謝冰雪

黨的十八大報告提出：“發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”。而部分農(nóng)產(chǎn)品市場疲軟，價格低迷，出現(xiàn)了為增加收入，農(nóng)村部分勞動力加速向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)村勞動力大規(guī)?？鐓^(qū)城流動的新情況；加之分散經(jīng)營土地的成本居高不下造成農(nóng)民土地負(fù)擔(dān)過重，使農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象日益加劇，農(nóng)村土地資源實(shí)行市場配置和流轉(zhuǎn)勢在必行。但據(jù)了解，由于諸多因素，在市場經(jīng)濟(jì)條件下當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍然存在許多問題，需在政府引導(dǎo)和政策支持。

1.當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中主要存在的問題

1.1認(rèn)識不到位，觀念滯后，阻礙農(nóng)村土地正常流轉(zhuǎn)

就總體而言，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于初始階段。農(nóng)戶之間小范圍的轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓占主流，規(guī)模集中成片流轉(zhuǎn)土地、從事農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的龍頭企業(yè)和專業(yè)大戶較少；流轉(zhuǎn)模式比較單一，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制尚未完全形成。其主要原因是：一些地方干部、群眾認(rèn)識不到位，觀念滯后。部分農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不足，在外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民中，有的對土地的眷戀還很深，寧愿造成地荒也舍不得將土地流轉(zhuǎn)出去。據(jù)調(diào)查，部分地方季節(jié)性的拋荒地約占耕地面積的30%。大面積拋荒影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)造成一定的損失。

1.2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，權(quán)、責(zé)、利不明確

部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識不足，重視不夠，缺乏有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織、指導(dǎo)和管理手段。據(jù)調(diào)查了解，當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同基本上是以口頭合同為主；既便有簽訂的各種書面協(xié)議中，尚有60%的合同不夠規(guī)范和完善。主要是合同文本不規(guī)范，內(nèi)容不齊全，流轉(zhuǎn)面積、標(biāo)的不準(zhǔn)確，容易產(chǎn)生權(quán)益糾紛。同時，土地流轉(zhuǎn)合同管理滯后，在一定程度上影響了合同兌現(xiàn)。主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)承包合同監(jiān)督管理乏力，基層合同管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，土地流轉(zhuǎn)合同糾紛處理不及時，使流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益不能得到切實(shí)保障。

1.3土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，引導(dǎo)和服務(wù)不到位

土地承包到戶時，各地都是根據(jù)土質(zhì)、地利搭配，按人平均承包分配到戶，人為的把整塊分割為若干小塊。后經(jīng)數(shù)次承包地調(diào)整，每戶的承包地就更加零星。據(jù)調(diào)查，目前農(nóng)戶承包的田地多的有十幾塊，少則有幾塊。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，口頭協(xié)議多，報村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣批準(zhǔn)備案的少。還沒有形成統(tǒng)一規(guī)范、市場化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)中介組織缺乏，流轉(zhuǎn)信息不暢，出現(xiàn)要流轉(zhuǎn)土地的轉(zhuǎn)不出，要租土地的租不到，土地資源配置效率低。

1.4風(fēng)險大，效益低，制約流轉(zhuǎn)

農(nóng)業(yè)是自然和市場雙重影響的弱勢產(chǎn)業(yè)，比較效益低，特別是前幾年，農(nóng)產(chǎn)品賣難，造成流轉(zhuǎn)也難，對農(nóng)業(yè)的影響更大，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)難增收。如2012年當(dāng)?shù)卮竺娣e種植的梨子，遭遇罕見的梨炭疽病，加之品種單一，氣候不好，出產(chǎn)時，市場行情看跌，造成大量爛梨，農(nóng)民損失慘重。

1.5政策不具體，監(jiān)管措施難有力

近年來，國務(wù)院出臺了保護(hù)基本農(nóng)田，禁止用基本農(nóng)田栽植果樹、挖塘養(yǎng)魚等一系列政策，對于確保國家糧食安全起到了重要作用。但是，目前農(nóng)村專業(yè)大戶要求成片開發(fā)土地擴(kuò)大規(guī)模呈上升趨勢，在一定程度上受到了該項(xiàng)政策的一些制約。盡管提倡土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，一直是中央農(nóng)村政策的主要內(nèi)容之一，這在中央一系列農(nóng)村政策中均有涉及，但比較原則。對土地流轉(zhuǎn)的管理，從上到下的農(nóng)業(yè)行政主管部門沒有具體實(shí)施細(xì)則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定，這是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范的一個重要原因。

2.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議

農(nóng)村土地是農(nóng)民賴以生存的根本。農(nóng)村土地的承包、流轉(zhuǎn)事關(guān)農(nóng)村的穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民的增收。健全和完善農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)機(jī)制，對實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村的長治久安，農(nóng)民的安居樂業(yè)有著及其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2.1健全完善法律法規(guī)，提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律保障

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可參考的法律依據(jù)有國家頒布的《土地法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，為開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了重要的法律依據(jù)。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)日益增多，應(yīng)把農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)納人法制化軌道，保障農(nóng)村土地使用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)。

2.2加大政策宣傳，引導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，農(nóng)業(yè)面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，家庭承包經(jīng)營制度的農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營的矛盾、平均承包土地與市場自由配置土地資源之間的矛盾、分散的一家一戶小農(nóng)生產(chǎn)與社會化大生產(chǎn)之間的矛盾等等，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中將表現(xiàn)得更為明顯。因此，各級政府要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)工作的引導(dǎo)，把它列入重要的議事日程，多形式、多渠道、積極穩(wěn)妥地開展土地流轉(zhuǎn)工作，把土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)資源的合理配置，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。對土地流轉(zhuǎn)法規(guī)政策要進(jìn)行廣泛的宣傳，促進(jìn)農(nóng)民積極參與土地流轉(zhuǎn)工作，改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕種模式，擴(kuò)大種植規(guī)模，防止寧肯荒地也要守著家庭承包地的僵化思想，有效地推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

2.3堅持政策原則，保障農(nóng)民土地權(quán)益

一是土地流轉(zhuǎn)必須在土地延包年不變政策前提下進(jìn)行，以保持家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定。二是土地流轉(zhuǎn)必須堅持“依法、自愿、有償、規(guī)范”的原則，不能刮風(fēng)、不能下指標(biāo)、不能強(qiáng)制推行，要充分尊重農(nóng)民的意愿，一切圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展，一切為了農(nóng)民增收。三是要堅持土地流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)民。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益比較低下，農(nóng)民增收困難，各地在引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，一定要將流轉(zhuǎn)收益歸農(nóng)戶所有，任何組織和個人不得從中截留、扣繳收益，不許與民爭利，確保農(nóng)村社會穩(wěn)定。四是各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門要切實(shí)履行職責(zé)，積極做好土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂，及時辦理合同變更、解除、簽證工作，積極妥善調(diào)解和處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化發(fā)展。

2.4加強(qiáng)培訓(xùn)，提高政府的扶持力度

通過培訓(xùn)，提高基層干部和村會計及合同管理人員、鎮(zhèn)鄉(xiāng)合同管理人員的政策水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。要通過各種形式，加強(qiáng)對鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村干部及合同管理人員的培訓(xùn)工作，不斷提高他們的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策水平。特別是在組織、發(fā)包、指導(dǎo)合同簽訂、解決合同糾紛等問題中做到依法辦事，按政策規(guī)章辦事，促使土地流轉(zhuǎn)工作規(guī)范有序地進(jìn)行。

2.5加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為

縣鄉(xiāng)兩級經(jīng)營管理部門要認(rèn)真負(fù)起農(nóng)業(yè)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理的工作責(zé)任，及時發(fā)現(xiàn)新情況、研究新情況、解決新問題，制定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的措施，使之行為規(guī)范，形成配套的流轉(zhuǎn)管理辦法和經(jīng)常性的工作制度，積極地去引導(dǎo)、實(shí)施、管理和監(jiān)督。首先是確立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體范圍、原則，規(guī)范流轉(zhuǎn)的形式，明確流轉(zhuǎn)的操作程序，規(guī)定對違規(guī)失范行為的處理辦法；二是規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，建立流轉(zhuǎn)合同的指導(dǎo)、簽證、仲裁制度；三是建立土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)檔案，重點(diǎn)對擬出讓方的土地情況基本條件和擬受讓方的土地需求情況進(jìn)行登記造冊，促進(jìn)土地的順利流轉(zhuǎn)。