趙紫涵

(中國政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088)

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》頒布于1989年，時(shí)隔23年迎來首次大修。學(xué)者們期待此次修改會(huì)使環(huán)境法有脫胎換骨的變化。但是囿于我國的實(shí)際發(fā)展情況，以及各個(gè)部門之間的力量權(quán)衡和博弈，從《草案》情況看，雖增加了不少新的內(nèi)容，然而從某種程度上來說，這次修改只是小修小補(bǔ)。［1］通過淺析印尼《印度尼西亞共和國環(huán)境管理法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境管理法》)，將對(duì)我們環(huán)境保護(hù)法的修訂具有一定的借鑒意義。

一、印尼環(huán)境管理法制定的背景

印尼的法律具有鮮明的伊斯蘭教義色彩，二戰(zhàn)結(jié)束取得獨(dú)立之后，其法律逐漸實(shí)現(xiàn)西方化，主要借鑒大陸法系尤其是荷蘭的法律經(jīng)驗(yàn)［2］。印尼擁有適宜的氣候和豐富的自然資源，然而人口快速增長(zhǎng)、政治因素不穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落，對(duì)其環(huán)境造成了嚴(yán)重的影響，尤其是為出口煤炭而大量砍伐森林的行為，帶來了嚴(yán)重的環(huán)境破壞。在享受經(jīng)濟(jì)全球化利益同時(shí)，境外的污染也源源不斷地進(jìn)入到國內(nèi)，造成了環(huán)境污染和巨大的財(cái)產(chǎn)損失。［3］這種情況下，先進(jìn)的立法、完善的法律體系將有助于改變不利的情況，遏制環(huán)境的持續(xù)污染和破壞。受20 世紀(jì)70年代以來確立的可持續(xù)發(fā)展原則影響，一部適應(yīng)國情和時(shí)代發(fā)展需要的環(huán)境法應(yīng)運(yùn)而生。

二、印尼《環(huán)境管理法》的主要特征

這部《環(huán)境管理法》有著獨(dú)特的立法框架，是一部綜合性的法律，在基本原則、基本制度的規(guī)定之外，還規(guī)定了環(huán)境糾紛的解決機(jī)制、歸責(zé)原則、行政處罰、環(huán)境案件調(diào)查和環(huán)境刑事犯罪的罪名和法定刑，但規(guī)定的都較為概括，具體的措施規(guī)定涵蓋在相應(yīng)的政府規(guī)章、民事訴訟法、刑法和刑事訴訟法中。

1.綜合性的立法框架

《環(huán)境管理法》共含11 章。第一章、第二章為總則性的規(guī)定;第三章“社區(qū)的權(quán)利、義務(wù)和任務(wù)”，對(duì)公民和社區(qū)的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，為使社區(qū)更好地發(fā)揮作用，規(guī)定了相應(yīng)的促進(jìn)措施，尤其是規(guī)定了公民享有良好環(huán)境和健康的權(quán)利;第四章“環(huán)境管理機(jī)構(gòu)”規(guī)定了政府在環(huán)境管理中的職責(zé)和權(quán)限;環(huán)境管理中央和地方權(quán)利和管轄事務(wù)的劃分;環(huán)境管理實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，中央由部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，地方由地方行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé);第五章“保護(hù)環(huán)境功能”規(guī)定了環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境破壞標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度;第六章“環(huán)境污染防治”規(guī)定了排污許可制度、環(huán)境監(jiān)管權(quán)限、環(huán)境行政處罰以及環(huán)境審計(jì);第七章“環(huán)境糾紛解決”規(guī)定了兩種糾紛的解決方式:當(dāng)事人自愿庭外協(xié)商，以及庭外協(xié)商沒有達(dá)成協(xié)議的進(jìn)行庭上審理，規(guī)定了嚴(yán)格責(zé)任原則、免責(zé)事由、訴訟時(shí)效及社區(qū)訴訟和政府行動(dòng);第八章關(guān)于“環(huán)境調(diào)查”。不同于刑事犯罪的調(diào)查，負(fù)有環(huán)境管理職責(zé)的政府民事官員在涉及到環(huán)境的犯罪案件中也負(fù)有特殊的調(diào)查權(quán)力;第九章關(guān)于“環(huán)境犯罪”，分為故意和過失等不同的情況;第十章規(guī)定了法律的“過度條款”。

從全法的立法框架來看，既有基本原則、基本制度的原則性與概括性規(guī)定，也有環(huán)境犯罪的罪名和法定刑的具體規(guī)定，從中可以看出環(huán)境管理法作為一部基本法，部分條文有過于細(xì)化之嫌。此外，這部法律中沒有對(duì)環(huán)境基本規(guī)劃、環(huán)境污染破壞事故應(yīng)急機(jī)制、海島環(huán)境管理等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，雖確定了本法同國內(nèi)其他法律的關(guān)系，但沒有規(guī)定如何將國際環(huán)境法進(jìn)行國內(nèi)轉(zhuǎn)化，在國際合作上也缺少相關(guān)的規(guī)定。

2.體現(xiàn)時(shí)代發(fā)展需要的基本原則

環(huán)境法的基本原則是體現(xiàn)于整個(gè)環(huán)境法中并為具體環(huán)境法規(guī)范所依據(jù)的根本和主要的原則，同時(shí)也是環(huán)境立法和執(zhí)法所依據(jù)的根本準(zhǔn)則。［4］統(tǒng)觀印尼的環(huán)境管理法，主要有以下幾項(xiàng)基本原則:

(1)國家責(zé)任原則。環(huán)境、自然資源具有極強(qiáng)的公益性，關(guān)系到全體公民和生物的福利。環(huán)境容量是有限的，自然資源的使用不能沒有節(jié)制。［5］在這種情況下，就需要國家公權(quán)力從全局的角度出發(fā)，統(tǒng)籌各方利益，運(yùn)用國家機(jī)器對(duì)有限的稀缺的資源進(jìn)行調(diào)配?！董h(huán)境管理法》在第3 條中規(guī)定:“本法以國家責(zé)任原則為基礎(chǔ)……”，第8 條第一款中進(jìn)而規(guī)定:“自然資源由國家控制，為公眾的最大福利使用，因此其配給由政府決定?！笔袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)具有自身的弱點(diǎn)和缺陷，環(huán)境資源作為公共產(chǎn)品，事關(guān)民眾的生存發(fā)展，進(jìn)而影響到國家的穩(wěn)定與安全。由政府對(duì)公共物品進(jìn)行調(diào)控，雖然存在擴(kuò)大政府權(quán)力之嫌，但也是當(dāng)前最佳的選擇。

(2)污染者負(fù)擔(dān)原則。它是指已經(jīng)或者是可能造成環(huán)境污染或者損害的個(gè)人或組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理環(huán)境污染或者是賠償損害的全部費(fèi)用。［6］在環(huán)境污染已經(jīng)產(chǎn)生，而且會(huì)繼續(xù)存在時(shí)，如果不明確責(zé)任者，就會(huì)出現(xiàn)其他民眾埋單的不公平情況。因此污染者應(yīng)對(duì)由于自己行為造成的對(duì)環(huán)境及他人的不利支付費(fèi)用，進(jìn)行賠償和環(huán)境治理，用以恢復(fù)環(huán)境原狀，補(bǔ)償環(huán)境受害者的損失。印尼的《環(huán)境管理法》第五章“保護(hù)環(huán)境功能”中第16 條第一款規(guī)定:“任何活動(dòng)或行為的責(zé)任方有義務(wù)管理其活動(dòng)或行為產(chǎn)生的廢物”;第17 條第一款:“任何活動(dòng)或行為的責(zé)任方必須管理有毒有害物質(zhì)”;第二款規(guī)定:“有毒有害物質(zhì)的管理過程包括:生產(chǎn)、運(yùn)輸、擴(kuò)散、存貯、使用或是處置”。明確了污染者對(duì)因其活動(dòng)或是行為產(chǎn)生的廢物有處理的義務(wù)。在第6 章“環(huán)境污染防治”的第35 條第一款規(guī)定:“對(duì)環(huán)境造成較大規(guī)模影響的，使用有毒有害物質(zhì)的或是產(chǎn)生有毒有害廢物的責(zé)任方，對(duì)造成的損失負(fù)法律責(zé)任，對(duì)環(huán)境污染或破壞直接或間接進(jìn)行賠償”。

3.基本制度評(píng)析

環(huán)境法基本制度，是指為實(shí)現(xiàn)環(huán)境立法的目的，遵循國家環(huán)境基本政策和環(huán)境法基本原則而制定的具有重大、普遍意義和起主要管理作用的法律規(guī)則、程序，是調(diào)整某一類環(huán)境社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱?！董h(huán)境管理法》確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可證制度等一系列制度，確保了環(huán)境法基本原則的實(shí)現(xiàn)。

(1)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測(cè)的方法。［7］。第15 條第一款規(guī)定:“任何可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生大規(guī)模、重大影響的規(guī)劃必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的是那些會(huì)對(duì)環(huán)境造成大規(guī)模、重大影響的規(guī)劃?，F(xiàn)實(shí)中決策部門的決策不經(jīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，其產(chǎn)生的消極影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一個(gè)具體的建設(shè)項(xiàng)目帶來的破壞和污染。第18 條第一款:“任何對(duì)環(huán)境產(chǎn)生大規(guī)模、重大影響的活動(dòng)或行為必須進(jìn)行環(huán)境影響分析，以獲得從事該活動(dòng)或是行為的許可”。此外實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)還為公眾的環(huán)境參與提供了途徑。第19 條第一款:“從事對(duì)環(huán)境產(chǎn)生大規(guī)模、重大影響的活動(dòng)或行為辦法許可時(shí)須考慮:空間管理計(jì)劃、公眾意見、與活動(dòng)或行為有關(guān)的權(quán)力機(jī)關(guān)的考慮或建議”。實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，一方面可為公眾參與環(huán)境管理提供了可靠途徑，獲得公眾對(duì)環(huán)境規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的建議，另一方面還可以增強(qiáng)公眾進(jìn)行環(huán)境參與的積極性。

(2)排污許可證制度。排污許可證制度是指排放污染物的單位，必須事先向環(huán)境保護(hù)行政主管部門申報(bào)登記，經(jīng)審查批準(zhǔn)，領(lǐng)取許可證后，方可排污的制度。環(huán)境容量具有有限性，作為一種有限的資源，應(yīng)在使用中體現(xiàn)其價(jià)值。設(shè)立排污許可證制度，可以有效地控制排污總量，控制污染對(duì)環(huán)境造成的影響，規(guī)范企業(yè)的行為，體現(xiàn)環(huán)境容量的價(jià)值、改善環(huán)境，實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理的目的。這一制度還涉及到環(huán)境監(jiān)測(cè)等其他一系列配套措施［8］《環(huán)境管理法》第20 條:“未經(jīng)許可，任何人禁止向環(huán)境媒介處理廢物;任何人禁止向本國環(huán)境媒介排放境外產(chǎn)生的廢物。”本條款還對(duì)境外的污染物、廢物進(jìn)行了規(guī)定。目前由于發(fā)達(dá)國家工業(yè)廢物、污染物的處理成本高，其國內(nèi)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)也非常嚴(yán)格，而發(fā)展中國家法制不健全，環(huán)保意識(shí)不高，加之處理境外污染物可以獲得國外的處理費(fèi)，這就成了發(fā)展中國家某些企業(yè)獲利的手段。然而，這種廢物貿(mào)易對(duì)發(fā)展中國家的環(huán)境和民眾的健康產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，尤其是大量的電子廢棄物，使發(fā)展中國家深受其害。［9］

三、《環(huán)境管理法》其他特色規(guī)定

除上述基本原則、基本制度外，《環(huán)境管理法》還對(duì)公民環(huán)境權(quán)、公民環(huán)境管理參與權(quán)、知情權(quán)，以及環(huán)境組織進(jìn)行環(huán)境訴訟所應(yīng)具備的條件等做出相關(guān)規(guī)定。

1.公民環(huán)境權(quán)、參與權(quán)、知情權(quán)的規(guī)定

公民環(huán)境權(quán)在東京“公害問題座談會(huì)”、斯德哥爾摩全球人類發(fā)展大會(huì)上得到了確認(rèn)，目前許多國家在法律中都承認(rèn)了公民環(huán)境權(quán)。環(huán)境問題涉及到公民的切身利益，在決策部門作出環(huán)境決策、進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，公民有權(quán)利了解相關(guān)的環(huán)境信息，并提出意見。這樣可以對(duì)環(huán)境決策形成監(jiān)督，以促進(jìn)環(huán)境決策的科學(xué)性和民主性，防止由于錯(cuò)誤的環(huán)境建設(shè)決策帶來不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害。

《環(huán)境管理法》第5 條規(guī)定:“任何公民享有良好健康環(huán)境的權(quán)利;任何公民有權(quán)得到與環(huán)境管理任務(wù)有關(guān)的環(huán)境信息;根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)任何公民有權(quán)在環(huán)境管理框架內(nèi)履行義務(wù)。”第19 條規(guī)定:“從事對(duì)環(huán)境產(chǎn)生大規(guī)模、重大影響的活動(dòng)或行為辦法許可時(shí)須考慮:空間管理計(jì)劃;公眾意見;與活動(dòng)或行為有關(guān)的權(quán)力機(jī)關(guān)的考慮或建議;從事活動(dòng)或行為的許可必須公示?！?/p>

公民的環(huán)境參與在本法中成為一種義務(wù)，義務(wù)必須履行，這樣就強(qiáng)調(diào)了公民在環(huán)境管理中所起到的重要作用。其頒布的環(huán)境行為許可證進(jìn)行公示等做法，也保障了公民的環(huán)境參與的充分實(shí)現(xiàn)。

2.環(huán)境組織公益訴訟規(guī)定

環(huán)境公益訴訟是指由于自然人、法人或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時(shí)，法律允許其他的法人、自然人或社會(huì)團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟。［10］與之相對(duì)的是為個(gè)人或組織的私利而提起的“環(huán)境私益訴訟”，環(huán)境公益訴訟代表的是不特定個(gè)人的或是環(huán)境本身的利益。

印尼的這部法律中規(guī)定了三類主體有訴權(quán):自然人和法人、社區(qū)、環(huán)境組織。與原告資格有關(guān)的一個(gè)問題就是濫訴，可以想見原告資格越寬泛，擁有訴權(quán)的主體越多，濫訴的情況就越嚴(yán)重。《環(huán)境管理法》對(duì)環(huán)境組織提起環(huán)境公益訴訟進(jìn)行了資格限制，如第38 條中規(guī)定以下條件:一是對(duì)環(huán)境組織組織原則的限制。在貫徹環(huán)境管理責(zé)任的規(guī)劃中，與合作原則相一致時(shí)，環(huán)境組織有權(quán)為環(huán)境功能利益采取法律行動(dòng);二是對(duì)訴求的限制。環(huán)境組織提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，訴求只能是采取改善環(huán)境或停止污染或破壞的等相關(guān)實(shí)際措施，而不是要求損害賠償，但訴訟的費(fèi)用和實(shí)際的支出包含在訴求之內(nèi);三是對(duì)環(huán)境組織本身的限制。環(huán)境組織有權(quán)提起訴訟，應(yīng)符合下列條件——是一個(gè)合法機(jī)構(gòu)或組織;在環(huán)境組織的章程中明確規(guī)定，其創(chuàng)立的目的是保護(hù)環(huán)境利益。實(shí)施過與組織條款中規(guī)定的相一致的行為。通過上述條件的制約，可以防止濫訴，使得環(huán)境組織真正代表環(huán)境利益，也可節(jié)約司法資源和成本。

四、印尼環(huán)境管理法的反思與借鑒

我國和印尼的國情不同，所面臨的環(huán)境問題也各有特點(diǎn)，但是兩國都試圖通過立法解決環(huán)境問題，印尼的環(huán)境管理法會(huì)對(duì)我國的環(huán)境立法有所借鑒。

(1)在環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。環(huán)境權(quán)指公民享有在良好的環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利。然而公民環(huán)境權(quán)這一概念在學(xué)界頗受質(zhì)疑，很多學(xué)者認(rèn)為沒有必要規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，其含義太廣，無法界定，而且在現(xiàn)行的民法、侵權(quán)法中已經(jīng)有對(duì)公民在環(huán)境領(lǐng)域的權(quán)利的規(guī)定，沒有必要反復(fù)提及。但現(xiàn)實(shí)中，在美國、日本、印度、菲律賓、哥斯達(dá)黎加等國都有保護(hù)環(huán)境權(quán)的司法實(shí)踐，這證明環(huán)境權(quán)具有可操作性。不論是將環(huán)境權(quán)的內(nèi)容界定為清潔水權(quán)、日照權(quán)，還是從公權(quán)與私權(quán)的角度進(jìn)行分析，不可否認(rèn)的是，公民的環(huán)境權(quán)正日益受到各國的重視并將其付諸了實(shí)踐。［11］

(2)擴(kuò)大公益訴訟原告的范圍。我國新修訂的《民事訴訟程序法》中對(duì)公益訴訟進(jìn)行了如下規(guī)定，第55 條:“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟，提起公益訴訟的主體是法定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織?！比欢梢?guī)定的機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織是哪些機(jī)關(guān)和組織，就找不到明確清晰的答案，立法者如此規(guī)定是期望在今后的相關(guān)立法中可以確立相應(yīng)的公益訴訟主體。就現(xiàn)狀而言，這一條只是一個(gè)沒有具體內(nèi)容的空袋子，并不能找到真正的主體。印尼的《環(huán)境管理法》對(duì)環(huán)境公益訴訟提起的主體、對(duì)主體資格的限定條件都進(jìn)行了明確的規(guī)定，不得不說具有相當(dāng)?shù)慕梃b意義。

［1］許 諾.環(huán)保法首修環(huán)保指標(biāo)入官員考核體系［N］.中國經(jīng)營(yíng)報(bào)，2012－08－31.

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