本期話題

土壤污染是人為活動產(chǎn)生的污染物進入土壤并積累到一定程度，引起土壤質(zhì)量惡化，并進而造成農(nóng)作物中某些指標超過國家標準的現(xiàn)象。在治理土壤污染這一問題上，我國雖已制定了《環(huán)境保護法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》等法律法規(guī)，但在土壤污染防治方面并沒有專門的單行法律。土壤污染治理依舊任重道遠。

——網(wǎng)絡(luò)綜合消息

本期討論

土壤污染治理的困境分析

近年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，嚴重的土壤污染問題日益凸顯。據(jù)統(tǒng)計，目前我國有2000萬公頃耕地受到重金屬污染，約占耕地總面積的1/5。華南部分城市約有一半的耕地遭受鎘、砷、汞等有毒重金屬和石油類有機物污染；長三角有的城市連片的農(nóng)田受多種重金屬污染，致使10%的土壤基本喪失生產(chǎn)力，成為“毒土”。

我國是農(nóng)業(yè)大國，在土壤遭受如此嚴重污染的情況下，毒土上種植出來的農(nóng)作物也是有毒的，嚴重威脅到人們的健康，例如，重金屬鉻侵入稻米，嚴重的可以導致“痛痛病”。土壤污染還會導致重大事故，例如，瀏陽鎘污染事件不僅污染了廠區(qū)周邊的農(nóng)田和林地，還造成2人死亡，500余人鎘超標。 頻繁爆發(fā)的土壤污染事故給我們帶來巨大的損失，包括財產(chǎn)甚至生命損失，土壤污染修復所需的費用更是天價。

土壤污染造成的惡果讓我們探索治理土壤污染的有效路徑，然而，在治理過程中，我們面臨重重困難，效果不盡人意。首先，我國于20世紀80年代中期制定的環(huán)境質(zhì)量標準太寬松，現(xiàn)在已不宜適用。例如鉛的土壤質(zhì)量標準在250mg/kg以上，因而會出現(xiàn)按照相關(guān)標準土壤污染未超標，但實際上已經(jīng)威脅到食品安全和人的健康安全。其次，我國缺乏土壤環(huán)境保護與污染控制的專門立法。由于缺乏土壤環(huán)境保護法，企業(yè)對土壤污染沒有修復和賠償?shù)牧x務(wù)約束，所以很難追究他們的法律責任。再次，政府片面追求GDP，不惜以污染環(huán)境為代價。政府為了招商引資、提高業(yè)績而不考慮環(huán)境成本、對企業(yè)的污染行為采取放任態(tài)度，由此導致水污染、土壤污染的事例已不計其數(shù)。例如，中國五礦集團下屬的兩家國有鐵礦，在尾礦庫尚未驗收、更未取得安全生產(chǎn)許可證之際，便非法排放尾礦漿，造成下游一民營礦山企業(yè)透水關(guān)停。此后，兩家國有鐵礦改道排尾，其中一家居然將尾礦排入附近的河道，致河灘農(nóng)田被占，環(huán)境遭到嚴重污染。最后，企業(yè)缺乏自律和強有力的法律約束，肆意破壞環(huán)境。例如，2011年8月，云南曲靖鉻污染事件被媒體曝光。一家名為陸良化工的企業(yè)將總量5000余噸的重毒化工廢料鉻渣非法丟放，導致珠江源頭南盤江附近水質(zhì)遭到嚴重污染，沿江一些地方出現(xiàn)“癌癥村”，不少牛羊也因飲水而中毒身亡。

土壤污染治理有重重困境，出路究竟在何方？這是每一個人都應該不斷思索的問題，因為它牽涉到你我的切身利益。

—黃雪娟 北京大學法學院碩士

土壤污染 ——一個亟待關(guān)注的問題

土壤污染一詞對大部分普通群眾而言是陌生的，這是因為相比于食品安全、水污染、空氣污染問題，土壤污染問題似乎離普通群眾的生活較遠，也從未發(fā)生過引起全國關(guān)注的公共事件，因此，普通群眾對土壤污染知之甚少。

然而，事實上我國面臨的土壤污染問題相當嚴重。早在2006年7月，國家環(huán)?？偩志珠L周生賢就表示，據(jù)不完全調(diào)查，全國受污染的耕地約有1.5億畝，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計約占耕地總面積的1/10以上，其中多數(shù)集中在經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)。而且，據(jù)估算，全國每年重金屬污染的糧食達1200萬噸，造成的直接經(jīng)濟損失超過200億元。近年來，我國土壤污染出現(xiàn)了有毒化工和重金屬污染由工業(yè)向農(nóng)業(yè)、由城區(qū)向農(nóng)村、由地表向地下、由上游向下游、由水土污染向食品鏈轉(zhuǎn)移的趨勢，逐步積累的污染正在演變成污染事故的頻繁爆發(fā)。

但在立法與政策層面上，我國仍沒有像許多西方國家一樣出臺單行法律，僅在《環(huán)境保護法》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》等現(xiàn)行法律法規(guī)零散可見相關(guān)規(guī)定。具體防治工作的開展則而主要由國務(wù)院和環(huán)保部主導，但是其效果差強人意，環(huán)保部的從2006年開始的全國土壤污染狀況調(diào)查至今未果，國務(wù)院發(fā)表的相關(guān)意見又多以要求、督促下級部門作好土壤污染防止工作為主，總體上而言缺乏強而有力、操作性強的政策措施。

2013年8月1日，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》中明確提出要實施土壤環(huán)境保護工程，以重金屬和有機污染物為重點，選擇典型區(qū)域開展土壤污染治理與修復試點示范。并提到要攻克污染土壤修復技術(shù)，重點研發(fā)污染土壤原位穩(wěn)定劑、異位固定劑，受污染土壤生物修復技術(shù)、安全處理處置和資源化利用技術(shù)，實施產(chǎn)業(yè)化示范工程，加快推廣應用。這無疑是一種積極的政策導向，而且難得的是此次國務(wù)院并未泛泛而談，而是提出了要以重金屬和有機污染物為治理土壤污染的重點，并且明確提到了重點攻克多種重要技術(shù)以修復被污染的土壤，這就明確了今后工作的重心所在。

在環(huán)保問題日趨突出的當下，不同的環(huán)境污染問題正逐漸走入人們的視野，而無論是何種環(huán)境污染問題，都必須被重視。因為環(huán)境污染無小事，任何一種污染都會威脅到人類的健康生存。其中，生產(chǎn)我們生存所依賴的食物的土壤更是重中之重，民以食為天，我國的土壤污染問題迫在眉睫。

—戴欣媛 北京大學法學院碩士

土壤污染：預防和治理并重，嚴格落實責任制度

作為人類賴以生存的三大要素之一—土壤，一旦受到污染，和空氣和水不同，很難恢復到健康狀態(tài)。工業(yè)“三廢”和農(nóng)業(yè)面源污染作為主要的土壤污染源，正在威脅著食品安全、糧食安全和人體健康，而且土壤污染的態(tài)勢日趨嚴重。特別是在城市化的過程中，大量的企業(yè)搬遷，留下了污染地塊，產(chǎn)生了一些列后遺癥，譬如污染的地塊如何處理，產(chǎn)生損害如何賠償，如何處理和新遷入的企業(yè)之間的關(guān)系、如何處理土地修復者、監(jiān)測者、環(huán)保部門等監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)系等。除此之外，如何預防潛在的土壤污染，防止歷史一遺留問題重演，都是決策者需要考量的范疇。

土壤污染立法應本著預防和治理并重的原則。針對現(xiàn)有的污染，重點要明確誰來支付資金，此外，還需要通過通過關(guān)鍵環(huán)節(jié)的責任制度涉及達到預防和治理的雙重目標。具體說來，宜著重考慮如下方面：

第一，針對已污染地塊，在資金問題上，宜理順不同法律關(guān)系主體的關(guān)系。根據(jù)一般法理，針對大量的污染地塊，如果是企業(yè)的主體資格已經(jīng)不復存在，需要由國家承擔土壤修復和治理責任。原企業(yè)為新企業(yè)取代的，由新企業(yè)承擔責任。企業(yè)拆分的，拆分的企業(yè)承擔連帶責任。如果原企業(yè)不復存在，污染地塊范圍的新搬遷企業(yè)和原企業(yè)不存在任何關(guān)系的，針對污染地塊的修復和損害等法律責任，是否由新企業(yè)投入資金支付，各界認識不一，需要考慮各種情況綜合決定。

第二，針對污染地塊的治理，在明確各利益相關(guān)主體關(guān)系的前提下，不僅需要界定各自的權(quán)利義務(wù)，更需要一套完善的程序機制支撐。信息公開制度，作為污染土地治理的重要程序之一，理應清晰界定有關(guān)主題的法律責任，使得土壤治理的信息公開可問責，問責落到實處。

第三，明確董事、監(jiān)事、高管的環(huán)境法律責任。我們遺憾地看到，大量的環(huán)境污染事件由股東埋單，而決策方的董事、監(jiān)事和高管則很難承擔責任，甚至自己的薪酬還有增加。這一現(xiàn)象不僅在中國，在日本、美國等國家也存在。我國的公司法及其相關(guān)解釋，或者實施細則，應首先明確董事高管的環(huán)境法律責任，直接明確他們對第三人的法律責任，這樣，一旦發(fā)生土壤污染或者事故時，直接追究他們的法律責任。該制度設(shè)計的前提是在其故意或者重大過失違反法律法規(guī)和公司規(guī)定之際。當然了，故意義務(wù)不宜限制過嚴，一般或者微小過失不宜追究責任，以保護商業(yè)判斷。此外，建立我國的高危行業(yè)的董事高管的環(huán)境污染責任保險制度，對于防范和化解土壤污染問題，不僅務(wù)實，而且必要。

—潘佳 北京大學法學院博士

控制土地農(nóng)膜污染 勢在必行

自二十世紀 80 年代開始，為了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，我國開始應用并推廣使用國外引進的塑料農(nóng)用地膜覆蓋栽培技術(shù)。近年來地膜全膜覆蓋栽培的農(nóng)業(yè)技術(shù)得到了大面積推廣，目前我國農(nóng)膜使用面積已突破億畝,覆蓋作物高達50余種，每年仍以10%的速度遞增。盡管塑料農(nóng)膜的推廣為農(nóng)業(yè)帶來了增收，然而不容忽視的是，薄膜技術(shù)的應用與發(fā)展帶來了新的問題——土地農(nóng)膜污染。大量廢棄農(nóng)膜殘留在土壤中，破壞土壤的通透性，惡化土壤結(jié)構(gòu)，從而造成農(nóng)作物減產(chǎn)，對自然環(huán)境造成破壞。

一、土地農(nóng)膜污染的現(xiàn)狀

以甘肅省為例， 2012 年甘肅省各類農(nóng)作物地膜覆蓋面積達到 2200 萬畝，地膜使用量約 13 萬噸。而根據(jù)有關(guān)部門的監(jiān)測，監(jiān)測地塊均有不同程度的殘膜污染，殘留量平均每畝達 5.23～14.67 公斤，局部地區(qū)殘留量污染有加重趨勢，最高殘留量已達17.55公斤?？梢钥闯?，我國的農(nóng)膜已經(jīng)成為土地污染，特別是農(nóng)村土地污染的重要來源。

二、土地農(nóng)膜污染的特點

農(nóng)膜污染具有三個特點：一是持續(xù)時間長。農(nóng)膜應用的地膜大多數(shù)為聚乙烯或聚氯乙烯膜，在自然條件不易降解，加之回收率低，大量殘留在土壤中形成積累，造成持久性污染。農(nóng)田耕作率會不斷下降。二是處理成本高。用于耕作的地膜使用周期短，殘膜的回收成本較高，相比之下農(nóng)戶會選擇重新購買薄膜而不是回收。三是污染土壤。農(nóng)膜不斷地在土壤中積累，分解出的有毒有害物質(zhì)會進入土壤當中，從而威脅人們的身體健康。

三、解決土地農(nóng)膜污染勢在必行

針對農(nóng)膜污染不斷加劇的趨勢，首要的措施就是應當修訂當前的地膜標準，從源頭控制薄膜的規(guī)格。我國現(xiàn)行地膜生產(chǎn)標準《聚乙烯吹塑農(nóng)用地面覆蓋薄膜》規(guī)定，農(nóng)用地膜厚度標準為0.008mm，但允許極限偏差上下浮動0.003mm。一般而言，0.008mm 以上的地膜可以做到回收。但為迎合農(nóng)民降低投入成本的需求，企業(yè)多生產(chǎn)超薄地膜，導致 0.005mm 的地膜長期通行于市場。而這種超薄地膜強度低、已損壞且不易回收。

其次，可降解農(nóng)膜的應用是解決農(nóng)膜殘留長期污染的根本方法，也是目前國內(nèi)外農(nóng)膜研究的前沿。盡管成本相對較高，可采取政府支持的辦法進行推廣，隨著規(guī)模的擴大，成本就會隨之降低。

最后，對現(xiàn)存的殘膜通過推廣先進技術(shù)的辦法來解決。政府應當尋找并支持解決農(nóng)膜污染的科技項目，建立成熟的殘膜處理回收的科技體系，以保證人們處理殘膜問題的積極性，實現(xiàn)農(nóng)膜的再循環(huán)利用。