利［N］.檢察日報，2011-05－23（03）.

［9］林鈺雄.檢察官論［M］.北京：法律出版社，2008：7.

［10］陳馳.依法行政，不可集體決策無人擔責［N］.成都日報，2013－04－26.

［責任編輯：杜 娟］

On the Perfection of the Procuratorial Committee's Functions——The Four Main Problems and Solutions

LIPan-pan

As the highest decision-making body of people's procuratorate, the functions of the procuratorial committee are accompanied by the prosecutorial power.Only making judicial reform to the procuratorial committee, can we play its functions, comply with the law of justice and meet the practical demand. Therefore, it is recommended to build argumentation systems to solve the administrative trend, expert advisory committee to enhance the specialty, attendance system to enhance the access and openness, and legal responsibilities system to achieve the integration of power and responsibility.

procuratorial committee;argumentation;expert advisory committee;legal responsibilities

DF83

A

1008-7966（2013）06-0132-03

2013-09-15

李盼盼(1988-)，女，河南平頂山人，法律政策研究室助理檢察員，法理學碩士。