楊 平

(中共邵陽市委 講師團，湖南 邵陽 422000)

土地是我國最稀缺的資源之一，是農民問題的核心，農村發(fā)展的許多問題都歸結為土地問題。加快土地有效流轉已成為發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)，有效推進農村城鎮(zhèn)化的前提條件。在土地流轉浪潮中，農民權益受損的突出問題引起了黨中央和社會各界的高度關注。農村土地流轉也成為理論界的一個焦點。深入分析農民權益受損的表現(xiàn)形式及其原因，縝密探討保護農民土地權利的制度安排，對于維護廣大農民權益，實現(xiàn)城鄉(xiāng)健康發(fā)展，有著十分重要的理論意義與現(xiàn)實意義。

一、土地流轉中農民權利受損的表現(xiàn)形式

土地是農民的生存之本，發(fā)展之本，保障之本。2000—2010 年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了64.45%，而城鎮(zhèn)人口增長速度只有45.9%。土地的城鎮(zhèn)化速度，要遠快于人的城鎮(zhèn)化速度。［1］在城鎮(zhèn)化的大浪潮中，土地確權制度還不成熟，農民在還享受不到由政府的社會保障體系所提供的保障情況下，土地仍是他們唯一的保障。如果農民失去了土地，那么他就失去了生存保障。在土地流轉中損害了他們的利益，也就意味著剝奪了他們生存的保障。農民一直就是我國社會的弱勢群體，他們的貧困和苦難正是源于他們在土地權利上的貧困。

(一)農民土地財產權不完整

1.農民的生產經營自主權受干涉，農民沒有完整的自主經營權

首先，現(xiàn)行法律條款尚存不合理之處。按照《基本農田保護條例》規(guī)定:禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農田。承包經營基本農田的單位或者個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的基本農田。這個規(guī)定的初衷是為了維護基本農田，可是靠強制命令來干涉農業(yè)生產經營顯然是有點不合適的。因為現(xiàn)代農業(yè)生產已經是一種市場化程度比較高的經營活動，農民在一個季節(jié)里是耕作還是休耕，取決于他對投入和產出的計算。例如，當農產品市場價格低到一定程度，農民選擇休耕不僅對農民自己有利，對國家也是有利的。另外，從土地肥力遞減規(guī)律來看，一段時間的休耕對長期土地報酬的提高是有利的。如果強制農民耕作，反倒于私于公都十分有害。

另外，一些地方政府存在干涉農民自主安排生產經營項目，用行政命令的辦法硬性調整農戶承包地，強迫農民購買指定生產資料或者按指定的渠道銷售農產品，強行收回外出務工就業(yè)農民的承包地，利用職權變更解除土地承包合同，強迫承包方流轉土地承包經營權等損害農民生產經營自主權的行為。

2.農民的土地收益分配權受損

農民在土地流轉中的收益和其擁有的土地權利不對稱。作為土地所有者和土地使用者雙重身份的農民，其權益在農村土地流轉中并沒有完全實現(xiàn)。主要體現(xiàn)在:一方面，農村征地補償標準不合理。我國法定的土地征收補償標準以具體地塊的平均畝產值倍數來計算補償費用，沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價值，沒有考慮土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能，更沒考慮農產品價格扭曲和物價上漲等因素對補償的影響。從我國《土地管理法》第47 條規(guī)定可以計算出，我國土地征收補償制度單純以土地的原來用途和前三年內經濟產出平均率計算，導致農民土地征用后僅能獲得全部土地征用費的10%左右。征地補償標準偏低，引發(fā)了大量爭議和糾紛，上訪、哄鬧事件發(fā)生。

另一方面，土地收益的分配不合理。主要是政府、集體、農民之間的分配不合理。1995—2005 年間，全國土地出讓價格平均上漲了3.6 倍，而征地補償標準只提高了0.5 倍。如果與政府商業(yè)用地出讓收入相比，集體和農民在土地增值收益分配中的比例會更低。［2］相關調查數據顯示，政府出讓土地的平均價格為778000 元/畝(中位數為200000元/畝)，與支付給村集體的補償款相比，溢價高出30 倍以上。［3］與政府取得的土地出讓收益比，農民得到的征地補償太低，不足以保障其基本生活。另外有些地方，少數不法村干部依靠手中權力揮霍集體留用的征地補償款，有的將集體財產收歸自己家中。2011 年12 月27 日，中央農村工作會議召開，國務院總理溫家寶提出，我國經濟發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成本，有必要也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。

(二)農民“四權”得不到尊重

“四權”是指知情權、決策權、參與權、監(jiān)督權。土地流轉過程中，農民對土地流轉的知情權、決策權、參與權往往被干部代替，農地流轉實際上在一個“灰箱”中完成，加之政務不公開，農民更是無法行使監(jiān)督權。在農村民主機制不夠健全、政務透明度不高的情況下，集體土地流轉獲得的收益被少數干部貪污、挪用、私分的情況時有發(fā)生，違紀事件屢禁不止。

另外，土地流轉過程中代表眾意的農民代表的產生本身也很容易被干部所操縱?！吧贁捣亩鄶怠痹瓌t的不恰當適用更是迫使部分農民接受他們不同意的土地承包方案。按照《土地承包法》規(guī)定:“承包方案應當按照本法第十二條的規(guī)定，依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意?！边@意味著三分之一農民不同意承包方案時，最終的結果也只能被迫接受。概括地講，從法規(guī)的抽象意義上看，現(xiàn)行關于農村土地的法規(guī)賦予農民強度很高的土地財產權，但從實際經濟關系看，地方政府和農村集體的掌控者才具有實際的土地控制權。

(三)失地農民社會保障權缺失

目前，農村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系還不健全，農民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養(yǎng)老等問題，普遍把土地作為最基本的生活保障來看待。農地流轉后，農民失去了最基本的土地保障，對自身生計充滿迷茫，普遍地存在后顧之憂。

與此同時，由于區(qū)域發(fā)展的不平衡以及城鄉(xiāng)二元結構依然沒有打破導致農民自發(fā)轉移就業(yè)空間小。一方面，就業(yè)環(huán)境不寬松，對于進城務工、創(chuàng)業(yè)的農民還存在事實上的戶籍、保險、就業(yè)、子女上學以及工資兌付等方面的問題;另外，農村勞動力轉移就業(yè)的能力普遍較差。農村人口受教育程度不高，自身文化素質偏低，具有一技之長的更是數量稀少，特別是中老年人，缺乏外出務工的技能。這些因素都制約了農民轉移就業(yè)的空間，進而制約了農村土地的流轉。

二、農民土地權益受損的原因

農民土地權益受損的原因是多方面的。農民土地財產權的不完整是造成農民土地收益受損的根本原因。農民土地權利弱化，法律賦予農民的土地物權基本上是形同虛設，嚴重制約了農民通過土地物權分享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化成果的權利。［4］此外，土地政策執(zhí)行上的偏差與農村社會保障體系的不完善也是農民土地權益受損的主要原因。

首先，農民在土地權利上的貧困。農民的“弱”就弱在他們沒有實質意義的土地權利上。現(xiàn)有制度的缺陷客觀上造成了集體土地所有權的虛無性及其衍生問題，集體土地所有權直接導致了地權主體的缺失，使農民土地權益很難得到保障。對于農民來說，土地不僅是一種工具，更是一種身份。農民的土地權利與其說是最低福利保障，不如說是最低權利保障。如果農民的土地權利都可以隨意被權勢者侵蝕，那么農民還有什么權利是不可侵犯的。在一定程度上，保障農民土地財產權不受侵犯就是維護農民公民權的一個重要底線。

在實踐中，作為農村土地所有權代表的“農村集體或農民集體”是一個抽象的沒有法律人格意義的群體，是一個虛置的權利主體。因此，政府擁有分配土地的絕對權利，形成了政府權利與農民權利的不對稱局面。此外，現(xiàn)行土地制度尚存種種缺陷，農民個人對擁有集體土地應享有的權利不清楚，導致在土地流轉時，農民集體和個人始終處于弱勢的地位。很多侵害農民土地利益的行為就是通過“暗箱操作”在農民不知情的情況下完成的，農民對土地流轉中及其喪失的土地使有權等權利所蘊含的利益等，缺乏必要的知情權、選擇權。沒有給予農民充分的知情權與監(jiān)督權，為農民在土地流轉過程中利益受損埋下了伏筆。

其次，土地政策執(zhí)行方面的偏差。在土地政策執(zhí)行方面，一些地方行政部門熱衷于經營土地，把土地看作財政收入的主要來源，濫用政府征地權，對公共利益的范圍隨意泛化和擴大化，損害了農民的合法權益?，F(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定:“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有土地進行征用，依法使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地?！边@實際上擴大了征地范圍，除使用國有土地外還可以征用農民集體土地。然而法律并未對公共利益的界定做出明確的規(guī)定，地方政府征用耕地的行為屢屢發(fā)生，根據16 省(區(qū)、市)上報的材料，2000 年至2001年兩年共批準用地327 萬畝，有247 萬畝建設用地是通過征地取得，占總用地的75%。其中，征用耕地171 萬畝，占總用地的52%。［5］國家的基本耕地保護工作也是舉步為艱。

此外，基層干部政策意識超過法律意識，在土地政策執(zhí)行中有法不依是其侵蝕農民權益的思想根源。有些地方政府為了政績工程和招商引資，以人為壓低對失地農村土地的補償價格作為條件，吸引投資，發(fā)展當地經濟。有的地方政府爭上項目，但因財政無力進行資金配套，就靠壓低給農民的土地補償費，損害農民利益來發(fā)展經濟。

最后，農村社會保障體系的不完善。憲法賦予公民的平等權掩蓋不了現(xiàn)實中城鄉(xiāng)二元制度安排的缺陷所導致的城鄉(xiāng)居民在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障服務的不平等。在城市社會保障體系基本建立的同時，農村社會保障卻存在著保障水平低、社會化程度低、政府扶持力度小、覆蓋范圍窄、法律制度缺失等諸多問題。2011 年，國家新型農村社會養(yǎng)老保險試點地區(qū)參保人數32643 萬人，全年新型農村社會養(yǎng)老保險基金收入1070 億元;國家城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點地區(qū)參保人數539 萬人，全年城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險基金收入40 億元。農村居民享受的社會保障只相當于城市居民的22.64%左右。［6］農村養(yǎng)老保險難以維持生活，農民失去土地而得到的土地補償過低，根本不足以維持自身生計。這就意味著在放棄土地最低保障之后的農民將得不到切實的基本社會保障服務。

三、農民土地權利保障的制度設計

毋庸置疑，土地制度改革對于農民的增收無疑是具有巨大潛力的。但是在農村土地制度改革路徑的選擇上卻存在著不同聲音。2009 年，中央一號文件《中共中央國務院關于2009 年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》強調:“建立健全土地承包經營權流轉市場。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。堅持依法自愿有償原則，尊重農民的土地流轉主體地位，任何組織和個人不得強迫流轉，也不能妨礙自主流轉。”由此，農地改革的聲音逐漸一致。黨的十八大報告明確提出，“著力促進農民增收，保持農民收入持續(xù)較快增長。堅持和完善農村基本經營制度，依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權?！鞭r民是最主要的參與者，也是直接的利益關聯(lián)者，改革必須充分尊重農民的創(chuàng)造和意見，不能將農民排除在外，要以保障農民的土地權益不受侵害為前提。

(一)進一步確立農民的土地財產權，保障農民的土地權益

在政治學中，財產權利被視為自我保全的自然權利的必然延伸與必然結果，并作為生命權的工具而成為人為自我保全而要求一切權利的基礎。約翰·洛克認為，人作為自己生命的主人對一切能維持生命的事物享有權利，土地和一切低等動物是給人們用來維持他們生存的。［7］正如美國經濟學家詹姆斯·布坎南在其著作《財產與自由》一書中所堅持的核心觀點:“個人的或者若干人的財產適于作為自由——即完全獨立于政治的或者集體的決策過程——的保證?！保?］財產權可以被看作我們每個人逃避專橫勢力威脅的最后堡壘。

進一步確立農民土地財產權，不僅可以保障農民的土地權益不受侵害，而且為發(fā)展適當的農業(yè)規(guī)模經營創(chuàng)造了基礎。其一，要對集體所有土地的所有權進一步界定清楚，做好集體土地所有權確權登記頒證工作，將權屬落實到法定行使所有權的集體組織;其二，土地承包經營權將長期化。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出，現(xiàn)有的土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，將賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，就是要依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利;其三，農村土地承包權將商品化，允許買賣。通過開展土地承包經營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農戶。在這個原則下，實行土地承包權的重新調整，除公益型用地(鄉(xiāng)村道路、學校等公用設施)占地外，其他農地根據承包權劃分給農戶。目前，山東已經明確承包地確權登記頒證時間表，三年內基本完成農村土地承包經營權頒證。

(二)進一步完善農村土地流轉機制，規(guī)范土地的商業(yè)性交易與公益性征用行為

近年來，許多地方通過實行反租倒包、轉包轉讓、租賃、拍賣、土地經營權入股、企業(yè)或大戶托管等形式，有效地盤活了土地資產，實現(xiàn)了土地增值，也明顯加快了農村土地流轉的進程，促進了農業(yè)規(guī)模經營。2009 年，全國農村土地承包經營權流轉面積已達1.5 億畝，超過全國承包耕地面積的12%，上海54.7%的農村家庭承包土地實現(xiàn)了各種形式的流轉，浙江省土地流轉面積633.5 萬畝，占總承包面積的32.0%。隨著農村土地增值效益的逐步顯現(xiàn)，寸土必爭導致農村土地多輪流轉以及積累的權屬矛盾亦逐步顯現(xiàn)甚至激化。［9］值得注意的是，在土地流轉和土地資本化過程中暴露出種種土地流轉機制不順的問題。黨的十八報告指出，我國收入分配改革要建立公共資源出讓收益全民共享機制。土地的公共資源性質是沒有爭議的。這里的關鍵是要把增值歸公和增值歸政府區(qū)分開來，防止歸公的土地收益變成地方政府，甚至變成地方政府的某些官員的體制外收入。［10］因此，進一步完善土地流轉機制迫在眉睫。

其一，但凡土地(或土地使用權)轉讓，必須讓土地的受讓方與農民在土地交易市場中談判或交易。國家對耕地轉為非農用地的交易行為予以限制約束，不給予進入土地交易的自由;其二，制定土地(或土地使用權)交易價格條例，規(guī)范土地的商業(yè)性交易和公共部門的征用行為。新的土地交易價格條例要保證土地開發(fā)商參照市場競爭性價格獲得土地使用權。土地監(jiān)管部門負責認證土地交易價格的評估機構的執(zhí)業(yè)資格。其三，在現(xiàn)有司法基礎上建立一個土地法庭。作為土地交易糾紛尤其是土地交易價格糾紛的最后裁決機構。其四，對農民(主要是發(fā)達地區(qū)、城郊、城中村等高價區(qū)位的農民)獲得的過高賣地收益，可以開征地價累進稅，由國稅部門負責征收。

(三)進一步加快農村社會保障體系建設，保障農民公民權

解決好農村就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障問題，不僅是化解城鄉(xiāng)矛盾，確保農村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的一項重要舉措，同時，也為推進土地使用權流轉解決了農民的后顧之憂，對調整、穩(wěn)定農民的消費預期，啟動農村消費市場，拉動經濟發(fā)展起到重要作用。因此，加快農村社會保障體系建設與推進農村土地制度改革是相互結合、相互作用的。我們應當根據各地的經濟發(fā)展水平，盡快完善農村社會保障體系，為農村土地流轉制度搭建一道防護網。

其一，擴大最低生活保障制度的覆蓋面，為基本生活水平低于當地最低生活保障線的農民提供保障金，幫助他們度過農村土地流轉制度推行的過渡期。資金由地方政府、村民委員會集體經濟組織以及農民共同負擔，各級政府加大財政轉移支付的力度，增加對最低生活保障資金的投入，確保最低保障制度的持續(xù)性和穩(wěn)定性;其二，建立廣泛的農民養(yǎng)老保險制度，以個人賬戶為主，不同年齡不同標準，既適應一次性轉移所有的土地，也適用以土地入股分紅的農民，同時還應適應農民自由擇業(yè)的需要，為他們的養(yǎng)老免去后顧之憂;其三，切實推行農民新型合作醫(yī)療制度，按法定比例負擔農民看病所支付的醫(yī)療費，解決農民看病貴、看病難的問題。這三項是我國農村最基本的社會保障制度，將逐漸弱化并將最終取代農村土地的社會保障功能，確保農民在土地流轉之后看病養(yǎng)老及最低生活水平都有保障。此外，應加快農村社會保障法制化建設，為農村社會保障體系的健康發(fā)展提供法律支持。

當前最緊迫的任務應該是分步驟、分階段、因地制宜地建立全方位、多層次的社會保障體系。各地可以根據實際情況出臺新的法規(guī)，以促進農村社會保障體系建設的完善，為農村土地流轉的有效推進保駕護航。

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