吳振泉

摘要：本文通過解讀幾則關(guān)于國內(nèi)外檔案開放的網(wǎng)絡(luò)舊新聞，闡發(fā)了對當(dāng)前檔案開放工作對策的幾點(diǎn)新思考，在依據(jù)現(xiàn)有檔案法規(guī)規(guī)定的前提下，提出了進(jìn)一步做好檔案開放工作的六點(diǎn)建議：一是拓展思路，重新定義檔案開放類別和范圍；二是適應(yīng)發(fā)展，推行開放檔案審查和利用新手段；三是端口前移，在文件生成時(shí)就確定檔案開放屬性；四是制定規(guī)范，劃定涉及隱私檔案開放期限；五是確定范圍，依據(jù)目錄落實(shí)提前開放內(nèi)容；六是依法有據(jù)，編制限制開放利用意見匯集。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)新聞檔案開放對策與建議

筆者因參與有關(guān)檔案開放的科研課題工作，在網(wǎng)上搜索有關(guān)國內(nèi)外檔案開放工作的信息，讀到幾則舊新聞，引發(fā)了對當(dāng)前檔案開放工作對策的幾點(diǎn)新的認(rèn)識與思考。

一、有關(guān)檔案開放的網(wǎng)絡(luò)舊新聞向我們揭示的信息內(nèi)容

以下幾則有關(guān)國內(nèi)外檔案開放的新聞以時(shí)間順序摘錄如下：

新聞一：《美軍百萬份軍人檔案開放，見證眾多名人行伍生涯》。美國國家檔案館2005年6月11日宣布，首次開放120萬份軍隊(duì)人事檔案。在這些人事檔案中，包括美國流行歌星“貓王”、主演《亂世佳人》男影星克拉克·蓋博以及7位美國前總統(tǒng)等一長串美國現(xiàn)代社會名流的名字。他們當(dāng)年的行伍生涯記錄將首次與世人見面。[1]

本則新聞揭示如下信息：其一，美國國防部和國家檔案與文件管理機(jī)構(gòu)出于公共利益和學(xué)術(shù)研究的考慮，將150名曾在軍隊(duì)中服役的杰出人物（其中有7位總統(tǒng)、著名作家、職業(yè)運(yùn)動(dòng)員和軍事將領(lǐng)等現(xiàn)代社會名流）的人事檔案內(nèi)容主動(dòng)向社會公開；其二，根據(jù)美國的有關(guān)規(guī)定，文件至少應(yīng)有62年歷史，當(dāng)事人去世10年后檔案開放、向社會公布部分文件。除特殊情況外，它們只對退伍軍人或其家屬開放，并不是所有的文件都對公眾開放。

新聞二：《中國外交部第三批解密檔案面世》。2008年11月12日外交部解密檔案第三次對外開放。自從2004年1月外交部第一次解密外交檔案以來，檔案的解密和開放引起了強(qiáng)烈的社會反響，一石激起千層浪，那些以前從未出現(xiàn)在公眾視野中的國家外交歷史的真實(shí)細(xì)節(jié)和片段，向人們揭開了她們神秘的面紗。[2]

本則新聞揭示如下信息：其一，外交部檔案2004年、2006年和2008年三次開放檔案比例分別為30%、60%和70%。從第二次開始，在技術(shù)手段上進(jìn)行突破，檔案中不能公開的部分以涂黑的方式加以屏蔽，避免了重要檔案因一兩段內(nèi)容而不能公開。第三批比第一批檔案開放比例提高了40%；其二，具體的解密工作中絕大部分是靈活的空間，這就依靠解密人員的政策把握水平。外交檔案解密開放工作由業(yè)務(wù)和政策都相當(dāng)熟悉、經(jīng)驗(yàn)非常豐富，從事了幾十年外交工作的高級外交官擔(dān)任。每次解密前，都會組織相關(guān)人員進(jìn)行有關(guān)培訓(xùn)。

新聞三：《美國冷戰(zhàn)史學(xué)者：中國檔案開放程度比日本高》。據(jù)鳳凰資訊網(wǎng)2008年11月12日報(bào)道，外交部正式宣布：1961年至1965年形成的檔案，經(jīng)解密后正式對外開放。[3]

本則新聞揭示如下信息：外交部開放的檔案均以瀏覽數(shù)字化電子圖像方式供公眾閱覽。檔案掃描成電子格式后，通過Photoshop等圖形處理軟件把相關(guān)的字段抹黑，再鎖定圖層，生成的新畫面不能被拆分開、破解，遮蓋法不會有泄密風(fēng)險(xiǎn)。

二、由此引發(fā)的檔案開放工作對策的思考

檔案開放工作，是檔案部門建立“方便人民群眾利用體系”中的一項(xiàng)十分重要的工作內(nèi)容?！吨腥A人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）第十九條規(guī)定：“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿三十年向社會開放。涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年?！吨腥A人民共和國檔案法實(shí)施辦法》（以下簡稱《檔案法實(shí)施辦法》）第二十條規(guī)定：前款所列檔案中涉及國防、外交、公安、國家安全等國家重大利益的檔案，以及其他雖自形成之日起已滿30年但檔案館認(rèn)為到期仍不宜開放的檔案，經(jīng)上一級檔案行政管理部門批準(zhǔn)，可以延期向社會開放。開放是“檔案館將達(dá)到一定期限、無需控制使用的檔案向社會公開提供利用的活動(dòng)?！盵4]我國權(quán)威檔案教科書把檔案開放定義為“開放檔案就是檔案管理單位根據(jù)檔案價(jià)值實(shí)現(xiàn)的客觀規(guī)律和特點(diǎn)，依法向社會公眾和組織公開未列入保密與豁免公開范圍的檔案文件信息內(nèi)容，并通過有效方式及時(shí)提供給有關(guān)組織及個(gè)人，滿足其合法利用需求的社會化服務(wù)政策與措施?！盵5]當(dāng)前我國省級及以下檔案館檔案開放率（案卷級）為23%左右[6]。這與公眾的需求和媒體的期望存在著較大的差距?！皺n案開放的實(shí)際執(zhí)行卻片面地強(qiáng)調(diào)了檔案開放法規(guī)對開放時(shí)間的一般限定和延長規(guī)定，過于保守謹(jǐn)慎地貫徹了法律法規(guī)中的保密精神，忽視了法規(guī)精神中提前開放的規(guī)定和鼓勵(lì)利用的導(dǎo)向，導(dǎo)致了開放檔案‘老齡化，開放時(shí)間普遍‘超時(shí)”。[7]對于未開放檔案總是抱著“泄密危險(xiǎn)，保密要緊”的觀念，對于一時(shí)難以確定是否適宜開放的檔案，就持“明哲保身”的態(tài)度不予開放。[8]除了反思以上思想觀念上問題，還應(yīng)對開放檔案工作范圍重新定義和理解，在操作方法和技術(shù)手段上查找不足，也需要理順檔案文件的管理機(jī)制。在依據(jù)現(xiàn)有檔案法規(guī)規(guī)定的前提下，進(jìn)一步做好檔案開放工作，應(yīng)采取以下對策：

第一，拓展思路，重新定義檔案開放類別和范圍。當(dāng)前，檔案館主要將形成滿30年、履行開放程序、予以公布和提供利用的工作視為開放檔案工作。公布方式主要有向社會發(fā)布公告，通過互聯(lián)網(wǎng)、編制紙質(zhì)材料等方式公布開放檔案目錄和部分檔案文件的圖像或部分檔案原文信息等措施?！陡骷墖覚n案館開放檔案辦法》第七條規(guī)定，各級國家檔案館開放檔案的利用手續(xù)是：大陸公民持有身份證或工作證、介紹信，可直接到檔案館利用。檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《檔案工作術(shù)語》把開放限定為“無需控制”，據(jù)此理解只要是開放的檔案、持有合法證件，誰都可以查。從新聞三我們可以看出，美國開放的檔案并不是全部主動(dòng)公開、任何人可以隨便查閱，還是要控制的。北京市區(qū)縣檔案館實(shí)施開放檔案工作伊始，曾將涉民檔案如婚姻登記、招工等類檔案予以開放并公布的。2005年前后，考慮到這些檔案涉及公民隱私權(quán)問題，而將其排除在開放檔案之外，并更改檔案實(shí)體上的開放標(biāo)識，撤下上網(wǎng)公布的目錄。而檔案館（包括有關(guān)檔案室）在檔案利用工作中，在為群眾解決工齡證明、經(jīng)濟(jì)糾紛、勞動(dòng)爭議、落實(shí)政策等關(guān)系公民切身利益的有關(guān)問題，是允許特定人持規(guī)定手續(xù)利用婚姻登記、宅基地審批、房產(chǎn)登記、招工等檔案的。既然是允許利用的，何不就把它納入開放范圍？

筆者認(rèn)為，有必要重新定義檔案開放工作，重新劃分檔案開放類別和范圍。將檔案開放在類別上分為普遍開放、限制開放和定向開放三種。普遍開放，即不受任何對象限制、持有有效證件就可以在檔案館和登錄網(wǎng)絡(luò)無限制利用。這部分檔案一般主動(dòng)公開檔案目錄和全部檔案內(nèi)容。限制開放，對需要控制使用的內(nèi)容采取技術(shù)手段進(jìn)行遮蓋，持有有效證件就可以到檔案館閱覽檔案圖像。這部分檔案可以主動(dòng)公開檔案文件目錄，不主動(dòng)公開檔案信息內(nèi)容。定向開放，涉及個(gè)人的婚姻登記、招工、房產(chǎn)等類專業(yè)檔案，涉及本人和親屬的評價(jià)內(nèi)容的檔案，僅對特定人——本人和親屬開放，利用時(shí)由檔案館審查同意。這部分檔案可以公布檔案文件目錄。

第二，適應(yīng)發(fā)展，實(shí)行開放檔案審查和利用新手段。我國檔案的形成或保管單位多是案卷，即由互有聯(lián)系的若干文件組合成、裝訂在一起的檔案保管單位。目前，多數(shù)檔案館采取以案卷為單位進(jìn)行開放審查，其中有一件檔案文件不能開放，則本卷全部檔案就不能開放。2008年，筆者所在的朝陽區(qū)檔案館就已經(jīng)開始以件為單位進(jìn)行開放檔案審查。雖然如此，但檔案實(shí)體是以卷為單位裝訂在一起的，以件為單位開放后，在提供利用時(shí)又行不通。這必然降低檔案開放比例以至于不利于開放利用。從新聞三看出，采用遮蓋法是安全的，不會造成失密。近幾年來，各級檔案館不斷加大館藏檔案數(shù)字化步伐，按照北京市“十二五”時(shí)期檔案專項(xiàng)規(guī)劃，預(yù)計(jì)2015年市和區(qū)縣館藏檔案數(shù)字化率將分別達(dá)到100%和50%。這樣，以件為單位進(jìn)行檔案開放審查工作，以涂黑方式屏蔽不能開放的部分，以件為單位利用開放檔案就會成為開放工作的首選和普遍措施。當(dāng)然，也會減少檔案管理和利用過程中對檔案原件的利用次數(shù)，有利于保護(hù)檔案原件。

第三，端口前移，在文件生成時(shí)就確定檔案開放屬性。從新聞二可以看出，檔案開放審查過程中“絕大部分是靈活的空間”，需要依靠“業(yè)務(wù)和政策都相當(dāng)熟悉、經(jīng)驗(yàn)非常豐富”專業(yè)人員承擔(dān)。檔案開放工作經(jīng)驗(yàn)告訴我們，確定檔案開放屬性（普遍開放、限制開放和定向開放），文件形成者比檔案開放審查人員更有發(fā)言權(quán)?！墩畔⒐_條例》頒布實(shí)施后，已有部分國家機(jī)關(guān)在發(fā)文稿紙內(nèi)增加了政府信息公開審批項(xiàng)目。我們何不把確定檔案開放屬性工作端口前移，在文件生成時(shí)就予以確定呢？建議修改現(xiàn)行國家標(biāo)準(zhǔn)《發(fā)文稿紙（GB 826-1989）》，增加政府信息公開屬性和檔案開放屬性內(nèi)容。將主動(dòng)公開政府信息確定為開放檔案，將依申請公開政府信息和宅基地審批、房產(chǎn)登記、招工等涉及民生類檔案確定為移交進(jìn)檔案館后開放檔案。建議修改《歸檔文件整理規(guī)則DA/T 22-2000》，在歸檔文件目錄中增加檔案開放屬性和標(biāo)識，方便檔案移交進(jìn)館、日常管理和開放利用。

第四，制定規(guī)范，劃定涉及隱私檔案開放期限。隱私權(quán)是自然人享有的對其個(gè)人與公共利益無關(guān)的個(gè)人信息、私人活動(dòng)和私有領(lǐng)域進(jìn)行支配的一種人格權(quán)。[9]上個(gè)世紀(jì)90年代，陸鍵東所著《陳寅恪的最后二十年》引發(fā)的官司，以作者利用了不得擅自公布的檔案材料而造成對所涉人物的名譽(yù)損害的判決結(jié)果結(jié)束。[10]這給檔案部門對涉及個(gè)人隱私檔案的開放敲響了警鐘。目前我國法律并沒有保護(hù)隱私權(quán)的明確規(guī)定，而是通過間接的方式在法律適用中以其他權(quán)利受侵害為由加以保護(hù)。[11]《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍暫行規(guī)定》第七條（十六）款對形成滿30年的已解密的檔案和未定密級的其他檔案規(guī)定，“涉及公民隱私的，對社會開放會損害公民聲譽(yù)和權(quán)益的檔案”應(yīng)當(dāng)控制使用。但哪些檔案涉及隱私權(quán)既無法律規(guī)定也無參考依據(jù)。雖然采取遮蓋法可以解決一部分涉及公民隱私的檔案開放問題，筆者還是建議檔案行政管理部門以標(biāo)準(zhǔn)或案例的方式對隱私檔案內(nèi)容做出規(guī)定，以便對哪些檔案涉及有關(guān)公民自然狀況、歷史評價(jià)、財(cái)產(chǎn)信用等類公民隱私內(nèi)容有一個(gè)統(tǒng)一的判斷。從新聞一看出，發(fā)達(dá)國家對社會名人和個(gè)人隱私檔案并不是永遠(yuǎn)不開放的，其開放是有具體年限規(guī)定的。檔案行政管理部門應(yīng)會同有關(guān)部門對涉及隱私檔案規(guī)定滿多少年（如62年）、當(dāng)事人去世后多少年（如10年）向社會開放，哪些人是社會名人并應(yīng)主動(dòng)向社會公開其檔案內(nèi)容。

第五，確定范圍，依據(jù)目錄落實(shí)提前開放內(nèi)容?！稒n案法》第十九條規(guī)定，經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于三十年?！稒n案法實(shí)施辦法》第二十條又規(guī)定，各級各類檔案館保管的“經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案，可以隨時(shí)向社會開放”。一直以來，檔案部門對經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化包括哪些內(nèi)容都無所適從，因此，檔案提前開放進(jìn)展緩慢、開放數(shù)量少。2011年11月以來，國家檔案局根據(jù)《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系的要求，先后編制發(fā)布了兩批《國家基本專業(yè)檔案目錄》，規(guī)定了經(jīng)濟(jì)、文化類檔案的范圍和主管機(jī)關(guān)。有關(guān)部門也會編制相應(yīng)種類的專業(yè)檔案歸檔范圍和管理辦法。那么《檔案法》第十九條、《檔案法實(shí)施辦法》第二十條有關(guān)經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案提前開放的規(guī)定就會有依據(jù)可實(shí)施操作。

第六，依法有據(jù)，編制限制開放利用意見匯集?！稒n案法》第二十一條規(guī)定，“向檔案館移交、捐贈(zèng)、寄存檔案的單位和個(gè)人，對其檔案享有優(yōu)先利用權(quán)，并可對其檔案中不宜向社會開放的部分提出限制利用的意見，檔案館應(yīng)當(dāng)維護(hù)他們的合法權(quán)益。”筆者認(rèn)為《檔案法》此條款的本意是保護(hù)檔案形成者或所有者，即向檔案館移交、捐贈(zèng)、寄存檔案的單位和個(gè)人的合法權(quán)益，其落腳點(diǎn)主要是保護(hù)非國有檔案捐贈(zèng)、寄存者的合法權(quán)益，鼓勵(lì)其向檔案館捐贈(zèng)、寄存檔案。對屬于國有檔案不宜向社會開放的部分的限制利用，要依法有據(jù)。各級檔案館要編制限制利用意見匯集。編制匯集前，應(yīng)編制限制利用意見范例，供有關(guān)單位提出限制利用意見時(shí)參考。限制利用意見內(nèi)容如下：限制利用檔案的具體內(nèi)容（如黨委會議記錄）、利用者身份（如紀(jì)委某案件辦案人）、證件種類（如哪種證件或介紹信級別）、利用目的（如查辦某某案件）、取消利用限制的年限（如，形成滿50年）、法規(guī)依據(jù)原文（如，某某法第××條×款×項(xiàng)）等。該匯集要作為檔案開放審查、日常管理和對外利用的依據(jù)之一。

注釋：

[1]摘自中國網(wǎng).http：//news.sina.com.cn/o/2005-06-11/10026143030s.shtml

[2]徐琛.中國外交部第三批解密檔案面世[J].保密工作，2008（12）.

[3]鳳凰網(wǎng).http：//news.ifeng.com/mil/history/200901/ 0114_1567_967967_2.shtml

[4]檔案工作術(shù)語（DA/T1—2000），中華人民共和國檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)[S].

[5]陳兆祦，和寶榮，王英瑋.檔案管理學(xué)基礎(chǔ)第三版.北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：307.

[6]根據(jù)國家檔案局2009年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

[7]陳永生.從開放法規(guī)的實(shí)際執(zhí)行反思檔案開放——檔案開放若干問題研究之一[J].浙江檔案，2007（6）.

[8]李楊新.政府信息公開立法啟示下的檔案開放制度設(shè)計(jì)[J].檔案與建設(shè)，2007（1）.

[9]摘自百度文庫http：//wenku.baidu.com/view/ 8862b0f90242a8956bece455.html

[10]葉上.從《陳寅恪的最后二十年》引發(fā)官司看檔案開放利用中的隱私權(quán)問題[J].山西檔案，2009（3）.

[11]楊笑雄.沖突與平衡———檔案開放規(guī)則下的知情權(quán)與隱私權(quán)[J].蘭臺世界，2009（5）.

作者單位：北京市朝陽區(qū)檔案局