李 郇， 洪國(guó)志

（中山大學(xué)城市與區(qū)域研究中心， 廣東 廣州 510275）

土地財(cái)政與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題

李 郇， 洪國(guó)志

（中山大學(xué)城市與區(qū)域研究中心， 廣東 廣州 510275）

研究目的：探討過去10年城市高度依賴土地財(cái)政的發(fā)展模式出現(xiàn)的一系列問題，分析問題背后的原因，為完善土地財(cái)政政策和城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)。研究方法：通過數(shù)據(jù)挖掘的研究方法，討論土地財(cái)政與城市發(fā)展問題的聯(lián)系。研究結(jié)果：（1）現(xiàn)有土地出讓制度使得房地產(chǎn)市場(chǎng)形成寡頭壟斷微觀結(jié)構(gòu)，加大價(jià)格調(diào)控難度；地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴增加導(dǎo)致地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“房地產(chǎn)業(yè)化”趨勢(shì)，同時(shí)通過拉高工資成本，推高城市化成本。（2）不同地區(qū)的土地財(cái)政收入存在較大差異，體現(xiàn)的是各地方政府通過土地融資水平的差異，融資水平差異將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)差異，進(jìn)一步拉開區(qū)域發(fā)展距離。研究結(jié)論：土地財(cái)政政策存在的問題必須受到足夠重視。

土地經(jīng)濟(jì)；土地財(cái)政；寡頭壟斷；城市化成本；可持續(xù)發(fā)展

1 引言

過去10年土地出讓收入翻了30倍有余，土地出讓收入占地方政府財(cái)政收入比重不斷上升，成為地方政府“第二財(cái)政”，“地王”不斷被創(chuàng)造出來，房?jī)r(jià)高企，中國(guó)地方政府以土地開發(fā)為中心的發(fā)展模式受到廣泛詬病。政策的制定者與學(xué)者都對(duì)依賴土地財(cái)政的城市增長(zhǎng)模式的可持續(xù)性提出擔(dān)憂，但理論界對(duì)于地方政府依賴土地財(cái)政導(dǎo)致一系列的問題多停留于表層現(xiàn)象的描述，本文將以《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》（1999—2011）中240個(gè)地級(jí)及其以上城市為樣本，探討土地財(cái)政與房地產(chǎn)價(jià)格、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)差異等問題之間的關(guān)系及其背后的原因，為土地財(cái)政的理論研究和相關(guān)的政策制定提供依據(jù)。

2 相關(guān)研究進(jìn)展

Hong[1]考察香港土地出讓制度時(shí)認(rèn)為現(xiàn)有制度使得規(guī)模大、資金充足的企業(yè)具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，而中小型企業(yè)被排擠出市場(chǎng)，形成寡頭市場(chǎng)，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格上漲。Peng 和 Wheaton[2]認(rèn)為土地供給方式使得人們產(chǎn)生住房供給短缺的預(yù)期，驅(qū)使需求上升，推動(dòng)資產(chǎn)價(jià)格上漲。Tse[3]提出相反觀點(diǎn)，土地供給與住房?jī)r(jià)格之間沒有因果關(guān)系，因?yàn)殚_發(fā)商往往開發(fā)儲(chǔ)備的土地，而把新購(gòu)入的土地儲(chǔ)備。對(duì)于大陸的高房?jī)r(jià)問題，張燕君[4]認(rèn)為不完善的土地制度與依靠“賣地”收入的地方政府“土地財(cái)政”是導(dǎo)致高房?jī)r(jià)的根源，只有改革“土地財(cái)政”，建立穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)稅體系替代主要依賴“賣地”獲取一次性收益的格局，才能從根本上切斷地方政府與“高地價(jià)—高房?jī)r(jià)”的紐帶。

亦有學(xué)者關(guān)注土地財(cái)政導(dǎo)致的社會(huì)問題。Lin[5]在以廣東省為案例的研究中發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣問題是城市蔓延的現(xiàn)象，城市尺度擴(kuò)張，大城市兼并周邊縣一級(jí)城市，認(rèn)為以財(cái)政為激勵(lì)的土地發(fā)展過程強(qiáng)化了大城市、特大城市的領(lǐng)先地位，以外圍地區(qū)的貧困與邊緣化為代價(jià)，區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)差距等社會(huì)問題加劇。高度依賴土地財(cái)政的城市發(fā)展模式的可持續(xù)性同樣引人關(guān)注。土地財(cái)政的最大風(fēng)險(xiǎn)是危及中國(guó)的城市可持續(xù)發(fā)展[6]。政府財(cái)政對(duì)土地出讓所帶來的產(chǎn)業(yè)稅收和土地出讓金收益的依賴性越來越強(qiáng)，這種態(tài)勢(shì)長(zhǎng)期發(fā)展下去勢(shì)必引發(fā)諸多領(lǐng)域的連帶問題，正確治理好土地財(cái)政問題，才能為可持續(xù)性城市化道路提供保障[7]。

土地財(cái)政會(huì)影響地方政府的產(chǎn)業(yè)選擇。曹廣忠等[8]認(rèn)為地方政府大幅度協(xié)議（低價(jià)） 出讓土地去爭(zhēng)取投資，發(fā)展那些能夠產(chǎn)生較高稅收的產(chǎn)業(yè)就是其必然選擇，這樣勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致各地方向制造業(yè)、建筑業(yè)乃至一些快速產(chǎn)生GDP 和財(cái)政收入的產(chǎn)業(yè)，如房地產(chǎn)業(yè)傾斜發(fā)展， 以至于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可能過度“工業(yè)化”與“房地產(chǎn)業(yè)化”。同時(shí)， 地方政府在政績(jī)考核的壓力下， 還要提高該地區(qū)在“同行”中的相對(duì)位置， 就必然在吸引投資上形成競(jìng)爭(zhēng)， 結(jié)果是地方政府往往競(jìng)相殺價(jià)，“血本”出讓土地，導(dǎo)致土地低效利用。土地財(cái)政影響競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力并造成明顯產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換效應(yīng)：競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)的衰落和壟斷性產(chǎn)業(yè)的興起[9]。

3 土地財(cái)政與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題

3.1 土地財(cái)政與不斷上漲的房地產(chǎn)價(jià)格

在完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，房地產(chǎn)價(jià)格取決于市場(chǎng)的供給與需求。如果地方政府掌握了土地的供給，在土地財(cái)政最大化的激勵(lì)下，地方政府具有不斷推高房地產(chǎn)價(jià)格的傾向。當(dāng)土地財(cái)政成為政府主要可支配收入時(shí)，需要通過高價(jià)出讓土地來增加財(cái)政收入，土地成本提高使得開發(fā)商通過房?jī)r(jià)向居民轉(zhuǎn)移成本；反過來住房?jī)r(jià)格越高，地方政府手上的土地價(jià)值越高，通過土地出讓來組織財(cái)政收入更容易，因此，房地產(chǎn)價(jià)格高漲又強(qiáng)化了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。因此在房?jī)r(jià)調(diào)控中，如果缺乏強(qiáng)制性考核指標(biāo)，地方政府往往缺乏打壓房?jī)r(jià)的激勵(lì)。

上述的分析正確與否需要實(shí)證數(shù)據(jù)的檢驗(yàn)。筆者利用表示地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴強(qiáng)度的變量——土地財(cái)政占GDP比重（Lf）對(duì)房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)（Hinde）進(jìn)行格蘭杰因果檢驗(yàn)。表1報(bào)告了檢驗(yàn)結(jié)果。由表1可見，對(duì)土地財(cái)政的依賴強(qiáng)度是房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)的因，反過來房地產(chǎn)價(jià)格指數(shù)也是土地財(cái)政的依賴強(qiáng)度的因，因此兩者互為因果。

表1 格蘭杰因果檢驗(yàn)Tab.1 Grainger causality test

那么土地財(cái)政推高房?jī)r(jià)的背后機(jī)制是什么？Hong[2]考察香港土地出讓制度時(shí)認(rèn)為現(xiàn)有制度使得規(guī)模大、資金充足的企業(yè)具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，而中小型企業(yè)被排擠出市場(chǎng)，形成寡頭市場(chǎng)，從而導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格上漲。筆者對(duì)在深圳A股上市的44家房地產(chǎn)開發(fā)公司的土地儲(chǔ)備開發(fā)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，發(fā)現(xiàn)土地儲(chǔ)備高度集中在幾個(gè)大規(guī)模的企業(yè)手中，圖1是對(duì)各企業(yè)土地儲(chǔ)備量占44家企業(yè)總量的比例的由大到小排序的累積分布圖。從圖看到，前10家企業(yè)占了土地儲(chǔ)備總量的75%，前15家企業(yè)累計(jì)占了83%。從2009年和2010年上半年各企業(yè)土地儲(chǔ)備情況看，在2009年前兩家企業(yè)累計(jì)占了54%，前10家企業(yè)占了75%；2010年上半年，前兩家企業(yè)累計(jì)占了65%，前5家企業(yè)占了86%。從對(duì)44家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)樣本統(tǒng)計(jì)看到，土地資源高度集中在少數(shù)幾個(gè)企業(yè)手中，形成寡頭市場(chǎng)結(jié)構(gòu)可能性較大。

大規(guī)模企業(yè)資金充足，在一級(jí)土地市場(chǎng)往往具有競(jìng)價(jià)優(yōu)勢(shì)，在招拍掛的土地出讓制度下，出讓的土地往往成為大企業(yè)的土地儲(chǔ)備。大企業(yè)的融資方式具有多樣化，銀行信貸、二級(jí)市場(chǎng)融資、發(fā)行債券等資金優(yōu)勢(shì)使企業(yè)一方面可以增加土地儲(chǔ)備，以等待未來房?jī)r(jià)上升再進(jìn)行開發(fā)，另一方面在國(guó)家進(jìn)行房?jī)r(jià)調(diào)控時(shí)有足夠流動(dòng)資金進(jìn)行營(yíng)運(yùn)而不進(jìn)行降價(jià)促銷。因此，在壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)下，政府增加土地供給并不一定增加住房供給，因?yàn)殚_發(fā)商往往開發(fā)儲(chǔ)備的土地，而把新購(gòu)入的土地進(jìn)行儲(chǔ)備。因此，土地財(cái)政推高住房?jī)r(jià)格背后的機(jī)制是土地出讓制度使得房地產(chǎn)市場(chǎng)趨于壟斷化，要想同時(shí)以土地財(cái)政來為城市發(fā)展融資又不使土地財(cái)政成為房?jī)r(jià)高漲的根源，必須重新審視一級(jí)土地市場(chǎng)出讓制度，提高大開發(fā)商增加土地儲(chǔ)備的成本，保護(hù)中小型企業(yè)競(jìng)拍土地的權(quán)利，使得房地產(chǎn)市場(chǎng)趨于競(jìng)爭(zhēng)化。

3.2 土地財(cái)政與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲

地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴增強(qiáng)一定程度提高了以土地作為投入要素的企業(yè)的生產(chǎn)成本，而可以通過房?jī)r(jià)轉(zhuǎn)移成本的房地產(chǎn)業(yè)在土地競(jìng)價(jià)具有較大優(yōu)勢(shì)，因此房地產(chǎn)業(yè)可能得到較大發(fā)展。另一方面地方政府為了追求土地財(cái)政也更加傾向于房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)發(fā)展, 以至于地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)可能過度 “房地產(chǎn)業(yè)化”。

圖1 2009—2010年企業(yè)土地儲(chǔ)備比例累積分布Fig.1 Cumulative distribution of land reserve by developers form 2009 to 2010

圖2是各年份房地產(chǎn)就業(yè)比重的核密度分布。由圖可見，房地產(chǎn)就業(yè)比重平均值一直在增加，且右拖尾越來越厚，表明房地產(chǎn)就業(yè)比重較大的城市越來越多。圖3是分地區(qū)的房地產(chǎn)就業(yè)比重時(shí)間變化，東部地區(qū)房地產(chǎn)就業(yè)比重最大，西部地區(qū)在2003年超出中部地區(qū)。用房地產(chǎn)就業(yè)比重增長(zhǎng)對(duì)土地財(cái)政依賴強(qiáng)度系數(shù)（Lf）分1999—2002年和2003—2010年兩個(gè)時(shí)間段進(jìn)行回歸分析。回歸系數(shù)顯示，1999—2002年之間房地產(chǎn)就業(yè)比重增長(zhǎng)與土地財(cái)政依賴強(qiáng)度系數(shù)關(guān)系不顯著，而在2003—2010年之間，兩者在10%水平上呈正相關(guān)關(guān)系，表明地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴加強(qiáng)使得地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“房地產(chǎn)業(yè)化”。

圖2 房地產(chǎn)就業(yè)比重核密度分布Fig.2 The density distribution of employment proportion in real estate sector

圖3 分地區(qū)的房地產(chǎn)就業(yè)比重Fig.3 The proportion of employment in real estate sector in different regions

3.3 土地財(cái)政與城市化成本

一直以來，中國(guó)工業(yè)化、城市化是以低價(jià)勞動(dòng)力為基礎(chǔ)的，土地財(cái)政可以通過住房?jī)r(jià)格、土地租金等傳導(dǎo)機(jī)制快速提升勞動(dòng)成本，增加城市化成本。另一方面由于地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴加強(qiáng)，城市規(guī)模不斷外緣性擴(kuò)張，城市蔓延性發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)支出必然要隨之不斷增加，以滿足對(duì)城市功能和城市承載力不斷提升的要求。未來基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的高投入，大量的城市運(yùn)營(yíng)支出和資源要素成本上升，意味著中國(guó)正在告別傳統(tǒng)低價(jià)工業(yè)化和城市化時(shí)期，而走向一個(gè)高成本城市化時(shí)代。

筆者利用各城市職工工資增長(zhǎng)率對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和土地財(cái)政依賴強(qiáng)度系數(shù)進(jìn)行回歸，結(jié)果顯示1999—2002年期間工資增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系不顯著，而與土地財(cái)政依賴強(qiáng)度系數(shù)呈顯著負(fù)相關(guān)；2003—2010年期間工資增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系仍然不顯著，而土地財(cái)政依賴系數(shù)顯著推高勞動(dòng)工資。因此，在后一階段地方政府高度依賴于土地財(cái)政，推高勞動(dòng)成本，進(jìn)而增加城市化成本。

3.4 土地財(cái)政與區(qū)域發(fā)展不平衡

財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的困境在全國(guó)各地區(qū)具有普遍性，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度很大程度取決于地方政府融資能力，而地方政府在土地財(cái)政行為上具有趨同性。但是，由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，土地資本化程度不同，各地方政府通過土地融資水平存在差異，這種差異將通過影響政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入和城市建設(shè)的投入導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不同，進(jìn)一步拉開區(qū)域發(fā)展距離。事實(shí)上，在財(cái)政分權(quán)的體制下，經(jīng)濟(jì)越落后的地區(qū)由于稅收少，政府財(cái)政十分依賴土地財(cái)政，但由于經(jīng)濟(jì)不活躍而導(dǎo)致需求較少，往往土地財(cái)政不理想，而發(fā)達(dá)地區(qū)正好相反。

圖4是東、中、西地區(qū)土地財(cái)政占GDP比重的時(shí)間變化趨勢(shì)圖，東部城市這一比例顯著高于中、西部地區(qū)，中、西部地區(qū)較為接近。由圖4 可看到，東部城市在2007年達(dá)到峰值（0.1062），2008年受到金融危機(jī)影響有所回落，2009年后快速上升，中部城市、西部城市變化趨勢(shì)與東部城市高度一致。東部城市通過土地財(cái)政為經(jīng)濟(jì)發(fā)展融資水平顯著高于其他地區(qū)，因此土地財(cái)政在一定程度上拉大了東、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展距離。從圖5來看，土地財(cái)政占GDP比重在各地區(qū)內(nèi)部差異在縮小，表明土地財(cái)政導(dǎo)致各地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的作用力也在減小。

圖4 分地區(qū)的土地財(cái)政占GDP比重Fig.4 Share of land fi nance in total GDP in different regions

圖5 土地財(cái)政占GDP比重的變異系數(shù)Fig.5 Variation coef fi cient of the share of land fi nance in GDP

4 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可持續(xù)性與土地財(cái)政政策討論

4.1 土地財(cái)政與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展

無可否認(rèn)，一方面土地財(cái)政在地方政府近幾年財(cái)政支出中占有了重要的地位，另一方面帶來房地產(chǎn)價(jià)格高企、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲和城市化成本上漲和地區(qū)差距加大等系列問題?，F(xiàn)階段政策制定者與學(xué)者都對(duì)依賴土地財(cái)政的城市增長(zhǎng)模式的可持續(xù)性提出擔(dān)憂，核心問題是：靠土地支撐的城市化帶來了短時(shí)間的經(jīng)濟(jì)繁榮是否可以保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展？

根據(jù)2005年城市化與土地制度改革課題組的報(bào)告，過分依賴土地財(cái)政將引發(fā)各種相關(guān)社會(huì)問題：（1）高速的工業(yè)化和城市的大規(guī)模擴(kuò)張，使建設(shè)用地量增長(zhǎng)加速，由此導(dǎo)致農(nóng)地被大面積占用。在20世紀(jì)90年代的10年間，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設(shè)用地來自于對(duì)耕地的占用，也就是有2138萬畝耕地被占用，引起中央政府對(duì)糧食安全的擔(dān)憂。（2）由于土地制度及其相關(guān)法律內(nèi)生的對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的不公平性，大面積集中占用土地勢(shì)不可擋，勢(shì)必加劇征地主體—政府與被征地者—農(nóng)民之間的矛盾與沖突。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院調(diào)查，2003 年以來，農(nóng)民土地權(quán)益糾紛已成為現(xiàn)在群體性上訪的第一位原因。（3）由于城市化的基礎(chǔ)設(shè)施投資主要來源于政府對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地的出讓金和以土地抵押的金融貸款，由此刺激了政府多圈占農(nóng)民土地以多獲取土地出讓金，以及政府陷入巨額的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)。

這些問題都嚴(yán)重影響地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展背后隱藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)是人口大國(guó)，人均可耕地較少，地方政府依賴土地財(cái)政的行為使得城市用地?zé)o序地向農(nóng)業(yè)用地蔓延，耕地消失增加糧食供給危機(jī)。另一方面，土地財(cái)政把整個(gè)金融系統(tǒng)扯進(jìn)來，同時(shí)增加經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，土地價(jià)值容易波動(dòng)，帶來財(cái)政收入波動(dòng)，如果地方政府高度依賴土地財(cái)源，在土地價(jià)值快速下降時(shí)期，政府收入減少，銀行不良資產(chǎn)增加，信貸緊縮，無論是財(cái)政政策還是貨幣政策的實(shí)施都受到限制。2004 年初中央政府采取的以凍結(jié)土地進(jìn)行宏觀調(diào)控的措施，盡管將高額的固定資產(chǎn)投資壓了下來，但由于沒有解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中土地的供給機(jī)制，這種行政性管制措施也使一些地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫，不利于經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

如何解決當(dāng)前地方政府以土地啟動(dòng)城市化的發(fā)展路徑可持續(xù)性問題，需要綜合包括財(cái)政、稅制、政績(jī)考核、國(guó)土規(guī)劃等方面的改革。如果地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配的困境仍然得不到解決，那么地方政府將繼續(xù)享受土地財(cái)政的“盛宴”。在此條件下，應(yīng)通過國(guó)土規(guī)劃、考核指標(biāo)嚴(yán)格土地供給，同時(shí)引導(dǎo)地方公共財(cái)政投資于能夠長(zhǎng)期促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)域，避免投資于形象工程、重復(fù)建設(shè)等短期項(xiàng)目。只有土地財(cái)政的增長(zhǎng)效應(yīng)具有長(zhǎng)期效應(yīng)，而不單是水平效應(yīng)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能逐漸降低對(duì)土地財(cái)政的依賴。土地財(cái)政投資于教育或其他提高人力資本的領(lǐng)域是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期內(nèi)生增長(zhǎng)效應(yīng)的有效路徑，但是目前地方政府更傾向利用土地財(cái)政為地方基建融資。另一方面，進(jìn)行有效財(cái)稅體制改革，使地方事權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配程度縮小，同時(shí)又不影響地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的激勵(lì)和積極性。最后，必須通過相關(guān)法律對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)，保障失地農(nóng)民的生存問題。

4.2 土地財(cái)政政策討論

4.2.1 打破寡頭壟斷的房地市場(chǎng)，重塑公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng) 目前政府取得土地收入的方式主要是通過出讓合同一次性收取租金，這對(duì)于中小企業(yè)來說資金壓力較大，而規(guī)模大、資金充足的企業(yè)具有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，中小型企業(yè)被排擠出市場(chǎng)，形成寡頭市場(chǎng)。資金充足的開發(fā)商往往會(huì)采用延遲開發(fā)策略，未來升值空間大于由于延遲開發(fā)導(dǎo)致的成本。這一點(diǎn)無論在中國(guó)香港還是內(nèi)地都存在。香港政府采取懲罰延遲開發(fā)、增加開發(fā)商成本的方式來調(diào)控市場(chǎng)（表2），當(dāng)開發(fā)商延遲1年開發(fā)時(shí)，加收土地價(jià)值的2%作為懲罰成本，延遲2年則加收4%。由于懲罰成本較低，土地未來升值的空間往往大于要提交的延遲成本，因此這一懲罰體系并不理想。為了打破寡頭壟斷的房地市場(chǎng)，重塑公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，以下兩點(diǎn)值得借鑒：（1）加大懲罰開發(fā)商延遲開發(fā)的力度；（2）改變收取土地出讓金的模式，使得中小企業(yè)不被排擠于市場(chǎng)之外。

4.2.2 建立土地財(cái)政基金 土地出讓金的本質(zhì)是把未來的土地租金一次性征收，如果一個(gè)地方官員在自己任期內(nèi)大量出讓土地，并全部支出，就必然導(dǎo)致其下任官員資源缺乏。建立土地財(cái)政基金，規(guī)定地方官員在收取的土地出讓金中自身任期內(nèi)使用的最大比例，余下資金納入政府土地財(cái)政基金進(jìn)行積累，以備將來之用。這樣一方面可以避免因某一任政府吃空土地儲(chǔ)備，導(dǎo)致不可持續(xù)發(fā)展；另一方面可以弱化地方政府對(duì)土地財(cái)政的熱情。建立有效的土地財(cái)政基金需要財(cái)政、監(jiān)管、審計(jì)等部門參與，禁止個(gè)人非法挪用、占用基金。

表2 不同延遲年份的懲罰成本 單位：%Tab.2 Penalty cost in terms of time delayed unit：%

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［9］ 付敏杰.城市化進(jìn)程中土地財(cái)政的宏觀作用機(jī)制［A］ .宏觀經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書.中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)報(bào)告（2009-2010）［C］ .北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010：265-281.

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

Land Finance and Urban Economy Development

LI Xun， HONG Guo-zhi
（Center for Urban & Regional Studies, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275, China）

The purpose of this study is to discuss the problems of urban development that highly relies on land finance in past decades and attempt to analyze the reasons behind, which could further serve as references for reforming land financial policies and realizing sustainable development of urban economy in China. The data mining method is employed in this paper. The results indicate that the present land leasing system results in an oligopoly structure of housing market, which further increases the difficulties of housing price control. Local government tends to support real estate industry when local fiscal is highly dependent on land finance. It further distorts industrial structure. Meanwhile, the average wage cost would increase, and it further increases the cost of urbanization. The potential of financing local economy through land finance varies among regions and this may lead to difference of economy growth, which extends regional income disparities. The paper concludes with some policy suggestions

land economy; land finance; oligopoly; urbanization cost; sustainable development

F301.2

A

1001-8158（2013）07-0041-07

2012-01-04

2013-06-13

國(guó)家自然科學(xué)基金（40871066，41271138）。

李郇（1964-），男，江西南昌人，教授。主要研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)地理、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市與區(qū)域規(guī)劃等。E-mail: lixun23@126.com