鄒俊杰

（湖北警官學(xué)院，湖北 武漢430034）

近代中國警察機(jī)構(gòu)最先產(chǎn)生于19世紀(jì)40、50年代的租界。外國列強在最先開埠的上海、廣州等通商口岸租界組建了“巡捕”隊伍，承擔(dān)警察職能。中國自辦的具有近代意義的警察機(jī)構(gòu)，肇始于戊戌變法時期維新派創(chuàng)設(shè)的湖南保衛(wèi)局。清末新政時期，大力推行城市巡警制度，但由于沒能擺脫傳統(tǒng)的落后的束縛，造成了“因陋就簡，有名無實”，“形體雖具，精神尚虛”[1]的結(jié)局。辛亥革命后，帝制瓦解，在新的社會控制體制尚未建立，各省地方自治運動興起及軍閥混戰(zhàn)的特殊歷史時期，警察大都被地方勢力掌控而呈地方化趨勢。南京國民政府成立后，出于恢復(fù)國家控制、管理與建設(shè)的需要，對警政進(jìn)行了一系列的大力改革，以圖建立一套適應(yīng)近代化城市的管理制度。

一、清末時期武漢警察制度的建立

晚清時期，特別是張之洞治鄂期間，武漢迅速崛起為中國中部地區(qū)最重要的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化中心，亦迅速成為一座重要的近代化大都市。然而，承載著近代都市文明的進(jìn)程，城市化的弊端亦逐漸體現(xiàn)，交通擁擠、治安惡化、火警頻發(fā)、環(huán)境污染等問題像幽靈一般困擾著政府當(dāng)局。1861年武漢開埠后，武漢地區(qū)的城市管理體制仍舊由廂坊、保甲和綠營等傳統(tǒng)組織組成。這些陳舊的、傳統(tǒng)的治安方式百弊叢生，制度的制定者對近代市政管理茫然無知。張之洞亦多次痛陳舊有保甲制的弊端：“查省垣暨有漢鎮(zhèn)，各處尚俱設(shè)有保甲總局，又復(fù)分立各鋪卡委員延伸以資襄助。原期大小相維、奸宄屏跡，乃積久懈生，并不認(rèn)真稽查，雖按季冊報，亦不過陳陳相因之故事，其實锏有幾戶，戶有幾人，耳目未能周，善惡未能辨，以致奸人混跡，宵小生心，貽害良民，誰執(zhí)其咎?茍欲亟圖整頓，徒存保甲之名，不見保甲之效，將實事求是之謂何？”[2]“我之保甲法有不同，而除暴安民初意何嘗不美，乃奉行日久已成具文，夫役臼疲已成積習(xí)。吸食洋煙者十之八九，認(rèn)真辦事者百無幾人。于是人人要錢，事事有弊，斂百姓之財，不能理百姓之事，治盜不足，擾民則有余，索賄爭先，捕賊則落后矣。”[3]由此可見，傳統(tǒng)的治安體制和管理模式已是積重難返，建立近代警政制度已成為時代發(fā)展的需要。

與此同時，有著先進(jìn)市政管理制度的漢口租界，其市政面貌、治安狀況、環(huán)境體系與華界形成強烈反差。在清末一批仁人志士的介紹下，國外的近代警政思想觀念逐漸得以在國內(nèi)傳播，最終為時人所接受并付諸實踐。庚子之變后，袁世凱創(chuàng)設(shè)的巡警制度因成效顯著而由清廷頒布上諭推廣。武漢地區(qū)近代警察制度即于上述背景下產(chǎn)生。

在經(jīng)過一系列的籌備之后，張之洞于1902年5月裁撤湖北保甲總局，正式創(chuàng)辦武昌警察總局。張之洞委任心腹梁鼎芬為總辦，候補知府金鼎為提調(diào)，按察使李岷琛為督理。武昌警察總局在內(nèi)城下設(shè)東、南、西、北、中5個分局；城外分設(shè)東、西、水、陸4個分局，每局委派辦事員，專責(zé)辦事。不久，為加強管理，張之洞又“添委候補知州查刺使綏為總稽查，候補知縣劉大令承緒為內(nèi)收支，其城內(nèi)分局委候補知縣鐘大令應(yīng)同辦理，城外分局委候補知縣謝大令鴻賓辦理?！盵4]其所有招募的警勇員弁“以華人之年力強壯者充當(dāng)”，在薪俸、食宿上給予相對優(yōu)待，但要求每人“須有士紳妥帖擔(dān)保并繳存洋銀五十元為人質(zhì)，如或犯事即將所存之銀充公”。在服裝上，規(guī)定“各員除文案收支外，一律戎裝，二太守先窄袖短衣以為之倡?！盵5]

在經(jīng)費方面，除以原有保甲經(jīng)費充用外，大部分取自抽收的房捐。其后警政支出不斷增加，為了應(yīng)付經(jīng)費支出的困局，張之洞甚至別出心裁地想出月捐之法。即將所有政府工作人員“分為一十二等，按月認(rèn)繳，頭等由督撫兩憲捐贈，藩臬次之，自州縣迄佐雜微員以次量減，聞至少亦須月捐洋銀一元?！盵6]但這無異于杯水車薪。武昌警察總局開辦之初，張之洞苦心經(jīng)營，“初僅照撥原存保甲經(jīng)費三萬六千余串文，創(chuàng)辦衙署捐、房捐、鋪捐計二萬八千余串文，并由善后局每年借撥他項捐款五萬余串文，綜計各項約十二萬串文之譜?！盵7]至1909年，武漢地區(qū)警政經(jīng)費支出已達(dá)十三萬七千六百余兩，而出款實不敷銀七萬九千六百余兩。到1910年，僅武昌、漢口兩處警察常年經(jīng)費“已達(dá)二十萬金，所轄之員弁長士則統(tǒng)計殆三千人矣?！盵8]經(jīng)費不足成為長期制約武漢地區(qū)警政發(fā)展的瓶頸。

武昌警察總局開辦后，張之洞決定先募練警察步軍550名，馬軍30名，清道夫202名，并以每月薪金400銀元的高薪聘請曾任上海租界巡捕房捕頭的英國人珀藍(lán)斯為總目，訓(xùn)練所募之警勇員弁。[9]珀藍(lán)斯不久去職，張之洞又聘請數(shù)名日本教習(xí)繼任。到1909年，鄂督陳夔龍奏報：“現(xiàn)已具規(guī)模者計五十一廳州縣，其設(shè)巡警在一百名以上者六縣，八十名以上者四縣，六十名以上者三縣，五十名以上者三縣，四十名以上者四縣，三十名以上者五縣，二十名以上者十一縣，十名以上者五縣，其余十八廳縣甫經(jīng)籌設(shè)尚未具報……”[10]

1903年，張之洞改夏口保甲局為清道局，按照城市區(qū)域下設(shè)居仁、由義、循禮、大智、花樓、河街6個分局。同年漢口地區(qū)的襄河水師也改編為水上警察。翌年，夏口清道局更名為警察局，因當(dāng)時夏口廳隸屬漢陽府，故張之洞委任漢陽知府為總辦。夏口警察局局下設(shè)5個區(qū)，每區(qū)設(shè)區(qū)長1人，區(qū)官3人。同年10月，漢陽警察局亦于府城隍廟開局辦公。其局下設(shè)建中東坊、建中西坊、東陽坊、西陽坊、上崇信坊、下崇信坊、上鸚鵡洲7個分局。至此，武漢三鎮(zhèn)的近代警察機(jī)構(gòu)正式建立。

為了警政建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，張之洞意識到必須加強專業(yè)人才的培養(yǎng)。在創(chuàng)設(shè)武昌警察總局后，張之洞當(dāng)即從湖北新軍中精心挑選弁目20名，命署理武昌府同知雙壽帶赴日本學(xué)習(xí)警務(wù)。從1904年起，他又陸續(xù)派遣47名文武官員到日本警視廳及警察學(xué)校學(xué)習(xí)警察法規(guī)。他在通過護(hù)軍統(tǒng)帶張彪轉(zhuǎn)給各警務(wù)學(xué)生的信中寫道：“須知警察為推廣新政之根基，責(zé)任所關(guān)，極為重要。到日本后務(wù)須束身自愛，恪聽所隸警察部長官約束，將警察所應(yīng)辦各事宜，悉心考究，以備將來任使。”[11]

為了培養(yǎng)更多的優(yōu)秀警務(wù)人才，張之洞在以前創(chuàng)辦新式學(xué)堂的基礎(chǔ)上設(shè)立了專門的警察學(xué)堂?！肮饩w二十九年(1903年)在閱馬廠設(shè)立警察學(xué)堂，派日本畢業(yè)回國學(xué)生充當(dāng)教習(xí)，教練識字警兵以規(guī)則操法等項”。“光緒三十一年（1905年）就原設(shè)仕學(xué)院改建講堂齋舍，擴(kuò)充學(xué)額，仿日本選募巡查之法，招募身家清白、文理明通者充當(dāng)學(xué)生，分甲乙丙丁四班，每班一百名。招聘日本高等教習(xí)三員教授警察應(yīng)用學(xué)科，定期兩年畢業(yè)。”[12]至1907年，警察學(xué)堂共培養(yǎng)畢業(yè)生302人。翌年，湖北警察學(xué)堂更名為湖北省高等巡警學(xué)堂，培養(yǎng)全省各地警官，造就高級警政人才。湖北省高等學(xué)堂委巡警道馮啟鈞為監(jiān)督，規(guī)模限定為每年招收100人，分設(shè)甲乙兩班。其中省城50人為甲班，各州縣50人為乙班。學(xué)生畢業(yè)后，甲、乙兩班分派省城和各州縣實習(xí)，依據(jù)實習(xí)表現(xiàn)酌情分別任用。這些畢業(yè)生，逐漸成為武漢乃至湖北地區(qū)警察隊伍的核心力量，為警務(wù)系統(tǒng)注入了新鮮力量，對提高過去傳統(tǒng)的以綠營、保甲等構(gòu)成的警察人員的素質(zhì)，起到了重要作用。

張之洞在湖北首創(chuàng)并改革了新式警察制度，對武漢警政的近代化起到了不可忽視的推動作用，但作為初創(chuàng)期的近代警察制度，仍然存在種種問題。清末武漢地區(qū)的警察局職權(quán)，不僅包括站崗、巡邏、守助相望，指揮管理行人和交通工具，受理各種治安、刑事案件和有關(guān)戶籍、婚喪、土地、習(xí)俗、債務(wù)糾紛等民事案件，而且凡涉疏浚溝渠、修筑道路、防火防洪、衛(wèi)生防疫、監(jiān)督輿論、賑恤救災(zāi)、鎮(zhèn)壓民變等事務(wù)都在其管轄的權(quán)限范圍之內(nèi)。在清末統(tǒng)治者看來，警察機(jī)構(gòu)實際上就是一個整治武漢近代城市化病癥和社會問題的行政和準(zhǔn)軍事機(jī)構(gòu)。然而，該時期武漢的警察制度存在著諸多缺陷。如：機(jī)構(gòu)不穩(wěn)定、法規(guī)不健全、職能劃分不清、經(jīng)費緊缺、警察人員素質(zhì)低下等。甚至在某種程度上可以說是新瓶裝舊酒，封建制度成為了制約警政發(fā)展的關(guān)鍵因素。

1907年，在清政府的統(tǒng)一規(guī)劃下，湖北省巡警道設(shè)立，馮啟鈞被署任首任湖北巡警道。湖北巡警道作為湖北省警政的最高主管機(jī)關(guān)，下設(shè)總務(wù)、警政、衛(wèi)生等科，科下置課。1908年，新任湖廣總督陳夔龍為加強管理，飭令將武昌警察總局歸隸于湖北巡警道并更名為湖北警務(wù)公所。改組后的湖北警務(wù)公所遷至武昌百壽巷辦公，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)分總務(wù)、行政、司法、衛(wèi)生四科，公所之下，將城內(nèi)分成前、中、后三個專局，城外設(shè)上、下兩個專局，每個專局下再各轄三個區(qū)局。專局直隸于警務(wù)公所，區(qū)局則秉承專局負(fù)責(zé)具體警務(wù)。1909年，夏口警察局改為夏口警察總局，隸湖北巡警道；漢陽警察局亦相應(yīng)更名為總局，隸巡警道。夏口警察總局下設(shè)四個局，一局分兩個區(qū)，二局分三個區(qū)，三局分五個區(qū)，四局分四個區(qū)。又按陸地與水上警務(wù)的不同，分設(shè)馬路局和水巡局。[13]此種組織結(jié)構(gòu)一直延續(xù)到武昌起義爆發(fā)后清廷武漢地方政權(quán)的崩潰。

二、民國時期武漢警察制度的發(fā)展

辛亥革命后，鄂州軍政府頒布了具體的警政法令、條文。其在辛亥武昌首義其間成立的湖北臨時警察籌辦處被譽為民國第一警局，開啟了民國時期警政建設(shè)的肇基。[14]

南京臨時政府和北洋政府相繼著手對清末以來的警政進(jìn)行改革。然而，這段時期中國政局混亂，軍閥割據(jù)，地方自治運動興起，警察為地方軍閥所控制，武漢地區(qū)的警政改革也因此放緩?！坝捎诖藭r政府所重者在軍而不在警，警務(wù)已由清末的要政降為一般的行政，失去其重要性……至民國初年，確將憲政破壞，自治停辦，警務(wù)的發(fā)展亦受到極大的影響。兼以政局不安，戰(zhàn)事的頻仍，人事的糾紛，以及經(jīng)費的枯竭種種因素，以致民初的警務(wù)發(fā)展，反而不如清末的朝氣蓬勃。所能看到的僅是一次又一次的改組，在名稱上下功夫”[15]。

1917年北洋政府在漢口設(shè)立警察廳，廳長為周際云。1919年，先后收回德、俄兩租界，成立了警署。到1926年革命軍進(jìn)駐武漢，改稱漢口市公安局，局長張篤倫。1927年收回英租界，又成立1個警署。至此，武漢市共有14個警察署，其中包括3個特區(qū)警察署。不久，署改稱局，以后局不斷增加。到1928年南京國民政府成立前，武漢共有18個分局。1912年6月，湖北、長江、荊襄水師一律改為水上警察，脫離軍事系統(tǒng)，歸民政長官節(jié)制。此時，在武漢地區(qū)才出現(xiàn)了真正意義上的水警。1915年，北洋政府公布《水上警察廳官制》，不久便在武漢設(shè)立水上警察廳。1908年，消防股正式設(shè)立并隸屬于湖北巡警道行政科，其專司消防事宜。1910年，武昌、漢口警局消防隊各有隊員40人。到北洋政府時期，武漢三鎮(zhèn)近代消防組織不斷完善，規(guī)模不斷擴(kuò)大。

清末武漢地區(qū)的警務(wù)管理人員大多由舊式官僚轉(zhuǎn)化而來，巡警也大多由綠營、團(tuán)練改編。但到此時，由于政府主持在全國范圍建立了不少專門的警校，武漢地區(qū)的很多警務(wù)人員都是從警校畢業(yè)的學(xué)員，他們構(gòu)成了武漢地區(qū)警察的中堅力量。1913年袁世凱上臺以后的歷屆北洋政府，為了改變清末警察法規(guī)混亂的局面，統(tǒng)一全國警政，加強對地方的控制，制定頒布了大量的警察法規(guī)。與清末相比，其法規(guī)所涉范圍更廣，種類更齊全，條文也更為具體。[16]

在此期間，武漢近代警察制度呈現(xiàn)出警察隊伍進(jìn)一步專業(yè)化、職業(yè)化，警察機(jī)構(gòu)進(jìn)一步規(guī)范化，警察法規(guī)進(jìn)一步完善，警察職能進(jìn)一步政治化的特點。至此，武漢地區(qū)已建立了比較完整的警察網(wǎng)絡(luò)。

蔣介石主持南京中央政府后，試圖將孫中山的建國計劃付諸實施，在中國城市建立一套適應(yīng)近代化城市的管理制度，重建城市社會秩序，而實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵是對警政的改革。國民政府的領(lǐng)導(dǎo)者們認(rèn)為，武漢作為中部地區(qū)的重鎮(zhèn)，是國民黨統(tǒng)治的中心地區(qū)，不僅是帝國主義和私人資本在中國的重要陣地，同時也是共產(chǎn)黨活動的秘密基地。公安局則是國民黨用以在該地區(qū)確立新的統(tǒng)治秩序的基本工具，由此他們強調(diào)警察與地方治安組織相結(jié)合，重視特務(wù)警察的作用。

民國時期除漢口市公安局屬于漢口市政府以外，其余省公安局、全省水上公安局、漢川、應(yīng)城兩縣及太平湖水上警察隊、宜昌沙市等九個特種公安局皆屬民政廳管轄。湖北省公安局在1920年由武昌市公安局改組而來。而武昌市公安局則由武漢特別市公安局遷嬗而來。其管轄地為武昌省垣及漢陽城區(qū)，局內(nèi)設(shè)3個科及1個督察處。全省水上公安局由北洋時期的水上警察廳演變而來，它還包括在長江、漢水重要水岸設(shè)置的江防派出所，它直屬民政廳，下設(shè)6個警察隊，1個偵緝隊。1933年它曾一度隸屬長江各省水警總局，改稱湖北水警分局，后又恢復(fù)湖北全省水上公安局舊稱。漢口市公安局隸屬漢口市政府，掌理全市公安事項。它設(shè)有3個科1個督察處，在管轄區(qū)內(nèi)共設(shè)分局16個所。為維持治安及充實警力，設(shè)警察大隊1個，轄6個中隊，18個分隊。

當(dāng)時《湖北省公安人員資格審查任用暫行章程》規(guī)定，內(nèi)政部警官高等學(xué)校畢業(yè)者、警官學(xué)校畢業(yè)者、地方行政人員訓(xùn)練所公安班畢業(yè)者、軍官學(xué)校警察組及憲警班畢業(yè)者、公安人員考試及格者、會辦警政或行政事務(wù)3年以上有成效者才有資格獲得警員的稱號。

1928年1月，國民政府在漢口設(shè)立漢口警士教練所，經(jīng)費年支出為58，000余元，前后畢業(yè)學(xué)警約3200人。1929年國民政府在武昌設(shè)立了湖北省會公安局警士教練所，經(jīng)費為每月1830元，學(xué)警人數(shù)初期為100名，二期以后為80名，由各分局警士輪流訓(xùn)練。1934年國民政府設(shè)立湖北省水警教練所，規(guī)定于6個月內(nèi)將全部水警訓(xùn)練完畢，經(jīng)費概算為30,000元。

1931年武漢發(fā)大水，因為漢口市市政府經(jīng)費支絀乃將漢陽劃歸省轄。此時陳希曾擔(dān)任漢口市警察局局長，他于原有14個分局外添設(shè)15、16兩分局。1937年4月陳去職，方超接任。翌年10月，日寇侵占武漢，方超率全體警員轉(zhuǎn)至松滋縣，被改編為湖北省警察第二總隊，旋奉令開赴重慶，全部警員分撥入重慶警察局，與內(nèi)政部警察總隊一起被改編為第28、29兩師。1945年8月，抗戰(zhàn)結(jié)束，法、日在華租界，由我政府收回，故武漢警察舊部從松滋返回武漢重新充任警察，警權(quán)亦得統(tǒng)一。此時，徐會之為漢口市市長，建鵬承為警察局長?？箲?zhàn)勝利初，武漢地區(qū)瘡痍滿目，百廢待舉，加之財政短絀，人力不敷，幾經(jīng)整頓，警察系統(tǒng)規(guī)模方確立。到1945年10月，漢口市工商業(yè)漸臻繁榮，人口且逾百萬，市制改變，直轄中央。警察局亦奉令稍增員額，改行現(xiàn)制，局內(nèi)計設(shè)督察處，行政、刑事、戶口、外事、總務(wù)五科及秘書、人事、會計、統(tǒng)計四室，外設(shè)十四個分局，暨保警消防總隊，刑事警察大隊，并警察學(xué)校等單位，并擬再增設(shè)水上分局，添加警額，增置裝具以期確保武漢市百萬市民的安全。

民國時期武漢地區(qū)的警察組織更加完善，警察職能更加全面，警察內(nèi)部管理體制走向規(guī)范化；軍警憲特四位一體，鎮(zhèn)壓職能更加突出；保甲組織地位加強，輔助維護(hù)地方秩序?？箲?zhàn)期間武漢地區(qū)的警察部隊被改編成抗日部隊后直接參加抗戰(zhàn)，也體現(xiàn)了警察保衛(wèi)國家的職能。

由于缺乏相應(yīng)的民主政治基礎(chǔ)和有效的監(jiān)督機(jī)制，南京國民政府統(tǒng)治時期，警察制度的建設(shè)是畸形的。它片面地發(fā)展和強化警察執(zhí)行社會鎮(zhèn)壓的職能，社會公益和人民的民主自由權(quán)利受到了粗暴的踐踏。其警察體制、警務(wù)方式、警察職業(yè)道德與廣大民眾的需求沖突劇烈，人民大眾和警察的關(guān)系相對緊張。因此，特殊的歷史階段決定了這個時期警察制度的昏暗和恐怖。

三、結(jié)語

警察是近代國家內(nèi)政的重要組成部分，自警政創(chuàng)辦之日即被政府視為富強要政。縱觀近代湖北警察制度的發(fā)展歷程，其具有明顯的兩重性特點，即時間上的延續(xù)性和空間上的關(guān)聯(lián)性。在時空的影響下，近代湖北警察制度兼具若干現(xiàn)代化的進(jìn)步性和傳統(tǒng)的滯后性。

[1]王家儉.清末民初我國警察制度現(xiàn)代化的歷程——1901至1928年[M].臺北:商務(wù)印書館,1984:144.

[2]札興警察[N].申報,1902-02-05.

[3]鄂垣創(chuàng)行警察示[N].申報,1902-06-09.

[4]警察新猷[N].申報,1902-05-14.

[5]創(chuàng)興警察[N].申報,1902-05-07.

[6]警察派捐[N].申報,1902-05-22.

[7]鄂督請撥武昌警政經(jīng)費[N].申報,1909-09-25.

[8]鄂督奏參馮啟鈞之內(nèi)容[N].申報,1910-05-28.

[9]苑書義.省城創(chuàng)辦警察折[A].張之洞全集[C].石家莊:河北人民出版社,1998:1476.

[10]鄂督奏陳現(xiàn)辦警察情形[N].申報,1909-06-03.

[11]苑書義.札委雙壽帶同兩湖等書院學(xué)生及護(hù)軍營勇前赴日本學(xué)習(xí)師范警察學(xué)[A].張之洞全集[C].石家莊:河北人民出版社,1998:4195.

[12]楊承禧.湖北通志[M].北京:商務(wù)印書館影印:1432.

[13]湖北地方志編纂委員會.武漢市志．政法志[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,1993:8.

[14]鄒俊杰.辛亥革命與民國第一警局[J].中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報,2011(5).

[15]王家儉.清末民初我國警察制度現(xiàn)代化的歷程（1901-1928）[M].臺北:臺灣商務(wù)印書館:131.

[16]鄒俊杰.南京國民政府時期的武漢警政改革[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報,2010(3).