吳吞吞 譚波

摘要：我國的行政區(qū)劃歷年來廣為人們詬病，尤其是有關(guān)層級過多行政效率低下更是飽受攻擊。因此，行政區(qū)劃改革是大勢所趨。本文著重對我國行政區(qū)劃出現(xiàn)的問題進行研究，并對行政區(qū)劃改革方向進行展望，對改革提出了自己的建議和看法。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃 政治體制改革 問題

一、現(xiàn)行行政區(qū)劃簡介

1982年憲法第三十條規(guī)定，我國行政區(qū)劃的層級實行三級制。但實際情況是，十一屆三中會會以后，對1982年《憲法》規(guī)定的行政區(qū)劃作了凋整，各省逐步實行省、市、縣、鄉(xiāng)四級行政建制，同時實行“市管縣”體制。有些地方甚至形成了形成了五級制。

二、行政區(qū)劃問題

1.行政管理層級過多、幅度偏小

當(dāng)前，我國行政區(qū)劃有虛四級、實四級制、虛五級制、實五級制。虛四級制是因為我國大部分省或自治區(qū)在省、自治區(qū)與和縣市之間設(shè)置了省級政府的派出機構(gòu)。實四級制是隨市管縣體制推行而出現(xiàn)的。另外，在多數(shù)省、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)政府設(shè)立了自己的派出機關(guān)，即街道辦事處，這些街道辦都可以視為虛五級制的表現(xiàn)。此外，在西藏、新疆自治區(qū)個別地方，還存在實五級制。

由于層級繁多，使各層級地方政府管理幅度偏小。截至2004年底，全國27個省與自治區(qū)管轄了333個地級行政單位，平均每個省或含自治區(qū)管轄12.3個地級行政單位；全國共2010個縣級行政單位僅轄6 個縣級單位。在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)，如山東棗莊市、湖北隨州市只轄1個縣級市，還有少數(shù)地級市不轄任何縣市。

2.政區(qū)規(guī)模不合理，且差異懸殊

總體上，自古以來我國行政區(qū)劃中省級一直實行的“大而多”的模式?！按蟆敝饕甘^(qū)面積大，“多”則指的是行政區(qū)劃層級多、省區(qū)所轄人口較多。由于各種原因，各省之間存在比較明顯的自然、社會經(jīng)濟、文化民族等差異。由于這些差異的存在，加上省級行政區(qū)劃設(shè)置過少，導(dǎo)致管轄區(qū)域面積過大，人口眾多，難以有效管理。

3.區(qū)界劃分多爭議，糾紛迭起，影響團結(jié)

據(jù)統(tǒng)計，67條省界線中只有一條省界經(jīng)過勘定屬法定線，其余66條，大約有40000公里從來全面勘定過，其中大約有93600公里存在爭議。

隨著社會、經(jīng)濟的發(fā)展，資源緊缺越來越嚴(yán)重，對于省界上土地、森林、草原、礦藏、水域等自然資源的爭奪越來越激烈，省界爭端引發(fā)的矛盾越來越嚴(yán)重。省界糾紛，往往牽動著民族、經(jīng)濟發(fā)展問題，不僅對社會穩(wěn)定有巨大影響，而且導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟損失。資料表明，全國每年發(fā)生省界糾紛造成的損失超過l億元。

4.法律法規(guī)不足，執(zhí)行不力

行政區(qū)劃法律法規(guī)，既是國家進行國土劃分的依據(jù)，也是國家建設(shè)政權(quán)、配置資源的法律確認(rèn)。因此，行政區(qū)劃領(lǐng)域法律法規(guī)的不完善、不合理，不僅影響行政區(qū)劃的科學(xué)性，而且會影響到經(jīng)濟建設(shè)、民族團結(jié)和地區(qū)穩(wěn)定。

三、我國行政區(qū)劃改革方向

1.增加省級行政單位數(shù)量，減少行政管理層次

縱向來看，歷史上我國地方一級行政區(qū)劃大多在40—50之間，如秦設(shè)44個郡，唐設(shè)40-50個道。橫向比較，美國國土面積小于我國，設(shè)立50個州。因此，可以將省級政區(qū)增加、劃小。

具體地，可以逐漸取消市管縣體制，實現(xiàn)市、縣分設(shè)。即把原來的地級市分類，按照城市規(guī)模分成大、中、小城市，如此既能讓地級市集中精力進行城市建設(shè)，又能增強縣域經(jīng)濟的活力，并且能為省直管縣做好鋪墊。其次是撤消鎮(zhèn)建制的街道辦事處，讓縣政府直接負(fù)責(zé)，著手縣城的建設(shè)、管理和服務(wù)大計。

2.增加直轄市數(shù)量，發(fā)揮經(jīng)濟帶動作用

目前，我國共有4個直轄市，這些直轄市，擁有雄厚的經(jīng)濟實力，發(fā)展勢頭良好，對于推動國家經(jīng)濟發(fā)展有巨大作用，而且對周邊省份和地區(qū)輻射效應(yīng)十分明顯。經(jīng)多年發(fā)展，我國目前還有許多類似大城市，如武漢、大連、沈陽等，沒有完全發(fā)揮應(yīng)有的帶動作用，可以增設(shè)直轄市，提高其行政級別，給予優(yōu)惠政策，帶動相關(guān)區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

3.注重行政區(qū)劃研究，科學(xué)合理地進行區(qū)域劃分

行政區(qū)劃涉及到地理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、人口學(xué)等諸多學(xué)科和領(lǐng)域，不仔細(xì)研究其基本理論則容易出現(xiàn)區(qū)域劃分不科學(xué)不合理，并造成現(xiàn)實中的不便利，引發(fā)種種沖突和矛盾。實踐中，要改變行政區(qū)劃理念，以發(fā)展經(jīng)濟方便人民為目標(biāo)；妥善處理有爭議的行政區(qū)邊界，對于有爭議的界線，應(yīng)在實地勘探考察的基礎(chǔ)上，在尊重民情民意的前提下，由法律法規(guī)明確規(guī)定，避免遺留后患和矛盾。

4.健全有關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格依法調(diào)整與改革

依法治國是我們必須堅持的原則。行政區(qū)劃也應(yīng)做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

（1）提高行政區(qū)劃立法質(zhì)量

行政區(qū)劃立法，多為一時所需而制定，因而在執(zhí)行中常常發(fā)生矛盾。比如，“市管縣”成為一陣風(fēng)時，不顧城市的發(fā)展水平，盲目要求所有市都要帶縣。結(jié)果導(dǎo)致經(jīng)濟比較落后的佳木斯市竟帶了13個縣。行政區(qū)劃立法，不是趕時髦，也不能只顧眼前行政事務(wù)之需要，而要考慮行政管理與社會，與歷史等多方面關(guān)系，處理好眼前利益與長遠(yuǎn)要求的關(guān)系，盡量使立法帶有前瞻性和預(yù)見性。

（2）加大行政區(qū)劃執(zhí)法力度，補充增加違法處罰條款

整體來看，我國行政區(qū)劃法律法規(guī)不僅內(nèi)容顯簡單粗略，而且在執(zhí)行中也缺乏有力監(jiān)督和約束，缺少對違法行為的懲罰規(guī)定。所以，加強行政區(qū)劃法律的執(zhí)法力度，并輔以合理的懲罰手段，嚴(yán)肅行政區(qū)劃管理，落實行政區(qū)劃法律法規(guī)。

（3）大力灌輸法律至上的理念，要努力培育法治意識

行政區(qū)劃改革，是一項關(guān)乎民生的重大政治變革。民眾的理解參與，是改革成功的重要基礎(chǔ)。行政區(qū)劃能否依法進行穩(wěn)步推進，關(guān)鍵還在于增強民眾法治意識，對違背法治精神的人治現(xiàn)象，要敢于進行揭發(fā)、舉報。同時，公務(wù)員也要樹立法治意識，用法律約束自己行為，做到以身作則。

我國行政區(qū)劃改革，勢在必行，但其過程必然復(fù)雜艱辛。以上總結(jié)的行政區(qū)劃的問題及其改革方向，只是筆者個人思考。我深知水平有限，研究不夠深入。今后會繼續(xù)思考，也期待我國行政區(qū)劃改革能早日提上議程，成為政治體制改革的引擎和航標(biāo)。

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