殷仁勝，胡孝紅

(三峽大學(xué) 法學(xué)院，湖北 宜昌 443002)

一、歐盟能源政策法律一體化的動(dòng)因

(一)歐盟組織發(fā)展的必然

歐盟是一個(gè)集政治實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體于一身、世界上規(guī)模最大、水平最高的區(qū)域一體化組織，根據(jù)《歐盟憲法條約》的規(guī)定，其終極發(fā)展目標(biāo)有三項(xiàng)：促進(jìn)和平、促進(jìn)歐盟的價(jià)值和促進(jìn)人民的福祉。[1]要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)定位，必須在歐盟內(nèi)部形成一個(gè)單一市場(chǎng)，通過(guò)一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的法律制度及運(yùn)行規(guī)則。在現(xiàn)代社會(huì)，能源集政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義于一身，其一體化的程度直接影響歐盟終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從歐共體開始，歐盟在共同的農(nóng)業(yè)政策、統(tǒng)一大市場(chǎng)、關(guān)稅同盟以及統(tǒng)一貨幣聯(lián)盟等領(lǐng)域的合作逐步加深，并最終達(dá)到高度一體化的發(fā)展水平。然而，早在二戰(zhàn)后即啟動(dòng)的能源領(lǐng)域的合作，雖歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的努力，其一體化的進(jìn)程依然緩慢，尤其是作為當(dāng)前歐盟主要能源的電力和天然氣部門，內(nèi)部市場(chǎng)仍極不統(tǒng)一，能源企業(yè)的活動(dòng)受制于成員國(guó)的不同規(guī)則和實(shí)踐制約，對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化帶來(lái)消極影響。在能源地位日益凸顯、成員國(guó)能源相互依賴及能源政策相互影響的趨勢(shì)日益明顯的背景下，在歐盟層次上制定更加統(tǒng)一的能源政策，加速能源領(lǐng)域一體化的進(jìn)程，對(duì)歐盟組織化程度的進(jìn)一步提升和發(fā)展至關(guān)重要。正是基于這樣的認(rèn)識(shí)，歐盟委員會(huì)于2010年11月10日正式發(fā)布了《能源2020——尋求具有競(jìng)爭(zhēng)性、可持續(xù)性和安全性能源》的戰(zhàn)略文件，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)更加一體化、更具內(nèi)在聯(lián)系和競(jìng)爭(zhēng)性的歐洲能源市場(chǎng)對(duì)歐洲民眾的重要性。

(二)能源供應(yīng)安全的壓力

盡管對(duì)于能源安全的含義各國(guó)理解不盡相同，但歐盟國(guó)家把能源安全的含義理解為“供應(yīng)安全”，即為居民和企業(yè)提供安全、可靠和用得起的能源。[2]然而現(xiàn)實(shí)是，由于自身資源有限，歐盟能源對(duì)外依賴度一直較高。依據(jù)2006年3月歐盟執(zhí)委會(huì)公布的《可持續(xù)、競(jìng)爭(zhēng)和安全的歐洲能源戰(zhàn)略綠皮書》，未來(lái)20-30年內(nèi)，歐盟能源進(jìn)口的依賴度將會(huì)由2005年的50%上升為70%左右，如果不能有效提高歐盟內(nèi)部的能源競(jìng)爭(zhēng)力的話；到2030年，歐盟對(duì)外部天然氣的總進(jìn)口依賴度將達(dá)到80%。[2]面對(duì)日益增長(zhǎng)的自身能源供應(yīng)不足的壓力，建設(shè)一個(gè)內(nèi)部更具開放性和競(jìng)爭(zhēng)性且運(yùn)行良好的一體化能源市場(chǎng)，不僅可以為消費(fèi)者提供更多選擇和更低的價(jià)格，確保歐洲經(jīng)濟(jì)重要產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性地位，也是緩解歐盟能源安全的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。[3]

(三)氣候環(huán)境問(wèn)題的關(guān)切

1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和1997年《京都議定書》為發(fā)達(dá)國(guó)家締約方規(guī)定了具有法律約束力的溫室氣體定量化減排和限排指標(biāo)?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的最終目標(biāo)是：“將大氣中的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險(xiǎn)的人為干擾的水平上?！睘榱藢?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，各國(guó)政府和有關(guān)的國(guó)際組織積極采取措施，制定各自的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。在環(huán)保方面，歐盟一直率先行動(dòng)。繼1993年歐盟制定了《歐盟可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》后，1999年又制定了第一個(gè)能源與環(huán)境協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略。在2001和2002年間，歐盟執(zhí)委會(huì)還提出了若干個(gè)關(guān)于把環(huán)境關(guān)切融入能源政策的動(dòng)議。2007年，歐盟委員會(huì)制定了“限制全球變化2攝氏度：2020年目標(biāo)與超越”的計(jì)劃，承諾在1990年的基礎(chǔ)上溫室氣體排放量削減30%，同時(shí)也要求其他國(guó)家在2020年前至少削減20%。鑒于能源與環(huán)境的密切關(guān)聯(lián)性，為了實(shí)現(xiàn)減排的承諾，2008年1月，歐盟提出了一攬子氣候與能源相聯(lián)系的立法建議，強(qiáng)調(diào)歐盟應(yīng)整合能源與環(huán)境政策，建立高效能、低碳經(jīng)濟(jì)的能源市場(chǎng)。

二、歐盟能源政策法律一體化的進(jìn)展

(一)電力和天然氣市場(chǎng)的自由化改革

自由化是一體化的前提和基礎(chǔ)，市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)需要政策法律的一體保障。歐盟通過(guò)持續(xù)不斷的立法，采用統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)則，整合歐洲能源市場(chǎng)，打破壟斷，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入能源市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)能源政策歐洲化，從而提高能源的生產(chǎn)和分配效率，并促使社會(huì)福利水平的整體提高。對(duì)于歐盟來(lái)說(shuō)，由于石油部門已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一體化，而煤炭和原子能在整個(gè)能源結(jié)構(gòu)中占比較小，一體化的進(jìn)程早在二戰(zhàn)后就已經(jīng)開始，因此，歐盟能源市場(chǎng)一體化主要集中在電力和天然氣部門。十余年來(lái)，歐盟先后三次出臺(tái)一系列能源改革方面的綠皮書、政策文件和立法措施。

始于20世紀(jì)90年代的第一次能源改革重點(diǎn)是建立各國(guó)能源管理機(jī)構(gòu)和成員國(guó)放開能源市場(chǎng)。為此，1996年，歐盟出臺(tái)了《歐洲議會(huì)和理事會(huì)關(guān)于內(nèi)部電力市場(chǎng)共同規(guī)則的指令》(Directive 96/92/EC)和《歐洲議會(huì)和理事會(huì)關(guān)于內(nèi)部天然氣市場(chǎng)共同規(guī)則的指令》(Directive 98/30/EC)，明確了建立盟內(nèi)電力和天然氣市場(chǎng)的通用規(guī)則。到2000年9月，盡管一些成員國(guó)強(qiáng)烈反對(duì)，但歐盟大部分成員國(guó)已經(jīng)實(shí)施了上述兩個(gè)指令的要求，歐盟能源市場(chǎng)邁上自由化之路。

然而，市場(chǎng)自由化改革只是一條通往能源市場(chǎng)一體化的途徑，并非最終目標(biāo)。因此，進(jìn)一步的改革成為必要。2003年3月，歐洲理事會(huì)提出在電力和天然氣領(lǐng)域加速自由化進(jìn)程，以“最終形成一個(gè)全面起作用的具有可操作性的內(nèi)部市場(chǎng)”，正式拉開歐盟第二次能源改革的序幕。在隨后的三年間，歐盟通過(guò)了兩個(gè)指令和兩個(gè)條例來(lái)取代第一次改革的兩個(gè)指令，它們是《歐洲議會(huì)和理事會(huì)關(guān)于內(nèi)部電力市場(chǎng)共同規(guī)則及廢止指令96/92/EC的指令》(Directive 2003/54/EC)、《歐洲議會(huì)和理事會(huì)關(guān)于內(nèi)部天然氣市場(chǎng)共同規(guī)則及廢止指令Directive 98/30/EC的指令》(Directive 2003/55/EC)，以及《歐洲議會(huì)和理事會(huì)關(guān)于跨境電力交易網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)入條件的條例》(Regulation(EC) No 1228/2003)、《歐洲議會(huì)和理事會(huì)關(guān)于天然氣輸送網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)入條件的條例》(Regulation(EC) No 1775/2005)。這些條例和指令的目的是加強(qiáng)電力和天然氣市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和跨境貿(mào)易，使歐盟區(qū)域內(nèi)的商業(yè)或私人用戶在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)上，可以自由選擇電力和天然氣供應(yīng)商。

值得肯定的是，經(jīng)過(guò)兩次改革，歐盟能源市場(chǎng)自由化程度有所提高，但仍然存在著一些功能性障礙。加之2008年的金融危機(jī)和持續(xù)發(fā)酵的伊核危機(jī)，能源價(jià)格持續(xù)上漲。保障能源多元化供給以及防止能源生產(chǎn)對(duì)環(huán)境負(fù)面影響成為歐盟第三次能源改革的推動(dòng)力。2009年正式啟動(dòng)的第三次能源改革方案的核心內(nèi)容是所有權(quán)拆分，即將電力和天然氣按照生產(chǎn)和輸送兩個(gè)環(huán)節(jié)拆分成多家相互獨(dú)立的公司，打破壟斷，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。[4]該方案包括三個(gè)條例和兩個(gè)指令，它們分別是：《歐洲議會(huì)和委員會(huì)關(guān)于建立能源監(jiān)管合作機(jī)構(gòu)的條例》(Regulation(EC) No713/2009)、《歐洲議會(huì)和委員會(huì)關(guān)于電力跨境交易網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)入條件及廢止條例1228/2003的條例》(Regulation(EC) No714/2009)、《歐洲議會(huì)和委員會(huì)關(guān)于天然氣輸送網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)入條件及跨境交易網(wǎng)絡(luò)準(zhǔn)入條件及廢止條例1775/2005的條例》(Regulation(EC) No715/2009)、《歐洲議會(huì)和委員會(huì)關(guān)于內(nèi)部電力市場(chǎng)共同規(guī)則及廢止指令2003/54/EC的指令》(Directive2009/72/EC)、《歐洲議會(huì)和委員會(huì)關(guān)于內(nèi)部天然氣市場(chǎng)共同規(guī)則集廢止指令2003/55/EC的指令》(Directive2009/73/EC)。

總體上說(shuō)，第三次改革方案是對(duì)前兩次改革方案成果的肯定，是前兩次改革成果的深入和延伸。減少能源一體化公司對(duì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的控制，從實(shí)質(zhì)上保證網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的獨(dú)立性，目的依然是尋求在歐盟內(nèi)部建立一個(gè)統(tǒng)一、高效和安全的能源市場(chǎng)。

(二)節(jié)能環(huán)保政策

氣候變化作為正在深刻影響21世紀(jì)全球發(fā)展的一個(gè)重要國(guó)際問(wèn)題，與各國(guó)的能源結(jié)構(gòu)和能源使用方式直接相關(guān)。環(huán)境與氣候一直是歐洲民眾關(guān)注的重點(diǎn)，并希望歐盟在這方面能夠發(fā)揮積極作用。2007年，歐盟委員會(huì)公布了一份民調(diào)，該民調(diào)顯示：歐盟民眾中有大約90%的人對(duì)全球氣候變暖給人類帶來(lái)的后果深感憂慮；超過(guò)60%的歐盟居民認(rèn)為在歐盟層面采取集體行動(dòng)是解決氣候變化的最好辦法。[5]因此，對(duì)于歐盟來(lái)說(shuō)，能源政策除了保障供給安全外，環(huán)境目標(biāo)也應(yīng)是其重要組成部分。歐盟認(rèn)為，鼓勵(lì)可再生能源的開發(fā)利用及節(jié)能減排是實(shí)現(xiàn)能源政策中環(huán)境目標(biāo)的主要措施。

1.可再生能源的開發(fā)利用方面。為了鼓勵(lì)可再生能源的開發(fā)，歐盟依據(jù)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、《京都議定書》以及《歐共體可再生能源戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃》三個(gè)規(guī)范文件，于2001年制定了《提倡電力來(lái)自可再生能源的指令》。該指令要求增加可再生能源在國(guó)內(nèi)能源消費(fèi)市場(chǎng)中的比重，到2050年可再生能源在歐盟能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)中應(yīng)達(dá)到50%。在此之前，歐盟委員會(huì)于1997年12月就發(fā)表了《未來(lái)的能源：可再生能源——?dú)W盟戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃白皮書》。該白皮書明確提出了可再生能源的消費(fèi)比例從1995年的5.3%提高到2010年的12%。

2.節(jié)能減排方面。在節(jié)能減排方面，歐盟先后打出了一系列“組合拳”措施，減少二氧化碳的排放量。一是從1991年起，歐盟實(shí)施了兩期提高能效的“SAVE計(jì)劃”項(xiàng)目，目的是提高公眾的節(jié)能減排意識(shí)；二是2000年歐盟委員會(huì)頒布了《歐盟提高能效的行動(dòng)計(jì)劃》(即“歐洲聰明能源計(jì)劃”)，把提高能效作為生產(chǎn)性活動(dòng)的目標(biāo)；三是2005年歐盟發(fā)表了《關(guān)于能源效率的綠皮書》，把減少能源消費(fèi)作為控制溫室氣體排放的最直接手段。

不僅如此，歐盟還通過(guò)制定若干與能源相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)。一是制定節(jié)能環(huán)保汽車標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)歐盟“21世紀(jì)汽車”標(biāo)準(zhǔn)，到2012年，在歐盟市場(chǎng)上銷售的新轎車，二氧化碳排放量每公里應(yīng)在120克以下。二是制定家用電器節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。歐盟已通過(guò)“經(jīng)濟(jì)設(shè)計(jì)”指令，為家用電器制定了節(jié)能環(huán)保新標(biāo)準(zhǔn)。而“綠色照明計(jì)劃”的推行，可使每個(gè)家庭年均可節(jié)約100歐元。三是制定建筑領(lǐng)域節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)。歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)2002年通過(guò)了《歐盟建筑能源性能指令2002/91/EC》，根據(jù)該指令，歐盟從2006年起實(shí)施新的建筑能源使用標(biāo)準(zhǔn)，估計(jì)到2020年可節(jié)約大約40兆噸石油當(dāng)量的能源。[3] 77

(三)共同對(duì)外能源政策

在世界范圍內(nèi)尋找供應(yīng)量穩(wěn)定、價(jià)格相對(duì)較低的能源供應(yīng)國(guó)是歐盟對(duì)外能源戰(zhàn)略的主要目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，歐盟認(rèn)為需要制定共同一致的對(duì)外能源政策，各成員國(guó)必須“用一個(gè)聲音說(shuō)話”，表明歐盟成員集體應(yīng)對(duì)共同挑戰(zhàn)的決心。近年來(lái)歐盟采取了若干措施實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。一是為保障能源供給的安全性和多樣化，加強(qiáng)了與中亞國(guó)家的關(guān)系。歐盟的石油主要來(lái)源于中東地區(qū)，由于該地區(qū)近年來(lái)政治環(huán)境的不穩(wěn)定性及索馬里海域海盜活動(dòng)猖獗，歐盟將能源進(jìn)口增量部分寄托于環(huán)里海五國(guó)[注]吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、土庫(kù)曼斯坦。及俄羅斯，避免外部能源供應(yīng)過(guò)分集中。歐盟已在環(huán)里海國(guó)家確定了若干個(gè)關(guān)鍵性項(xiàng)目和供應(yīng)商，并調(diào)動(dòng)財(cái)力和物力，在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行能源開發(fā)。二是進(jìn)一步強(qiáng)化與既有的能源生產(chǎn)國(guó)和輸送國(guó)的關(guān)系。首先，強(qiáng)化與傳統(tǒng)能源供應(yīng)國(guó)俄羅斯的合作。自上世紀(jì)90年代起，歐盟與俄羅斯先后進(jìn)行了多次歐俄首腦對(duì)話與磋商，并在2000年10月的巴黎峰會(huì)上，雙方簽署了《俄歐戰(zhàn)略性能源伙伴關(guān)系協(xié)議》，決定在能源領(lǐng)域建立穩(wěn)定的雙邊伙伴關(guān)系，提高歐盟與俄羅斯在能源供應(yīng)方面的相互信賴度。此外，為了加強(qiáng)雙方在能源領(lǐng)域的先進(jìn)技術(shù)合作，2002年11月雙方在莫斯科成立了“俄羅斯——?dú)W盟能源技術(shù)中心”。其次，歐盟還與歐佩克國(guó)家建立了特殊的雙邊對(duì)話關(guān)系，協(xié)調(diào)雙方在石油合作中出現(xiàn)的分歧。2005年4月，在歐盟委員會(huì)能源與交通總司的主持下，歐洲的多家能源研究機(jī)構(gòu)合作完成了長(zhǎng)達(dá)614頁(yè)的“歐盟與海灣產(chǎn)油國(guó)關(guān)于能源穩(wěn)定和可持續(xù)問(wèn)題的對(duì)話”報(bào)告即為明證。再次，在歐盟委員會(huì)的參與下，烏克蘭與波蘭兩國(guó)簽署了一項(xiàng)石油管線協(xié)定，保障來(lái)自里海的石油通過(guò)烏克蘭安全地輸往西北歐。歐盟通過(guò)實(shí)施上述共同的能源外交措施，拓展了能源供應(yīng)渠道，最大限度地保證了能源供應(yīng)持續(xù)穩(wěn)定。

三、歐盟能源政策法律一體化的障礙

歐盟能源政策的制定和實(shí)行從總體上取得了較大的成效，基本上滿足了成員國(guó)獲得持續(xù)穩(wěn)定、廉價(jià)環(huán)保的能源供應(yīng)，保證了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。然而，由于諸多因素的作用，歐盟能源政策法律一體化的進(jìn)程與構(gòu)想相去甚遠(yuǎn)。

(一)多重決策機(jī)制的相互制約

歐盟在一體化發(fā)展進(jìn)程中形成了國(guó)家、超國(guó)家、亞國(guó)家的多重管治政體，各種政府角色都在不同層面上執(zhí)行著一定的治理職能，在能源政策的制定和執(zhí)行中產(chǎn)生了一定的制約性，遲滯了一體化的進(jìn)程。從權(quán)能劃分來(lái)說(shuō)，根據(jù)《歐盟憲法條約》的規(guī)定，歐盟享有專屬權(quán)能、共享權(quán)能、協(xié)調(diào)與補(bǔ)充權(quán)能。在共享權(quán)能方面，歐盟和成員國(guó)均可以在該領(lǐng)域立法和制定具有法律約束力的文件。內(nèi)部市場(chǎng)、環(huán)境和能源是《歐洲憲法條約》列舉的歐盟與成員國(guó)共享權(quán)能領(lǐng)域。[1]64-67歐盟雖與成員國(guó)共享立法權(quán)，但由于歐盟的主要立法權(quán)掌握在代表成員國(guó)利益的歐盟理事會(huì)手中，成員國(guó)各自的利益仍然是影響歐盟一體化政策制定的最強(qiáng)有力的因素，代表超國(guó)家利益的歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)提出的任何有關(guān)能源方面的立法動(dòng)議，歐盟理事會(huì)都會(huì)根據(jù)本國(guó)利益，通過(guò)多種手段進(jìn)行干預(yù)。不僅如此，根據(jù)《歐盟憲法條約》的規(guī)定，對(duì)于歐盟發(fā)布的指令所要取得的結(jié)果，即便該指令對(duì)作為發(fā)布對(duì)象的所有成員國(guó)有約束力，成員國(guó)仍然可以自由的決定通過(guò)什么途徑或采取何種方法來(lái)實(shí)現(xiàn)指令所要求的結(jié)果。[1]142正因?yàn)楦鞒蓡T國(guó)擁有這種內(nèi)化歐盟法律的自決權(quán)，2003年歐盟議會(huì)和理事會(huì)通過(guò)的兩個(gè)指令(Directive2003/54/EC和Directive2003/55/EC)，經(jīng)過(guò)兩年多的努力，仍有包括德國(guó)和西班牙在內(nèi)的10個(gè)成員國(guó)沒有將其轉(zhuǎn)化成國(guó)內(nèi)立法。在迫不得已的情況下，歐盟委員會(huì)于2005年7月向其中5個(gè)成員國(guó)發(fā)出警告，如果它們繼續(xù)不將指令轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)立法，就向歐盟法院起訴它們。[6]國(guó)家主義對(duì)超國(guó)家組織擴(kuò)權(quán)的這種抵制在2006年布魯塞爾歐盟首腦峰會(huì)上再一次盡顯無(wú)遺，本來(lái)歐盟委員會(huì)擬定的共同能源政策涵蓋廣泛，包括修訂石油和天然氣儲(chǔ)備法規(guī)；形成一個(gè)高效使用能源的“行動(dòng)計(jì)劃”；建立一個(gè)新的歐洲級(jí)的能源管理機(jī)構(gòu)；出臺(tái)與歐盟以外的能源供應(yīng)國(guó)交易的共同能源政策等方面，但因歐盟大多數(shù)國(guó)家堅(jiān)持認(rèn)為各國(guó)政府必須擁有制定自身能源政策的權(quán)力，至無(wú)果而終。究其原因，制定共同能源政策意味著歐盟成員國(guó)將把對(duì)能源政策的控制權(quán)移交給歐盟，這是主張對(duì)本國(guó)能源企業(yè)進(jìn)行保護(hù)的“經(jīng)濟(jì)民族主義”的國(guó)家決不樂意的。

(二)成員國(guó)經(jīng)濟(jì)水平與資源稟賦的差異

歐洲雖是世界上最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，但歐盟各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平卻相差甚遠(yuǎn)，受歷史傳統(tǒng)和自然條件等因素的影響，歐盟內(nèi)部形成了發(fā)達(dá)的中心地帶和落后的邊緣地帶，各成員國(guó)在能源消費(fèi)的結(jié)構(gòu)和特征等問(wèn)題上也存在巨大差異。以核能開發(fā)為例，較為富裕的北方關(guān)注的是與新能源有關(guān)的環(huán)境問(wèn)題，而較為落后的南方國(guó)家的能源部門首先需要解決的是基礎(chǔ)設(shè)施不發(fā)達(dá)的問(wèn)題，兩種觀點(diǎn)涇渭分明。雖然在應(yīng)對(duì)溫室氣體排放的《京都議定書》中，歐盟國(guó)家作出了具體的減排標(biāo)準(zhǔn)和提高可再生能源消耗比重的承諾[注]到2020年，歐盟國(guó)家在1990年碳排放量的基礎(chǔ)上減少20%，可再生能源占能源消耗比例達(dá)到20%。，但在2008年的金融危機(jī)引發(fā)的歐盟經(jīng)濟(jì)整體步入衰退的情況下，堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)既定的減排目標(biāo)和提高可再生能源比重，都會(huì)給成員國(guó)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)，尤其對(duì)經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)的南方國(guó)家來(lái)說(shuō)，更將付出沉重的代價(jià)，因此他們行動(dòng)并不積極。再?gòu)臍W盟成員國(guó)間能源現(xiàn)實(shí)差異性來(lái)看，由于成員國(guó)間能源稟賦不均，資源相對(duì)貧乏的國(guó)家(法國(guó)、意大利等)與資源相對(duì)豐富的國(guó)家(如英國(guó))對(duì)能源政策的取向也有很大的不同。為了保障各自的獨(dú)立性及減少自身的依賴性，每個(gè)國(guó)家都提出了自己的能源戰(zhàn)略，并根據(jù)自然資源的狀況選擇了適合各自發(fā)展需要的主要能源，如法國(guó)選擇了大量使用核能發(fā)電，英國(guó)選擇了天然氣和石油作為主要能源，德國(guó)則大量使用煤炭和天然氣。[7]由此可見，歐盟內(nèi)部各成員國(guó)在能源問(wèn)題上的差異和分歧使得共同能源政策確定和執(zhí)行變得異常艱難。

(三)歐債危機(jī)的蔓延

源于2009年12月的希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)，迅速在葡萄牙、意大利、愛爾蘭、希臘、西班牙等5國(guó)蔓延，并拖累德國(guó)與法國(guó)等歐元區(qū)主要國(guó)家。由債務(wù)危機(jī)而導(dǎo)致的歐盟內(nèi)部經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政治危機(jī)將深遠(yuǎn)地影響歐盟能源政策法律一體化的進(jìn)程。首先從經(jīng)濟(jì)角度看，不斷升級(jí)的債務(wù)危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)信心構(gòu)成重創(chuàng)，導(dǎo)致私人消費(fèi)和投資萎縮，令歐盟脆弱的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇失去兩個(gè)重要的增長(zhǎng)引擎。伴隨債務(wù)危機(jī)蔓延的是各國(guó)政府財(cái)政緊縮和民眾失業(yè)率的節(jié)節(jié)攀升。根據(jù)歐盟委員會(huì)2010年5月初發(fā)布的預(yù)測(cè)，歐盟和歐元區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率僅為1%和0.9%；歐盟失業(yè)率則升至9.7%，歐元區(qū)失業(yè)率已升至10.1%，創(chuàng)下1998年8月以來(lái)的新高。[8]在政府和民眾都普遍缺錢的情況下，歐盟既定的各項(xiàng)能源發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施勢(shì)必減緩。其次從政治角度看，債務(wù)危機(jī)加深了歐盟國(guó)家間的分歧，尤其在能源領(lǐng)域，反對(duì)市場(chǎng)自由化的成員國(guó)很多，尤以英國(guó)和北歐國(guó)家的反對(duì)聲最為強(qiáng)烈，它們對(duì)于市場(chǎng)自由化能否保障能源供應(yīng)安全產(chǎn)生了質(zhì)疑。更為嚴(yán)重的是，債務(wù)危機(jī)及其引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)危機(jī)持續(xù)發(fā)酵，令歐盟深陷信任危機(jī)。今年4月，歐盟委員會(huì)官方民調(diào)機(jī)構(gòu)的調(diào)查顯示，公眾對(duì)于歐盟的信任度在過(guò)去幾年明顯下滑。歐盟大國(guó)中，德國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、意大利、西班牙等5國(guó)均有超過(guò)一半以上的人口對(duì)歐盟持不信任態(tài)度。[8]政府間的分歧加深和民眾的信任危機(jī)蔓延必將影響歐盟未來(lái)在能源領(lǐng)域達(dá)成更多一致的政策法律。原因在于，在歐盟組織和成員國(guó)共享職權(quán)的能源領(lǐng)域，民意既是左右代表主權(quán)國(guó)家的歐盟理事會(huì)決策的基礎(chǔ)，也是決定代表超國(guó)家機(jī)構(gòu)的歐洲議會(huì)立法的重要力量。

結(jié)語(yǔ)

隨著《歐洲聯(lián)盟條約》的簽訂，歐盟能源政策如同其他政策領(lǐng)域一樣，獲得了巨大的發(fā)展空間，歐盟通過(guò)實(shí)施電力和天然氣領(lǐng)域的自由化改革、協(xié)調(diào)對(duì)外共同能源政策以及實(shí)施與能源政策密切相關(guān)的環(huán)境政策等組合措施，其超國(guó)家因素正在日益提升，可以預(yù)見這一趨勢(shì)未來(lái)仍會(huì)繼續(xù)下去。但相比歐盟內(nèi)部那些代表著一體化較高程度的政策領(lǐng)域，能源政策的一體化水平有待進(jìn)一步地提升。在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)疲軟的背景下，能源政策的一體化能夠切實(shí)加強(qiáng)歐盟各成員國(guó)在電力和天然氣部門的合作，提高運(yùn)行效率，為歐洲的可持續(xù)發(fā)展提供有力的動(dòng)力支撐和保障，也為世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的向好發(fā)展提供有力的契機(jī)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何針對(duì)歐盟的多層級(jí)制度體系，實(shí)現(xiàn)歐盟統(tǒng)一決策與各成員國(guó)集體目標(biāo)函數(shù)的契合，即通過(guò)制度平衡，實(shí)現(xiàn)歐盟的集體利益與各成員國(guó)的個(gè)體利益的調(diào)和。筆者認(rèn)為，代表本國(guó)利益的歐盟理事會(huì)與代表集體利益的歐盟委員會(huì)之間相互配合、相互協(xié)作是實(shí)現(xiàn)利益平衡的關(guān)鍵，而超國(guó)家意識(shí)的強(qiáng)化和成員國(guó)主權(quán)的讓渡則至關(guān)重要。處理好兩者的關(guān)系，不僅有利于歐洲一體化進(jìn)程中決策機(jī)制的完善，更能推動(dòng)各成員國(guó)在能源領(lǐng)域的一體化進(jìn)程。

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